鄭磊：「一國」整全「兩制」—以基本法解釋制度構建為例看作為整全原則的「一國兩制」

〔作者簡介〕鄭磊，法學博士，浙江大學光華法學院副教授。

〔文章來源〕《浙江學刊》2015年第5期。

摘要：「一國兩制」原則，除了是統一原則和維持原則外，更是一項要求「兩制」在並存前提下進而融合成「一國」之體系的整全原則。唯有整全，才有「兩制」之間的互解互融，才有法律意義上的「一國」。圍繞香港普選問題密集出現相關事件表明，迫切需要在整全原則的層面發掘「一國兩制」原則的內涵。香港回歸十八年來，與選舉問題亂象頻增不同，基本法解釋的「兩制」的磨合，呈現出對人大釋法的敏感心理不斷降低的良性跡象，後者或許可以給前者及其他問題提供啟發。基於整全原則，基本法解釋制度的前提性組成部分，首先是全國性法律解釋制度的基本框架，全國人大常委會據此在法律解釋中居於核心地位；在此基礎上基本法第158條的規範內涵可描述為：對於基本法所有條款，全國人大常委會享有完整性解釋權；對於自治範圍內的條款：香港特區法院經授權解釋；對於中央人民政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款：常委會與香港特區法院有條件地共享解釋權。

關鍵詞：「一國兩制」  整全原則  融貫性  基本法  法律解釋  自治範圍

引言：作為整全原則的「一國兩制」原則

「一國兩制」原則的豐富內涵，從功能上看，至少在三個層面呈現出來：實現祖國統一的統一原則；保持台港澳地區長期繁榮穩定的維持原則；「兩制」在並存前提下進而融合成「一國」之體系的整全原則或融貫原則。三者的共同之處在於，都屬於在持續的時間過程中不斷實現的動態原則。三者的區別：從覆蓋區域看，回歸原則與維持原則，是側重特區面向的原則，整全原則相對而言是更強烈體現出國家面向的原則。從實現目標來看，無論是主權回歸和文化認同意義上的統一原則，還是經濟意義的維持原則，都是以既定目標為鵠的的靜態目標原則；而融貫的「一國」體系為何物，本身是一個發展的目標，整全原則由此是一項動態目標原則。從原則的內涵屬性來看，前兩者是側重於政治內涵的原則，而後者主要是承載著法律意蘊的原則。

前兩個層面的內容已有豐富論述，從第三個層面看「一國兩制」原則，則是一個有待展開的領域。圍繞《香港特別行政區基本法》（以下簡稱「基本法」）序言規定的「一個國家，兩種制度」、第12條規定的「高度自治權」，已有的討論成果主要集中在政治意義上，「一國兩制」的法律內涵及其清晰的法律圖景缺位，這是當下「兩制」共存卻溝通不暢、「高度自治權」運行有保障卻沒有受到應有的更廣泛的認同的重要原因。為此，黨的十八屆四中全會在全面推進依法治國的圖景中，於一貫的「保持香港、澳門長期繁榮穩定」提法之前，意味深長地首次明確強調「防範和反對外部勢力干預港澳事務」。防外實質是制度競爭，制度競爭的基礎性工作是：兩制之間，在制度統合意義上、政治心理意義上，促成高度的制度認同。實現這一目標的根本之道，正在於：從法律意義上討論「一國兩制」原則，即關注作為整全原則的「一國兩制」。

這項工作的必要性和迫切性，至少來源於這樣三個方面：總結兩岸交流經驗、港澳回歸十八年或十六年經驗，完善特別行政區制度，積極應對當下台港澳問題的必要嘗試。退一步說，除了維繫「一國」，即使對於維繫「兩制」，整合也是必經之道。唯有整合才能生成互解、互信、互諒，「兩制」才能在相互尊重中共存。關於香港政改問題的討論和對抗，當下正處於最關鍵的焦灼期。筆者認為，這場亂局的根本原因在於，包括香港人民在內的全國人民關於兩制的整合需求與兩種制度日益明顯的差異之間的矛盾，這項矛盾以2017年香港特首普選方案討論為突破口爆發了出來。其根本解決之道，是根據「一國兩制」原則進行制度整合、價值整合。

