《國家檔案法規體系方案》的特徵

    新發布的《國家檔案法規體系方案》（以下簡稱《方案》）具有三大鮮明特徵。

    一、體現了科學性

    《方案》的制定發布是貫徹落實科學發展觀的成果。國家檔案局在深入開展學習實踐科學發展觀的活動中提出了貫徹落實科學發展觀的基本思路和措施，其中之一是加強檔案法規體系研究，制定國家檔案法規體系規劃。而國家檔案局早在1992年曾制定發布過《檔案法規體系方案》，實際上就是一個建設檔案法規體系的規劃，在這種情況下沒有必要另起爐灶，對現有的《檔案法規體系方案》進行修訂就成為一個必然的選擇。國家檔案局在制定《方案》的過程中，按照科學發展觀的要求，尊重立法工作自身的規律，既著眼於法規的前瞻性，又注意法規的現實可行性；既著眼於通過立法肯定、固化工作成果，又注意為進一步發展留有空間和餘地；既著眼於加快中央檔案立法的步伐，又注意發揮地方人大和政府依法制定地方性法規和規章的積極性；既著眼於提高檔案法規體系建設的科學性，又注意通過構建檔案法規體系保障檔案事業的科學發展，努力使法規體系內容合理、層次規範、相互協調、和諧統一。

    《方案》的起草思路經過科學的分析幾經調整最終確定。《方案》是指導檔案立法的規劃。現在的《方案》中對檔案法規體系共規划了四個層次，分別是檔案法律，檔案行政法規、黨內法規和軍事法規，地方性檔案法規，國務院部門規章和地方政府規章；而在最初的版本中，曾經將規範性文件也納入檔案法規體系之中。現在回過頭來看，怎樣正確對待處理規範性文件的地位，是制定《方案》過程中遇到的最大難點問題。所謂「規範性文件」，法律上並無明確定義，在現實工作中，這種文件是大量存在的，其數量甚至超過法律、法規和規章的總和；很多規範性文件發揮著調整某一方面工作的作用，其重要性不比法規規章遜色。最初《方案》的立法思路是想把所有這些有關檔案工作的規範性文件都納入到檔案法規體系之中，說到底就是「大而全」的立法思路。1992年的《檔案法規體系方案》是將規範性文件與法規、規章混在一起進行表述，沒有予以明確區分，最初版本的《方案》也是採取了這一辦法。然而在《立法法》施行後的今天，法律、法規和規章已經有了明確的定義，其內涵和外延都是相當清晰的，在這種情況下再採取模糊處理的辦法顯然已經行不通。後來《方案》設想專門為檔案規範性文件增設第五個層次，然而仍然存在不少障礙，一是規範性文件並沒有法律上的明確界定，實踐中存在不少爭議，比如，有人認為法律、法規和規章實際上都是規範性文件；二是規範性文件沒有規範的形式，其外在表現多種多樣，從名稱到體例都和法律、法規、規章有著較大的差別，很難將它們放到同一個體系之中；三是規範性文件的數量非常龐大，難以涵蓋完全；四是對於未來需要制定什麼樣的規範性文件也難以有一個科學的預測，簡單地將現有的規範性文件羅列進來似無必要。最終，《方案》決定還是依據《立法法》所確立的科學而規範的立法體系，既然難以做到「大而全」，不如還是抓住事物的主要方面，解決事物的主要矛盾，以法律、法規和規章的建設為核心，不再強求把規範性文件都納入檔案法規體系之中。立法數量並不一定越多越好，關鍵是要講求質量，應以提高立法質量為重點，根據經濟社會發展的實際需要，針對帶有普遍性、全局性、根本性的重點問題開展研究。至於檔案規範性文件立、改、廢的有關問題，則採取另案處理的解決辦法。最終呈現在大家面前的就是現在的不包含規範性文件的檔案法規體系。

    《方案》對以往的檔案法制建設成果進行了科學的繼承和取捨。進入新世紀以來，國家檔案局按照全國人大和國務院的部署，開展過多次行政審批清理和法規清理活動。《方案》在制定過程中，對於以往的這些積極的工作成果予以了繼承和固化。比如2001年至2010年在國務院組織開展的5次行政審批制度改革中，國家檔案局共計取消行政審批項目35項， 而這些被取消的行政審批項目主要分布在規章和規範性文件中，這就對相應的規章和規範性文件提出了修訂的要求。又如，2007年和2010年，國務院兩次組織開展規章清理工作。在2007年的規章清理活動中，國家檔案局廢止了7件規章；在2010年開展的規章清理活動中，國家檔案局兩次發布決定，共計廢止檔案規範性文件25件，宣布失效31件。這也對檔案法規體系提出了相應的調整的要求。《方案》在制定過程中，一方面繼承了行政審批清理和法規清理的成果，重新確定了需要修改的立法項目，另一方面也按照行政審批清理和規章清理的精神，不再將需要廢止的規章和規範性文件列入檔案法規體系之中，同時助推已經確定要廢止的規範性文件走完法律程序。

