付子堂：全面推進依法治國須正確處理十大關係
付子堂：全面推進依法治國須正確處理十大關係
- 時間：2015-07-06 16:05:05 來源：本網綜合 責任編輯：elite
在全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的過程中，必須解決好一系列重大理論與實踐問題，尤其是一些帶有全局性的重大關係。正確處理這些重大關係，明確我們應當堅持的原則，把握法治發展的客觀規律，才能順利推進中國特色社會主義法治建設事業，並為全面深化改革提供引領和規範，與全面從嚴治黨相輔相成，滿足全面建成小康社會的迫切要求，從而為實現「兩個一百年」奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢提供有力的法治保障。
一、法治理論與法治實踐的關係
法治理論來源於法治實踐，指導著法治實踐，又受法治實踐的檢驗，並要在法治實踐中得到進一步創新和發展。法治實踐應及時總結、提升、轉化為法治理論，更好地引領和指導法治實踐。
任何形態的法治都建立在一定的法治理論之上。中國特色社會主義法治理論是服務和支持中國特色社會主義法治道路與中國特色社會主義法治體系的直接理論支撐，是引領和指導全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的科學理論體系。習近平在關於十八屆四中全會《決定》的說明中，將貫徹中國特色社會主義法治理論與堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義制度一道，列為能不能辦好全面推進依法治國這件大事的關鍵。全面推進依法治國，必須完善和發展中國特色社會主義法治理論，以法治理論創新引領全面推進依法治國實踐。中國特色社會主義法治理論是以中國現實問題為導向、基於對中國社會發展規律的深刻認識而產生並發展的法治理論，必須從中國實際出發，緊緊圍繞如何堅持和拓展中國特色社會主義法治道路、如何構築完備系統的中國特色社會主義法治體系等重大實踐問題，從中國社會問題和社會結構入手，細緻剖析問題的實質及其內在邏輯，尋求解決問題的對策與方法。
同時，還要不斷地對中國法治發展實踐進行理論的總結、概括和升華，豐富和發展中國特色社會主義法治理論體系，將中國特色社會主義法治觀念內化為人民群眾參與法治實踐的內在驅動力，為世界法治貢獻中國經驗、中國元素和中國心智。
二、黨的領導與依法治國的關係
黨的領導與依法治國不是衝突對立的關係，而是統一、一致的關係。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證，堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求。同時，黨在領導法治、維護法治、促進法治的同時，必須遵守法治的要求，接受法治的治理，在法治的軌道上運行。
黨的領導與依法治國統一於憲法法律。我國憲法以國家根本大法的形式，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位，賦予中國共產黨帶領中國各族人民把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家的責任。因此，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，必須在黨的領導下進行，堅持黨的領導應貫徹到領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的全過程，這是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。憲法法律是黨領導人民制定的，黨負有保證憲法法律實施的職責，黨必須帶頭執行憲法和法律，在憲法和法律範圍內活動。同時，黨的領導必須依靠社會主義法治，黨執政行權必須以法治為基礎，黨內實行民主必須以法治為保障，法治是從嚴治黨的法寶。
黨的領導不等於某個具體的黨組織和黨員幹部的領導，必須把黨的領導和具體的黨組織、黨員幹部的行為區分開來。每個黨政組織、每個領導幹部必須服從和遵守憲法法律，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。
三、改革與法治的關係
全面深化改革強調改革的全局性、整體性，要求政治、經濟、社會、文化等各項制度的更新升級與高效運轉，這必然從根本上推動法治建設的進程;法治是全面深化改革的關鍵樞紐，是改革能夠規範有序實施、最終實現改革目標的重要保障。
改革的「破」與法治的「守」之間存在一定的張力，在某些條件下兩者還可能發生抵觸、矛盾或衝突。我們不能否認、漠視或者放任這一問題，而應採取積極態度和正確方法去認識、把握和妥善處理這一矛盾。當前，我國發展進入了新階段，改革進入了攻堅區和深水區，國際形勢複雜多變，黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。要積極穩妥、全面實現完善和發展中國中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，必須緊緊依靠法治引領、推動和保障全面深化改革，歸根結底是將法治貫穿於全面深化改革的全過程、各領域，使法治成為全面深化改革的根本守護。
全面深化改革將推動法治建設的更新升級，也對依法治國提出了一系列的新問題、新要求、新任務，法治建設必須直面並解決改革提出的問題和任務。通過以憲法法律確認改革，為改革保駕護航，以法律先行、授權立法和及時的立、改、廢、釋，實現改革決策與依法治國相統一，通過明晰合法與違法的邊界，盡量消除改革可能帶來的負面影響，從而充分發揮法治對改革的事前引領功能、全程推動功能、根本保障功能，確保在法治軌道上推進改革。
四、中國特色與國外經驗的關係
世界上既不存在完全相同的法治體系，也不存在適用於一切國家的法治模式。一國的法治體系總要與該國的國體、政體相適應，規定並反映國家性質、政權組織形式等，從而具有顯著的「個性」。衡量一個國家的法治體系是否有效，關鍵要看它與這個國家實際情況是否適應。建設社會主義法治國家，需要借鑒國外法治有益經驗，吸收世界法治文明成果，更要尊重中國國情，體現中國特色，決不能脫離中國的歷史和現實，照搬外國模式。