香港特區的不同問題，在回歸十八年呈現出不同的發展軌跡。在政改問題上，選舉現象，在回歸十八年的時間縱軸上比較，顯現出從回歸初期的平靜，到亂象不斷增加、此起彼伏的惡性軌跡。而基本法解釋問題，恰恰顯現出與此相反的軌跡，人大釋法和香港法院釋法「雙軌」解釋制度中所分別蘊含的立法機關釋法和普通法解釋思維，在不斷的衝突乃至對抗中呈現出積極磨合的良性軌跡。以全國人大常委會關於基本法的四次釋法實踐為例，在啟動程序上，呈現出由國務院提請、委員長會議主動提請、國務院提請到2011年剛果金案中終審法院提請為標誌，雙軌制解釋制度中的磨合機制在實踐中已經確立；從香港司法界和港人的接受程度來看，對於人大釋法的焦躁、敏感、恐懼心理，隨著解釋制度的磨合而不斷減少。可以說，基本法解釋制度的富有實效性的整合，是作為整全性原則的「一國兩制」在當下發揮作用的典範，這至少在兩個層面具有象徵性意義：一方面，如前所示，它展示出了經歷衝突、良性互動的整合軌跡；另一方面，解釋制度和解釋傳統問題在「兩制」中屬於差異最大的問題之一，其成功整合具有舉重明輕的示範效應，如Yash Ghai教授指出：「再沒有比解釋條款更能體現出基本法的如下特徵：一個社會主義的、大陸法系傾向的國家制定為在其特別行政區保障資本主義制度、維繫普通法而立法。」 。

由此，本文藉助勾勒基本法解釋的完整的制度框架來展示「一國兩制」方針之整全原則。首先闡述我國的法律解釋制度，介紹我國法律解釋權的配置格局以及全國人大常委會在此中的主導性地位及其原因，這些是基本法解釋制度的前提和基礎。在此基礎上，介紹基本法第158條前三款關於基本法解釋制度的三層設置，即全國人大常委會的完整性解釋權、香港特區法院經授權的解釋權以及常委會於特區法院共享性解釋權。

一、基本法解釋所處的中國法律解釋

制度框架

基本法作為一項全國性的基本法律，只有在一國的法律解釋制度、乃至一國憲法制度的視野中，才能全面、準確地理解。基本法第158條是基本法中直接規定基本法解釋制度的條款，但第158條並不是基本法解釋制度的全部規範依據。對基本法解釋制度的考察，不能僅僅局限於基本法第158條，甚至不能囿於基本法，如此否則會形成，狹義地、機械的理解，也不利於全面準確理解對基本法第158條本身的含義。

為此，我們首先需要對我國的法解釋制度的基本框架進行理解。這裡至少涉及到《憲法》、《立法法》、《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會常務委員會議事規則》、《國務院組織法》等相關法律的相關規範。這些法律規範所形成的我國法解釋制度，大部分環節適用於基本法解釋，由此體現出「一國」統一的法律制度；而有的環節並不適用於基本法解釋，從而體現出「兩制」的區別。

在各項規範依據中，基本法解釋制度最為密切的兩項依據是：《憲法》第67條第（四）項、基本法第158條。全國人大常委會的四次基本法解釋文本中都明確強調是「根據《中華人民共和國憲法》第六十七條第四項和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百五十八條的規定」而展開。除此之外，其他規範依據在認識基本法解釋制度過程中不可或缺。

（一）全國人大常委會主導的法律

解釋權配置格局及其決定因素

將解釋法律的權力賦予全國人大常委會，是新中國以來的憲法和相關法律一直採用的正式法律制度。 當代中國關於法律解釋權的配置格局，由1982年憲法以及1981年的《全國人民代表大會常務委員會關於加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱《關於加強法律解釋工作的決議》）構築了規範基礎。1982年憲法第67條第（四）項規定全國人大常委會有權「解釋法律」。然而，在「大規模立法時代」初期，繁重的立法工作任務使得立法指導思想姑且只能是「宜粗不宜細」，更遑論法律解釋工作由全國人大常委會事必躬親。為防止法律解釋權被擱置，同時為了滿足各地、各部門的法律解釋需求，保障法律的正確實施，健全社會主義法制，全國人大常委會於1981年通過《關於加強法律解釋工作的決議》將全國性法律的解釋權分別授予司法機關和行政機關。由此形成了全國性法律的三類有權解釋結構：立法解釋——司法解釋——行政解釋。