    二、體現了民主性

    國家檔案局對制定發布《方案》非常慎重。為使《方案》真正符合客觀規律，體現人民的意志，國家檔案局在制定過程中充分發揚民主，兩次發布徵求意見稿徵求意見，兩次將送審稿提交局務會審議，多次座談討論，反覆聽取了各有關方面的意見。對於大家提出的意見和建議，國家檔案局本著實事求是的態度，積極予以吸收採納，集中了各方面的智慧，也在很大程度上提高了《方案》的編製水平。比如《方案》徵求意見稿中原來設計的檔案法規體系第二層次的表述是「檔案行政法規（含黨內法規、軍事法規）」，國務院法制辦提出意見，認為行政法規和黨內法規、軍事法規並非是包含關係，建議修改為「檔案行政法規、黨內法規、軍事法規」的並列關係；國務院辦公廳建議在需調研論證的規章項目中，將「《檔案館工作人員勞保待遇的有關規定》」修改為「《檔案工作人員勞保待遇的有關規定》」，意在將檔案館以外的其他檔案工作人員也包括在內，統籌考慮勞保待遇問題；民政部認為，社會救助和慈善捐助工作是當前民政工作中比較突出的重要業務，檔案工作應當跟上形勢發展的需要，更好地為業務工作服務，建議在需調研論證的規章項目中，列入《社會救助檔案管理辦法》和《慈善捐助檔案管理辦法》；國家統計局認為，統計資料是國家重要檔案資料，加強對其管理十分重要，目前我國沒有專門的統計檔案管理辦法，建議將《統計檔案管理辦法》列入需制定的國務院規章項目；北京市檔案局、浙江省檔案局、福建省檔案局、四川省檔案局提出，《方案》徵求意見稿中關於「地方政府檔案規章不得與國務院部門規章相抵觸」的表述是與《立法法》的規定相衝突的，建議調整這一說法；等等。對於以上這些合理的意見和建議，國家檔案局經過充分地調研論證之後，都予以了採納，既改正了不足，修正了錯誤，又完善了結構，充實了內容。

    三、體現了創新性

    國家檔案局在制定《方案》的過程中，既堅持法制統一的原則，注重以《立法法》為指導，又堅持實事求是的思想路線，注重與檔案工作實際狀況相結合，不拘泥於《立法法》，創造性地構建了我國的檔案法規體系，這突出地表現在以下兩個方面：

    一是在檔案法規體系的構成上，將有關檔案工作的黨內法規和軍事法規均列入行政法規的同一層次。黨內法規在《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》中有明確的定義。《立法法》中規定軍事法規由中央軍事委員會根據憲法和法律制定。黨內法規和軍事法規怎樣列入法規體系，是令人感到棘手的一個問題。因為《立法法》所設定的立法體系主要是界定了法律、行政法規、地方性法規和規章，黨內法規和軍事法規並不屬於以上範疇。但是，黨內法規和軍事法規又和其他檔案法律、法規和規章一樣在現實生活中發揮著實實在在的不可或缺的重要作用，構建檔案法規體系又不可能對它們視而不見、置之不理。最終，《方案》決定將黨內法規和軍事法規列入行政法規的同一層次，在效力上，檔案黨內法規、檔案軍事法規在各自許可權範圍內發揮效力，對某方面工作有規範和指導作用。所以，《方案》所設計的檔案法規體系實際上是包含了行政法規、黨內法規、軍事法規和地方性法規的一個廣義的法規體系。這既解決了問題，又與《立法法》的要求基本保持一致，也體現了檔案部門的創新和開拓精神。

    二是《方案》設定了一個檔案規範性文件上升為法規或規章的動態機制。前面已經談到，《方案》所構建的檔案法規體系並不包括規範性文件。檔案規範性文件因為不具有《立法法》所規定的法規、規章的形式要件，所以不能納入檔案法規體系之中，但它們卻在實際工作中發揮著一定的規範指導作用，其中部分規範性文件確有必要以法規或規章的形式發布，只是由於種種原因，不符合《立法法》所提出的形式上的要求。國家檔案局對這部分規範性文件進行了調研，確定了具體項目，並在《方案》附件部分明確列為需要上升為法規或規章的項目。《方案》在執行中實施動態調整，一旦列入附件的規範性文件中的某一項目制定發布行政法規或規章的條件已經成熟，即可上升為行政法規或部門規章，以相應的形式發布。這樣既維護了主要按照《立法法》的要求所確立的檔案法規體系結構，又考慮到了檔案工作發展的現實需要，也體現了檔案法規體系是一個包容、開放、發展的法規體系。

    （本文轉載自《中國檔案》雜誌 有改動 作者：宋 揚 單位：國家檔案局 ）

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