香港與新加坡住房保障制度對我國住房保障制度建設的啟示
一、香港公營房屋制度簡介
香港的住房保障制度是通過施行公營房屋制度實現的。五十餘年的摸索、發展、完善，香港公營房屋制度取得了長足的進步和顯著的成績。通過這一制度的施行，香港政府幫助全港近50%的家庭實現了「居者有其屋」的理想。從1954年香港政府建造了首批8棟6層高的公屋開始，經過二十多年的的建設，到1981年時政府公營房屋的居住人口已經達到了200萬人，到2005年，香港600萬人口中超過50%都居住在公營房屋裡。在最近三年，香港政府每年新建的公屋都保持在2萬套上下，每年能夠保證編配大約2.5萬套公屋供中低收入家庭租用。
香港公營房屋的發展主要經歷了以下幾個主要階段：
1、徙置屋邨（1954年）
香港公營房屋制度建設源於20世紀50年代石硤尾的一場大火，為解決石硤尾大火災民的居住問題、政府遂成立了專門的機構（徙置事務處和屋宇建設委員會），為低收入的家庭提供廉租住房（公屋）。
2、十年建屋計劃（1972年）及居者有其屋計劃（1976年）
70年代，香港經濟騰飛，政府和市民的收入都有很大的提高，1972年，政府開始實施10年建屋計劃，擬在10年內為180萬市民建設公屋，此計劃為公營房屋的新架構和發展方式奠下基石。1976年，香港政府宣布推行「居者有其屋計劃」，旨在讓市民購置政府建設的居屋。
3、長遠房屋策略（1987年）
1987年，在持續推行公營房屋發展計劃達三分之一個世紀後，香港市民對房屋需求有巨大的改變，對租住公屋的需求相對穩定，但對居屋的需求大幅上升。此時香港政府全面檢討房屋政策，並發表一份規劃至2001年的房屋發展藍圖，以推行長遠房屋策略。
4、《香港長遠房屋策略白皮書》（1998年）
為回應社會需求，政府在1997年1月發表了一份諮詢文件，檢討和更新長遠房屋策略。1998年2月，政府發表了《香港長遠房屋策略白皮書》，內容建基於行政長官在其1997年10月8日首份施政報告提出的三項目標。包括：
（1）每年興建不少於85,000個公營及私營住宅單位。
（2）在2007或之前提升自置居所家庭的比率至70%。
（3）在2005年或之前反輪候公屋的平均時間縮短至三年。
在1997年亞洲金融風暴後，香港出現始料未及的經濟衰退，房屋需求量因而減少，導致政府其後施棄首兩項目標。至於第三項目標，則因過去數年努力增加公屋量而提早三年在2002年實現。
5、公營房屋架構檢討（2002年）
2002年，由於過去五年房屋市場持續低迷，市民對居屋的需求下降，樓價累積跌幅達60%，香港徹底改變其過去自置居屋的資助辦法，取而代之的是沿用至今的租住資助辦法。同年6月，香港政府對公營房屋架構進行全面檢討，就最合適的公營房屋架構作出了建議，組建了現行行之有效的住房管理系統。同年11月，房屋及規劃地政局局長孫明揚發表了一分有關房屋政策的聲明，提出了多項改變提供公營房屋模式的重要措施，其中包括要自2003年起無限期停建和停售居屋（去年，又重新開始出售未售的餘下的居屋）。
二、新加坡組屋制度簡況
新加坡國土面積狹小，僅600多平方公里，而人口密度大，每平方公里為4900人，市區則達到每平方公里9800人。1959年，新加坡取得自治地位後，政府面臨的是加速增長的人口和日益緊張的住房這一嚴峻形勢。那時，大部分人住的是污穢、擁擠的陋屋。能擁有屬於自己的舒適住房幾乎成了每個新加坡人可望又不可及的夢想。然而，經過近40年鍥而不捨的努力，新加坡政府成功地解決了這個難題，實現了人們的夢想。目前，新加坡85%的人口居住在國家提供的公房（新加坡稱「組屋」）里，其中95%的人已購下所住房屋。新政府解決住房的努力得到世界的認同，1991年，聯合國向新政府所屬的建屋發展局頒發了「世界居住環境獎」。可以說，新加坡住房制度的發展與其經濟社會的發展成果一樣，是舉世矚目的。
1960年，新加坡84%的家庭只住一間房或無房。這一年，新加坡成立建屋發展局（HDB），取代殖民地時期的改良信託局，著手公共組屋興建計劃。1964年，新加坡開始實行「居者有其屋」計劃。1968年起，政府允許購屋者動用中央公積金存款購屋。