在三類有權解釋中，立法解釋處於核心地位。全國人大的法律解釋權在我國法律解釋制度中具有主導性的地位，這是我國法解釋制度的主要特點和基本事實。一方面，從解釋的規範依據來看，全國人大常委會的法律解釋權來自憲法的授權，其他法律解釋權來自《關於加強法律解釋工作的決議》的授權，規範依據的效力層次的高低對比，決定了由此產生的解釋權的相互地位。另一方面，從解釋效力和衝突解決機制來看，全國人大常委會的法律解釋與法律具有同等效力，其效力高於司法解釋和行政解釋。《立法法》第50條強調「全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力」。而《關於加強法律解釋工作的決議》中則已經規定，最高人民法院與最高人民檢察院的解釋之間發生原則性分歧的，報請由全國人大常委會解釋或決定。可見，全國人大常委會自身制定的立法解釋的效力，高於報請其裁決解釋衝突的司法解釋。

全國人大常委會在法律解釋制度中居於主導地位，主要是由人民代表大會制度、法律解釋理念、立法格局和法律解釋格局等因素所決定。首先，人民代表大會制度決定了全國人大常委會在其所參與的解釋權格局中的主導地位，常委會也藉助法律解釋來監督法律的實施和執行。其次，新中國長期居通說地位的法律解釋理論認為，法律解釋是為了尋找法律條款的確切含義，立法機關比包括司法機關在內的其他機關，更加清楚法律條款準確的意思。再次，全國人大常委會法律解釋的核心地位也是在我國一元多主體的立法體制和法律解釋體制中維繫法律安定性、確保法律解釋統一性的需要。

需要指出的是，全國人大常委會的法律解釋居於核心地位，是從解釋權分配格局來講的，這並不意味著全國人大常委會應成為法律解釋具體任務的主要承擔者，也不意味著其行使解釋權的頻率高於其他法律解釋主體。事實上，全國人大常委會每兩個月舉行一次會議，由其主要承擔法律解釋的具體任務，是不現實的， 因此，與全國人大常委會法律解釋主導地位共存的，是其相對於其他法定解釋而言相對較低頻率運行的現象。

（二）基本法解釋制度是我國

法律解釋制度中的一環

基本法作為一部全國性法律和授權性法律，其解釋活動遵循我國法律解釋制度，是我國法律解釋制度中的一環。在解釋權的分配格局、解釋程序等各個環節，基本上和其他全國性法律的解釋活動相同，但在體現「一國兩制」方針政策、保障香港特別行政區依照基本法實行高度自治方面，則體現出不同的地方。

基本法解釋與全國性法律解釋最顯著的相同點，在於全國人大常委會法律解釋的主導地位。這是「一國兩制」方針政策中「一國」的面向在基本法解釋中的典型體現。與此相對應，全國人大常委會法律解釋的相關規定，同樣適用於基本法解釋，例如，法律解釋要求的提出、法律解釋草案的擬定、審議、修改、表決、公布等法律解釋程序，以及法律解釋的效力。

基本法解釋與全國性法律解釋最顯著的不同點，在於基本法的解釋由全國人大常委會與香港特區法院兩大解釋主體行使解釋權，而其他全國性法律的解釋體制則是以全國人大常委會為主體的中央司法機關、中央行政機關分工配合，這是「一國兩制」政策方針中「兩制」的面向在基本法解釋中的典型體現。基本法作為一部以香港特別行政區為主要調整對象的全國性法律，在我國法解釋制度基本特徵的基礎上，賦予並保障當地司法系統享有基本法解釋權，是實現「港人治港，高度自治」的重要一環。與此同時，其他全國性法律解釋中存在的兩高的司法解釋、國務院及其部委的行政解釋，基本法第158條中沒有進行規定，僅保留全國人大常委會作為中央層面唯一的基本法解釋機關。由此，通過相對集中的解釋主體，一方面來保障基本法獲得正確、統一、有效的實施，另一方面排除其他國家機關通過解釋權來影響特別行政區的高度自治權。

二、所有條款：基本法解釋權屬於

全國人大常委會

基本法第158條是關於基本法解釋制度的直接規定，根據該條的條款結構，可以從全國人大常委會的完整性解釋權、特區法院經授權獲得的解釋權、兩者的共享解釋權三個層面來來理解基本法解釋權的分配格局。

（一）全國人大常委會享有完整的

基本法解釋權

第158條首款規定，基本法的解釋權「屬於全國人民代表大會常務委員會」，這在三款規定中，屬於基礎性規定。根據憲法關於法律解釋權的授權，結合我國法解釋制度以及第158條第1款和其後的第2款、第3款的關係來看，第1款規定了全國人大常委會享有完整的基本法解釋權。這可以從全國人大常委會基本法解釋的解釋對象、解釋頻率、解釋方式、解釋途徑等方面體現出來。

第一，從解釋對象來看，常委會解釋權具有全面性。基本法的所有條款，包括三項附件的內容，均是全國人大常委會基本法解釋權的解釋對象。這裡不僅包括中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款，也包括香港特別行政區自治範圍內的條款，第1款概括性規定的解釋對象範圍，同第2款與第3款分類型規定的解釋對象範圍的總和是相當的。

第二，從解釋頻率看，常委會解釋權具有保留性。解釋對象的全方位性，並不等於解釋實踐的高頻率，更不意味著對各項基本法條款都會頻繁使用解釋權。回歸十八年的基本法解釋實踐表明，香港法院在司法實踐中的基本法解釋已經浩如煙海，涉及了基本法中的相當部分的條款；人大常委會已有的釋法實踐是四次，所涉及的條款尚只是第22條第4款和第23條第2款第（三）項、附件一第7條和附件二第3條、第53條第2款、第13條第1款和第19條等處。可見，香港法院是基本法的日常解釋主體，更多的基本法解釋情形發生在其審理案件適用基本法的過程中。而根據基本法第2條「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治」的規定，全國人大常委會謹慎、謙抑地行使基本法解釋權，在解釋權是否行使、如何行使的問題上，高度尊重特區高度自治和香港特區法院的司法獨立和終審權。

第三，從解釋方式來看，常委會解釋是抽象性解釋。全國人大常委會對基本法採用抽象解釋，其規範意圖在於：一方面，能夠超越的個案更全面地、高屋建瓴地看待基本法相關條文的實施；另一方面，避免因過於具體的解釋或指示而影響香港特區法院的案件審理，從而更好地保障司法獨立與終審權。然而，引發全國人大常委會抽象解釋的緣由，則可以來自香港法院的具體案件，也可以是非訴訟性事件引發的基本法條款解釋爭議。全國人大常委會在基本法解釋過程中會參考系爭具體案件或事件的情形或其他解釋緣由和背景，但不是拘泥於個別事件，而是從體現立法原意、保障基本法正確實施的層面，對基本法展開解釋。全國人大常委會對基本法的四次解釋實踐均是抽象解釋。

需要指出的是，立改廢釋雖然並舉為立法方式，《立法法》也將法律解釋為題，列為「第二章 法律」的第四節予以專門規定。但法律解釋畢竟不同於純粹的法律創製，在基本法解釋領域特彆強調這一點。例如，李飛在就全國人大常委會第四次釋法情況答記者問時指出：「釋法和立法是不一樣的。立法是不管是立新法還是修改原有的法律，它是要重新確定規則和規範。解釋的話，是對原有的法律的原意進行解釋。」在基本法問題上突出強調法律解釋和法律修改的差別，並非是一種策略上的說辭，這本身體現了尊重普通法傳統中對立法解釋之戒備心理，並以強調兩者區別的方式來對兩種解釋制度作出整合努力。

第四，從解釋途徑來看，常委會解釋的啟動方式和運用場合是多樣的。根據《立法法》以及基本法的規定，全國人大常委會的法律解釋，不僅可以應香港終審法院的提請而啟動，也可以應國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人大常委會的基本法解釋要求而啟動。與此同時，考慮到法律實施中不同部門對法律的某些規定理解不一，需要全國人大常委會主動對某些法律條文進行解釋，以正確實施法律，根據2009年修正的《全國人民代表大會常務委員會議事規則》以及2004年的《全國人大常委會法律解釋工作程序》的規定，全國人大常委會可以根據基於委員長會議直接提出的基本法解釋議案而啟動基本法解釋。從我國法律解釋制度的特點和全國人大常委會對基本法的四次解釋實踐來看，全國人大常委會對基本法的解釋應以被動啟動為主。四次釋法實踐中，三次是被動解釋，只有2004年的第二次解釋，是直接應委員長會議的基本法解釋議案而啟動。從發展趨勢來看，隨著終審法院提請途徑的激活，被動啟動的基本法解釋啟動方式將佔據更為主導的地位，其中終審法院提請應成為提請主體的主導類型。