從住房的類型和情況來看，新加坡的住房分為兩大類：組屋和私宅。「組屋」是政府通過建屋發展局為廣大中低收入群體提供的廉價公共住房；私宅是指私人房地產商投資興建，完全按照市價運行的供應高中收入群體的高級住宅。據新加坡2005—2006年報對住房的分類如下所示：其中82%是屋主自住組屋，4%為出租組屋。另外14%的高收入階層入住私人發展商的產業。據調查統計數據，目前新加坡有住宅單位104.9萬個，建屋發展局所建公寓佔84.65％，其它公共公寓佔0.39％，商業私人公寓佔9.36％，擁有土地的住宅佔5.46，其它佔0.14％。
新加坡約300萬人，也即82％的人口居住在建屋發展局所管理的公寓內。該機構建設了87.9萬個住宅單位，以三房式、四房式和五房式為主；其中售出的住房單位為83.0萬個，約94.4％，在租用的住宅單位為4.9萬個，約5.6％。
三、香港與新加坡住房保障制度的異同
（一）共同點
1、住房保障的背景條件基本相同
兩者無論在國土面積（都較為稀缺）、人口數量、人口結構（基本都可以分為公民及永久性居民、外國人等）、經濟發展水平、發展理念（集約節約利用土地）等方面均基本相同。若單純由此觀察，兩者的住房保障制度本應基本相同，但在實際上，兩者在一些制度卻還存在著較大的差異，這些差異恰恰能為我國的住房保障制度提供重要的啟示。
2、兩地政府均十分重視住房保障制度建設，並從政府管理架構、財政、制度上提供了重要的支持。
兩地政府均把住房保障制度視為提高地區經濟社會發展競爭力的一個重要手段，並從財政、制度等方面給予了重要的支持。
在香港，經過不斷的論證、檢驗及完善，現在的香港政府設立有房屋及規劃地政局，作為政府組成部門的11個局之一，負責政府住房政策的制定、統籌和監察。根據2002年6月的《公營房屋架構檢討報告書》，香港政府對成立於1973年的房屋委員會進行改革，由房屋委員會負責推行政府的公屋計劃，策劃和興建公屋、居屋，把公屋出租給低收入的市民，管理公共出租屋村、中轉房屋、臨時安置所、分層工廠大廈、商業和社區設施。為了加強房委會和政府之間對提供房屋服務的合作，從2003年4月起，房屋及規劃地政局局長同時出任房委會主席一職。香港房屋署是房屋委員會的執行機構，房屋署署長是房委會的當然成員。房屋署負責協助房屋委員會主席（房屋及規劃地政局局長）制定房屋政策，進行公屋建設為有需要的市民提供合適而能力可以負擔的居所，審核各類公屋資助計劃資格的標準，為房委會及其下面的小組委員會提供秘書處和行政方面的支援服務，使房委會職責得以實現。
在制度支持方面，在香港，由於土地歸政府所有，政府免費撥給房委會，雖然這並不涉及公共開支，但無形中減少了財政收入。多年來，政府十分重視房屋發展，房委會不但取得政府部門的緊密合作，也在基本建設及社會服務方面得到其他部門的支持。除了間接援助之外，政府更向房委會直接注資及提供免息或低息貸款（兩者均達到一百多億港元），通過此種途徑，大大降低了公營房屋的建造成本，從而使得這些住房能以較低的價格出售予保障對象，此外，政府還通過租金援助計劃等制度直接對保障對象進行資助。這些制度確保了住房保障制度得以順利的實施。
在新加坡，1959年，新加坡取得自治地位後，政府面臨的是加速增長的人口和日益緊張的住房這一嚴峻形勢。為解決住房問題，新加坡於20世紀60年代實施了《新加坡建屋與發展法令》，明確了政府發展住房的方針、目標，並根據該法令設立建屋發展局，統一負責組屋的建設、分配和管理工作。建屋局的啟動經費由國家以低息貸款形式撥給，隨著業務發展，以賣出房屋的收入還清貸款並維持單位開支。由於建屋局為非盈利機構，新建住宅常常要低價出售，有的只能出租，資金難以回收。對於建屋局的虧損部分，政府將之列入預算並負責津貼。同時政府還頒布了《建屋局法》和《特別物產法》等，從而逐步完善了住房法律體系。
1966年新加坡政府頒布了《土地徵用法令》，規定政府有權徵用私人土地用於國家建設，規定建造公共組屋可在任何地方徵用土地。被徵用土地只有國家有權調整價格，價格規定後，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。徵用土地是政府再分配財富和資源的強制性措施，所支付的補償費遠低於市場價。根據該項法令，建屋發展局能夠以遠低於市場價的價格獲得土地，保證了大規模公共組屋建設所需的土地資源。建屋發展局並非無償使用土地，而是直接向土地局購買。