第五，從解釋效力上看，常委會解釋具有終局性和全局性。基於全國人大常委會在我國法律解釋制度中的主導性地位以及《立法法》第50條，其關於基本法的解釋與基本法具有同等效力，其效力顯然高於香港法院解釋的效力。此外，基本法第158條還專門就兩者對於「對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款」部分的解釋的效力關係進行明確：「如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。」

上述特點，在全國人大常委會四次釋法實踐均已體現出來，將四次釋法活動繪表如下，可形象顯示出全國人大常委會在基本法解釋制度中規範上和事實上的主導地位。

表 四次人大釋法情況實踐概括表

全國人大常委會基本法享有完整性解釋權，是其在我國法律解釋制度中的主導性地位在基本法解釋領域的體現。就其原因，除了第一部分列舉的三項一般性原因外，尤其需要注意如下三個方面的具體原因。首先，基本法是一部全國性法律，而不是一部僅僅適用於香港特別行政區的地方性立法。其次，基本法以維繫特別行政區的「高度自治權」為使命，作為中央國家機關的全國人大常委會居於基本法解釋的主導地位，有利於基本法解釋在全國各國家機關、各地方統一、有效地實施，由此來維繫特區的「高度自治權」免受侵犯。再次，基本法是一部授權法，根據基本法第2條規定，這是一部規定由「全國人民代表大會授權香港特別行政區……實行高度自治」的法律，作為授權方的全國人大和被授權方香港特別行政區共同行使基本法解釋權，這是高度自治的體現。但是，高度自治是在授權範圍內的高度自治，不得逾越授權範圍的孤立自決；兩者享有的基本法解釋權中，作為授權方應佔據主導，作為的全國人大常設機關的常委會在基本法解釋因此，具有主導地位。

（二）全國人大常委會解釋權與

香港特別行政區終審權的關係標題

基本法在第2條、第19條兩次強調，香港行政區享有「獨立的司法權和終審權」，並在第82條規定「香港特別行政區的終審權屬於香港特別行政區終審法院」。但有論者擔心，全國人大常委會的解釋權會損害特區獨立的司法權和終審權。認真探討基本法關於解釋權的配置格局，比較各國憲政實踐中立法機關對抗法院生效的途徑與我國基本法的實踐，第158條已經對此做了專門的規範應對。

第一，從啟動程序的特有設置來看，基本法具有保護終審權的規範意圖。香港特區終審法院提請，是基本法解釋制度所特有的啟動程序，除此之外，《立法法》第46條規定的六類提請主體，同樣有權提請全國人大常委會解釋基本法。這些主體是：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人大常委會。從人大四次釋法實踐的效果和影響來看，終審法院提請的剛果金案，明顯地優於由其他提請主體來啟動全國人大常委會釋法的前三次釋法實踐。可見，從實踐效果看，終審法院提請全國人大常委會解釋的規定，表面上看起來是對香港特區終審權的限制，但在有效運作的情況下，恰恰能發揮對終審權的保護功能。而基本法第158條第3款專列終審法院提請基本法解釋這一啟動途徑，其規範目的之一，也恰在於期待這一途徑能成為基本法解釋各種啟動途徑中的主導途徑，使得基本法的兩大解釋主體在基本法解釋上保持有效的溝通，協調兩種不同法律傳統下法律解釋機制的差異，維護終審法院的權威，降低甚至避免由此產生憲政危機的可能性。

第二，從解釋方式的分工、解釋條件的設置、解釋效力的規定來看，基本法對香港法院獨立的司法權和終審法院的終審權，表現出極大的尊重。香港法院的解釋是在具體案件中適用基本法時具體地進行解釋，而全國人大常委會解釋法律，只限於法律的規定需要明確含義或出現新的情況需要明確適用法律依據，所進行解釋以抽象解釋的方式進行，不涉及具體案件如何辦理。即使全國人大常委會所作的解釋不同於香港特區法院在既判案件中已有的解釋，基本法第158條第3款對此明確規定：「在此以前作出的判決不受影響。」

第三，從中國法治實踐來看，法律的最終解釋權與終審權可由不同主體並行不悖。兩類權力合體行使，是普通法制度下的傳統。然而，根據《憲法》第67 條和第127 條的規定，法律的最終解釋權由全國人大常委會行使，終審權由最高人民法院行使。並沒有出現全國人大常委通過法律解釋權僭越最高人民法院司法終審權的憲政危機，畢竟全國人大常委會並沒有代替最高人民法院來審理案件。兩權分體行使，在諸多大陸法系國家和地區具有制度實踐。

第四，比較各國憲政實踐中立法機關對抗法院生效判決的途徑與我國基本法的實踐，基本法解釋制度是維護香港特區法院獨立司法和終審權的有效保障機制。許多國家規定立法機關有權通過立法來推翻司法機關的判例，以體現立法機關對司法機關的制約。對於這類情形，無論是香港立法會還是中央立法機構採取此類行為，都會以極大地戕害司法機關的獨立性和權威性為代價。基本法第21條明確了基本法的授權法性質，作為授權方之一的全國人大常委會採用通過法律解釋機制的方式來保證基本法的正確實施，這是維護基本法適用者獨立司法權和終審權的有效防線，它將基本法爭議儘可能地化解在基本法解釋的途徑內，避免通過其他不利於司法權威的途徑來化解基本法解釋衝突，降低甚至避免憲政危機出現的可能性。

從四次人大釋法的社會反響來看, 香港特區各界反對或質疑的聲音一次比一次小，香港社會各界在基本法解釋實踐中逐漸接受和適應了全國人大常委會在基本法解釋制度中的主導性地位。這一方面來源於人大釋法解釋方法運用上的趨於嫻熟，另一方面也來源於基本法解釋的前後徵求意見、說明解釋的溝通工作越來越規範有效， 解釋過程中終審法院提請人大釋法渠道的充分運用，彰顯了全國人大常委會的基本法解釋權與香港特區法院獨立司法權與終審權在良性互動中推進共同促進基本法的實施。

三、自治範圍內的條款：

香港特區法院經授權解釋

香港特別行政區法院的基本法解釋範圍，同樣及於基本法的全部條款，這可以從基本法第158條第2款和第3款兩款合併考察中發現。特區法院對在審理案件時對基本法的所有條款均享有的解釋權，而且均來自全國人大通過基本法的授權，第158條第2款和第3款只是區分了自治條款和其他條款兩種情形，採用了不同的授權方式，並規定了不同的限制條件。

所謂「關於香港特別行政區自治範圍內的條款」，是指基本法中關於規定由香港特別行政區自己管理的事務的條款。這類條款，占基本法條文的絕大部分。因此，香港法院在審理案件時對絕大部分基本法條文都有權自行解釋，而無需提請全國人大常委會解釋。 

與自治範圍內的條款對應的，第158條第3款稱之為「其他條款」，香港特區法院在判決中將之稱為「範圍之外的條款」。相比之下，第2款關於自治範圍內的條款的解釋授權具有如下兩個特點：第一，對於自治條款解釋的授權，是明示授權，基本法第158條第2款規定全國人大常委會將此授權香港法院在審理案件時予以解釋。第二，對於自治條款的解釋授權規定，是沒有附加專門限制條件的授權。第158條第2款僅僅規定了授權內容，而沒有像第3款那樣，同時規定對授權的限制條款。需要指出的是，授權條款中沒有附加限制條件，並不等於香港法院對自治條款的解釋是毫無約束的，它仍然要受到兩個方面一般條件的約束。首先，香港法院對自治條款的解釋，需要遵循一國兩制的方針，遵循解釋活動的規則，闡釋基本法條款的規範內涵，而不能背離基本法條款的立法原意。其次，沒有附加限制條件的授權，並不等於獨佔性授權。雖然全國人大常委會將自治範圍內的條款的解釋權，排他性地授權給香港特區法院，而沒有同時授予其他國家機關，但是，根據我國法律解釋制度和基本法第158條第1款的規定，這項授權並沒有終止授權方全國人大常委會自身的解釋權。雖然香港法院在解釋自治範圍內的條款時，沒有義務提請全國人大常委會解釋，但全國人大常委會根據《立法法》第46條等條款規定的其他途徑啟動此類條款的解釋並沒有因此被排除。當然，全國人大常委會基於謙抑主義立場，在實踐中，對於自治範圍內的條款姑且罕見解釋，對「範圍之外的條款」則一般更是不會進行解釋。

就效力範圍來看，香港法院關於基本法的解釋，依遵循先例(Stare Decisis) 原則在香港特區範圍內對後案產生拘束力；對於全國地方其他地區則，則不具有法律上的拘束力。但相關部門應當在基本法第22第1款的延伸意義上，對香港法院基本法解釋予以充分的尊重。