1955年新加坡推行公積金制度，同年國會通過《中央公積金法》，該法共有八章，對公積金的機構設置和職能分工，公積金的歸集、提取、使用以及違法等事項從法律角度予以明確規定。政府、公積金局、僱主、僱員均須按照法律規範各自的行為，任何單位和個人都不得例外。政府無權動用公積金存款，只能以政府債務形式有償借用並如期歸還。公積金管理局必須依法管理、運營公積金。根據《新加坡中央公積金法》規定：凡在新加坡有薪金收入的人，必須與其僱主按同等比例將月薪的一部分繳存在中央公積金局，無故不繳，公積金局可以強行劃帳。遲繳要罰繳滯納金。繳納公積金的人，可以用公積金儲蓄支付購買住房的首期付款，但不得用於支付房租。對購房者向各類銀行借貸的住房貸款，也可以用此公積金來分期付款。嚴格的立法規定使公積金制度具有法律意義，法律的尊嚴強化了政府的責任感、公積金管理局的使命感和人民的信任感。使公積金制度一直按預定的方向和規定正常運轉，不受人事變動和其它因素的影響，避免了許多人為的障礙和偏差，這是新加坡成功推行公積金制度的基礎。公積金制度使政府積累了大量的住房建設資金，因此使居民的住房總是能在較短的時間內得到解決。
1968年政府曾修改中央公積金法，允許公積金會員動用公積金購買公共組屋，解決了居民購房支付能力不足的問題，極大地推動了中低收入家庭購房。政府通過出售組屋收回資金，重又投入住房建設，大大加快了住房建設速度。
3、兩地的住房建設均嚴格區分政府保障性住房與商業性地產的區別，兩者在價格方面存在著較大的差距。
可以說，政府保障性住房存在著計劃的性質，而商業 性地產則實行完全的市場化，只有收入水平在政府規定限額以下的人才能購買保障性住房，否則只能購買商業性地產。兩者地產的定位及發揮的功能的區分是明確的。
4、保障對象類似
兩地的保障對象均主要為公民及永久性居民，而外國人及未成為永久性居民的一般居民一般只能購買商業性地產。
（二）主要差別
1、兩者在保障人群範圍上存在著差別
香港基本上以中低收入為主，保障範圍達到總人口的百分之五十左石；而新加坡的保障水平較高，在新加坡，低收入水平大概為月入一千三百新幣，但其可購買組屋的月入最高限額高達八千新幣，收入水平限制已達中高收入人群，其目標甚至為全體國民提供住房。目前，入住政府組屋的人已達百分之八十五左右，並且，這一比例仍在提高。
2、保障方式不同
香港也曾出售政府居屋，但在1997年金融風暴以後，鑒於居屋價格已與市場商品房相差無幾，為避免衝擊商品房市場，香港政府遂宣布無期限停售居屋，故現在香港的住房保障以出租公屋為主，但也許以後市場商品房價格上漲後，不排除繼續出售的可能，此外，香港的公營房屋幾乎全部為小戶型，最大的僅有六七十平米（要七八人以上才可租住）。新加坡的組屋則基本以售為主，少量為出租，並且，政府鼓勵人民住大房子，目前的組屋以三、四、五房式為主，最大的甚至達到一百五十多平方米（使用面積），新加坡政府已將組屋作為國家給予人民的一項重要福利。
3、保障性住房購買資金上的區別
新加坡強制要求國民繳納公積金，公積金為購買住房的主要資金來源，這一制度有強制存款的味道，確保了國民能有專款購置房產（其公積金還有奍老、投資、醫療保險等其他功能）。而香港則沒有此一類似制度，資金來源除了政府各種補貼、援助之外，保障對象應自行支付，當然，香港的各種多樣性的支持措施也確保了保障對象租住公營房屋基本上不存在障礙。
最後，兩者在政府保障性住房法制建設、入息限制、配售制度等方面均存在許多不同，在此不再深入論述。
四、幾點思考
他山之石，可以攻玉，特別是對深圳等國內許多城市而言，與香港新加坡的情況存在著一些共性（但發展階段不同），兩地的住房保障制度應能為我們提供許多啟示及思考。
1、政府應重視住房保障，並應從機構設置、法制制度、財政金融等方面予以支持。
重視住房保障是城市發展到一定程度的必然要求，也是提高人民生活水平，提高經濟社會競爭力的必然選擇。並且，在目前房價高企情況下，調控房地產市場的一個重要有效舉措（可看我的其他博文）；而鑒於住房保障對一個國家、城市發展的極端重要性，政府當然應從機構設置、法制制度、財政金融等方面予以支持。應建立高效的住房保障機構、應有完善的法律制度、應從地價、財政安排、購房租房補貼制度方面進行統籌安排，漸進式地完善住房保障。