（二）專門規定香港特區法院基本法

解釋權的原因

在普通法傳統中，法律解釋權為是法院所固有的，天然包含在法律適用活動中而無需成文法專門授權，這與基本法第158條第2款、第3款第1句對香港特區法院的基本法解釋權進行明文授權的立法例顯著不同。如此明示授權的原因在於，這是關於一部社會主義傳統和大陸法傳統的全國性法律機制的設置，其空間效力主要聚集在香港特別行政區這個具有濃厚普通法傳統的地區，於是形成了不同的法律傳統和法律解釋制度整合的規範結構：一方面，以明文授權的方式規定香港法院「在審理案件時」的解釋權，另一方面，在基本法中明確了這項解釋權來源於全國人大常委會的「授權」。

香港回歸前，在普通法體制下，法律解釋則是法院所固有的功能，與司法適用是同一個過程，不需要法律專門另行規定。而且，法律解釋只發生在司法過程中，是司法活動的不可或缺的一部分。 在國家權力格局中，法院固有的解釋權也是司法制約立法與行政體現分權原則的一種重要形式。與此同時，由於回歸前司法終審權不由香港法院享有，而由英國樞密院司法委員會享有，英國樞密院司法委員會也由此同時成為回歸前的香港的最高釋法機關。

香港1997回歸在法理上意味著香港法律制度的根本規範（basic norm、Grundnorm<德>）的改變和移轉。原有的、以《英皇制浩》和《皇室訓令》等英國國會立法和英皇特權立法為憲制性依據，更替為以《中華人民共和國憲法》為根本規範。根本規範的變更，帶來各項制度的相應變化。 就法律解釋制度而言，香港特區法院享有的法律解釋權依據出現了兩種情況的分化：

第一，對本地法律的解釋，依然享有普通法傳統下固有的解釋權。基本法對此予以肯定，第8條規定：「香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。」普通法解釋制度中不與基本法提出抵觸的部分因此獲得保留，也就是說，香港特區法院基於普通法傳統享有的固有的法律解釋權，在對本地法律的解釋活動中依然適用。

第二，對基本法的解釋，香港法院則是依據基本法第158條第2款和第3款授權的授權而享有了解釋權。儘管最終解釋權仍然由全國人大常委會保留，但回歸前由英國樞密院司法委員會享有的終審權在基本法第82條中賦予了香港終審法院，在這個意義上，香港法院關於憲制性法律的解釋權獲得了加強。

關於香港特區法院基本法解釋權的授權性特點，香港法院已在磨合中形成了共識，並在判決中已有多次強調，例如，終審法院在徐權能案中如是表述：「特區法院的司法管轄權來自《基本法》。《基本法》第158（1）條說明《基本法》的解釋權屬於人大常委會。法院在審理案件時，所行使解釋《基本法》的權力來自人大常委會根據第158（2）及158（3）條的授權。……法院執行和解釋《基本法》的權力來自《基本法》並受《基本法》的條文（包括上述條文）所約束。」

香港特區法院有權解釋的基本法條款，不僅僅限於香港特別行政區自治範圍內的條款，第158條第3款第1句同時授權：「香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋」。由此可見，對於基本法的所有條款，香港法院都有權解釋。但不同於對於自治條款的解釋，其他條款的解釋受到如下限制：「在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。」這項限制意味著：

第一，全國人大常委會和香港特區法院共享自治範圍之外的條款的解釋權是有特定條件的。如前所述，全國人大常委會和特區法院均有權對基本法的全部條款進行解釋，即使在非自治條款上，香港特區法院仍然與全國人大常委會共享解釋權。然而，在不同類別的條款上，兩者的共享方式及其所設置條件是不一樣的：在自治範圍之內條款上，香港法院可以自行解釋，沒有專門設置條件；而在第158條第3款第2句提及的兩類自治範圍外條款上，香港法院所享有這項解釋權是專門受到一定條件的限制。

第二，香港特區終審法院的提請行為，是溝通全國人大常委會和香港特區法院在自治範圍之外的條款上的共享解釋權的有效渠道。在一定條件下，香港終審法院須提請全國人大常委會解釋基本法，這既是有終審法院的權力，也是終審法院的義務，並構成香港特區法院對於這類基本法條款共享解釋權的限制。這項限制包括兩方面的條件：條件一是，香港特區法院在審理案件時需要對基本法中涉及關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋；條件二是，對該案件將作出不可上訴的終局判決。

在整全性的基本法解釋制度架構中，香港特區終審法院的提請規定是最具有整全性品質的制度環節，是為基本法解釋制度專設的整全性溝通途徑。這一機制，如前所述，既是對香港特區法院解釋權和終審權的限制，也是對之的保護。全國人大常委會對基本法的全部條款享有解釋權，而根據《立法法》、2009年修正的《全國人民代表大會常務委員會議事規則》以及2004年的《全國人大常委會法律解釋工作程序》的規定，全國人大常委會可以根據香港特區終審法院之外的其他主體提出的解釋要求或解釋議案來解釋基本法，但基本法第158條第3款在此之外，增加了終審法院提請全國人大常委會解釋基本法的這一啟動途徑，是期待這一途徑能成為基本法解釋各種啟動途徑中的主導途徑，使得基本法的兩大解釋主體在基本法解釋上保持有效的溝通，協調兩種不同法律傳統下法律解釋機制的差異，從降低甚至避免憲政危機出現的可能性的角度來維護終審法院的權威。

綜上所述，置於我國法律解釋制度背景中的基本法第158條所規定的基本法解釋制度，可以通過下圖所示的結構呈現出來。

圖 整全性的基本法解釋制度圖 

這不是拘泥某「一制」的偏頗結構，而是融貫「兩制」的整全結構。這裡的融貫要求，其對立面是：生硬的對接，尤其是吞併性替代、或者簡單套用「兩制」之外以「國際標準」包裝的「他制」。融貫要求的實現，需要「兩制」在合憲合法地優勢互補、共同開放發展的基礎上，持續進行對等互融。融貫要求的實現需不僭越三大界限，即互相借鑒與互相融合的過程，不得突破憲法和法律設定的基本邊界，不得違背「一國」基礎，違背國家的主權、安全和發展利益的客觀需要，不得對「兩制」各方的安定性帶來顛覆性衝擊。「一國兩制」原則的整全性內涵與整全性功能正在於此，並且已經體現在基本法的序言、八章正文、三個附件的行文當中。實現「一國兩制」原則的整全性功能，是中央和特區的共同責任。小平同志關於對港政策五十年不變的政治承諾，已經通過法律規範的形式規定在基本法第5條。這項政治承諾和法律規範基於這樣一項政治判斷：到本世紀中葉，我國基本實現現代化，兩制的差距大為縮小，兩制自然融合。然而，制度整合、價值整合是一個細水長流的動態過程，不可能在回歸後五十年之際頃刻實現。在制度整合上的怠權卸責，非但不是「一國兩制」之本義，而且將違背基本法第5條五十年不變的規範布局。

如前所述，解決當下2017年香港特首普選討論亂局的根本之道，在於制度整合基礎上的價值整合。對此，跳出各種各樣的具體方案、錯綜複雜的現象與亂象背後，筆者認為，在整全性原則下需回答的核心問題在於是：在「一國兩制」原則下，香港在全面深化改革時期的戰略定位是什麼。這首先是需要以港人為核心的全國人民凝聚共識：香港的未來在哪裡。在此基礎上，中央政府需要進一步明確：香港的戰略地位是什麼。這不是安於現狀地維持香港的繁榮穩定所能消極回答，畢竟，香港問題既不是純粹的區域問題，也不是一個純粹的經濟問題，而是一個具有全國性戰略意義的國家治理能力和治理體系問題，特別行政區也是政治領域的特別行政區，是「有機統一深化政治體制改革」的試金石。在這個意義上，對回歸後的港澳，仍然需要依據「一國兩制」方針之整全原則積極進行「長期打算，充分利用」。

由此，對「兩制」下制度的整合，僅僅是整全功能的一個方面，畢竟適用於特別行政區的全國性制度數量上是有限的。整全功能的實質是一種價值整合，正如制度整合的實質，也在於制度價值的整合，上文基本法解釋制度的整合中，尤其下述兩個觀念環節的整合是其典範：如何整合安置人民代表大會制度下人大終局解釋權觀念和普通法傳統下終審法院的終局解釋權觀念，以及如何融貫處理社會主義法律傳統中法院解釋權來自法律授權的立法例和普通法傳統中法律解釋權為法院所固有的觀念。在此意義上，各項政制改革方案的爭論和設置，不僅為不同領域的制度整合提供了良機，而且為特別行政區與中央嘗試並互謀良性的互動模式提供了契機。抓住社會實踐推動規範整合良機，彰顯整全功能，「一國兩制」將在人心的「一國」、文化的「一國」、價值認同的「一國」上，展示出更為積極進取的樣態，並和其統一功能、經濟維持功能互為裨益。

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