2、住房保障制度應進行適時地檢討並進行漸進式的調整，以適應經濟社會發展的要求。
無論是香港還是新加坡，現行的成功無不是以往經驗教訓不斷總結並不斷前進的結果。住房保障是服務於人民、服務於經濟社會發展需要的，應隨著社會經濟生活的發展而不斷調整。新加坡隨著經濟的發展，其組屋不斷從一房式到二房式、三房式、四房式、五房式及至公寓不斷的躍進，這體現了經濟發展後，政府對人民不斷增強的改善生活的要求的積極應對；而香港為什麼停售居屋，也主要是考慮金融危機後，資產的貶值及避免對商品房市場的衝擊才進行的應對，而在此之前，政府甚至是鼓勵人民買居屋的。而在經濟發展進程中，兩地政府不斷降低可租住政府保障性住房的入息最高限額限制，也是經濟社會發展水平不斷提高後的當然選擇。由此而言，住房保障制度應具有彈性，並且，應隨著社會經濟生活的變化而不斷調整，以保證與經濟社會發展的和諧發展，我認為這是我們在構建住房保障制度時的當然要求，也由此而言，我國的住房保障制度建設應充分考慮我國及各地的經濟社會發展水平，過於滯後或過於超前的住房保障方式均是不可取的，這也決定了應允許各地因經濟社會發展水平存在著差別而進行差別化處理。
3、對租與售的思考
香港與新加坡的經濟社會情況基本相同，但香港現時採取以租為主的保障形式，而新加坡則相反採取售的形式。我想，這一差別的背後恰恰能為我國提供一些啟示。香港之所以採取租的形式，最大的原因在於保障市場商品房的健康發展，避免政府居屋衝擊房地產市場，而在此前，當市場商品房價格過高，普遍市民難以負擔時，則政府也曾推出出售型的公營房屋，當然以往推出出售型公營房屋也有提高人民歸屬感，在回歸前穩定人心等方面的考慮，但我認為嚴格區分政府保障性住房與市場商品房，確保房地產市場中計劃與市場手段和諧共存，保障房地產市場的多層次發展及活力應是這一轉變的重要考慮因素。新加坡則由於一開始在房地產市場就實行以計劃為主，市場為輔的定位，市場商品房在房地產市場中所佔的比例較小，同時，也由於政府有足夠的財力，故推行以售為主的保障方式，這應該是新政府房地產市場的發展政策導向下的必然選擇。
我國房地產市場發展的幾十年，也是不斷市場化的進程，在這一過程中，房地產業已成為我國經濟發展的一個支柱行業，我想，這一進程的成果應加以鞏固；並且，由於我國人口眾多，人口經濟能力差異較大，同時，也應該看到，我國政府在住房保障方面的財力有限，最後，我國住房保障制度建設正在起步階段，條件較為薄弱，這決定了我國的住房保障制度建設有必要先採取以租為主，以售為輔，以小戶型住房為主（這有利於在起步階段增強保障性住房的流動性，提高保障效率，擴大保障對象），確保市場商品房與保障性住房分別在各自領域發展，各自實現不同的功能，循序漸進，最終在財力許可的情況逐漸改善國民居住水平。
4、對保障範圍的思考
香港與新加坡的住房保障以國民及永久性居民的對象，外國人及一般居民一般只能購買市場商品房，我想，這一點值得我們借鑒，也即在我國，一個城市的住房保障對象應主要為戶籍人口。不同於上述兩地的是，國內的城市比如深圳還面臨著外來人口的問題，對於這一部分人的住房問題，我想，不完全考慮肯定是不對的，這涉及到吸引人才提高城市競爭力問題，故對於住滿一定年限及符合一些特定要求（如我們現在所強調的交納一定年限的社會保險）的人，應進行保障，這些條件的設置應該合理，應考慮城市的發展需要、城市的容納力等因素設定，否則，無限制的進行保障一方面我相信各地政府均未有這一能力，另一方面也會造成人口不合理的在某個地方集中，影響我國人口的合理分布。
總而言之，我認為應當在上述出發點之下，確定保障範圍、劃定保障對象條件，以在既有條件下，合理分配資源，逐步完善我國的住房保障制度。
（香港新加坡兩地在保障性住房的配售條件、輪候、流轉、管理等方面可值得借鑒的還很多，兩地在這一制度上的建設可以說達到了精細化的程度，有益的成果我們將予以吸收，目前，我們正在起草《深圳市住房保障條例》，以後有機會再聊。）
以上體會，匆匆寫就 推薦閱讀：