現代法治源於西方，西方國家有著豐富的法治實踐經驗，並形成了相對成熟的法治思想理論，它是人類社會文明進步的結晶，是全人類的共同精神財富，是我們進行法治建設可供借鑒的重要資源。但是，外國的法治理念和模式源自其特定歷史條件與社會問題，無視中國實際的照搬，只會使中國法治建設偏離中國社會的實際需要。因為，建設什麼樣的法治國家，怎麼建設法治國家，歸根結底是由一個國家的國情決定的，必須尊重中國國情，體現中國特色。中國國情既是社會主義法治實踐必須面對的複雜實際，也是法治實踐突顯中國特色的肥沃土壤。數千年的中華法律文化傳統和億萬中國人半個多世紀以來的法治生活實踐，必然賦予中國法治以獨特的主體內涵和文化個性，中國法治因而應有其獨立的表達方式和實現形式。
強調中國國情、中國特色，不是要閉門造車、拒絕借鑒國外優秀經驗，更不是拿「國情」和「特色」做降低標準的「擋箭牌」，而是追求在正確了解並深入分析中國法治國情的基礎上，充分利用國內外各種有利條件，創造性地使中國的社會主義法治以最優方式向前推進，使其既具有先進性和獨創性，又具有典型的中國風格和中國氣象。
五、依法治國與以德治國的關係
法治是治國理政的基本方式，但單純依靠法治並不能實現國家治理現代化的治國理想，應把握好我國古代「禮法合治，德主刑輔」的法制傳統和治理思想的精髓，探索依法治國和以德治國相結合的治國之道。
依法治國和以德治國相結合的治國之道，是法治的「中國創造」。「禮法合治，德主刑輔」是自西漢以降兩千多年中國治國安邦的基本法制傳統，也是我國古代治理思想的精髓。國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用。法律和道德都具有規範社會行為、維護社會秩序的作用。德治主要是規範和約束內心的秩序，法治主要是規範和約束外部的秩序。依法治國和以德治國在國家和社會治理中各自起著獨特的、不可替代的作用，沒有道德的法律難成良法，沒有法律推行的道德難成善治。德治與法治如鳥之兩翼、車之兩輪、不可偏廢、相輔相成。
因此，必須堅持一手抓法治、一手抓德治。既重視發揮法律的規範作用，又重視發揮道德的教化作用，以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。
六、關鍵少數與最大多數的關係
全面推進依法治國，人民群眾是主體，領導幹部是關鍵。必須抓住關鍵少數，才能帶動最大多數，只有牽住領導幹部這個「牛鼻子」，才能帶動全黨全國共同全面推進依法治國。
我國的國體是人民民主專政，我國的政體是人民代表大會制度，這就決定了人民是國家治理的主人，是依法治國的主體和力量源泉，人民在依法治國中處主要地位，起主要作用。全面推進依法治國，必須充分發揮億萬人民的主體作用，必須堅持並改革人民代表大會制度，確保人民通過法治的方式實現當家作主，人民以法治的方式治理國家。人民主體地位還意味著人民應積極地、主動地自我約束，使尊法守法成為全體人民的共同追求和自覺行動。這就要求我們在全社會加強法治宣傳教育，提高全體人民的法治觀念，弘揚法治精神，培育法治文化，使得法治成為全民發自內心的信仰，從而內化於心外化於行，在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的社會氛圍和法治慣習，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。
「政治路線確定之後，幹部就是決定因素。」領導幹部雖是少數，卻是全面推進依法治國的關鍵。之所以「關鍵」，既是因為領導幹部手握重權，是很多重要環節的「一把手」或主要負責人，是執政興國的骨幹部分和中堅力量，是貫徹黨的理論和路線方針政策的組織者和實施者，關係著治國理政的能力和水平。更是因為，領導幹部是人民群眾尊法守法的榜樣，所謂群眾看黨員，黨員看幹部，法治能否成為人民共同信仰，關鍵取決於領導幹部能否帶頭尊法守法，領導幹部身先士卒，才能一呼百應;以身作則，方能上行下效。只有領導幹部帶頭尊崇法律、捍衛法治，帶頭厲行法治、依法辦事，提高自己運用法治思維和法治方式的能力，才能真正抓住依法治國的「牛鼻子」，凝聚建設法治中國的強大合力，引領和帶動最廣大人民群眾全面推進依法治國。
七、司法獨立與司法責任的關係
堅持公正司法，必須確保審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權，沒有獨立就沒有公正。同時，堅持公正司法也離不開監督制約，沒有監督的權力必然導致腐敗，必須堅持權責統一，落實司法責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責，確保司法權依法公正運行。
司法機關依法獨立行使職權是防止外部力量干預司法公正的防禦工事，強化對司法活動的監督，落實司法責任，則是防止司法內部因素影響司法公正的手段。司法機關應保持應有的獨立性。我國憲法規定，人民法院、人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。要確保司法機關依法獨立行使職權，須著力解決領導機關和領導幹部違法違規干預問題，司法機關人財物受制於地方、司法活動容易受到干擾的司法地方化問題，審者不判、判者不審等司法行政化問題，從而確保公正司法。同時，也要強化對司法活動的監督制約，防止司法權力的誤用、濫用和蛻變，保障各項權力的運行符合法定程序和法定界限。通過完善的監督管理機制、有效的權力制衡機制、嚴肅的責任追究機制，最大限度減少權力出軌、個人尋租的機會。
此外，司法責任制與司法人員職業保障機制是相輔相成的，應當同步貫徹落實。如果司法責任與職業保障不相匹配，不相適應，非但不能促進公正司法，還有可能極大地挫傷司法工作人員的積極性。因此，司法責任制應適用嚴格程序，準確界定司法錯案的標準和條件，科學設定錯案懲戒與救濟，合理配套職業保障機制，保障司法工作人員依法履行職權。
八、國家法律與黨內法規的關係
黨內法規與國家法律都是我國社會主義法治體系的重要組成部分，二者統一於依法治國的全過程。全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的互動格局。
黨內法規的不斷完善和有效落實，有助於維護和保障法律的實施，彰顯法律的權威。黨內法規從領導體制、機制、方式等方面將黨的領導加以具體化，以落實憲法、法律的原則性規定;通過建立各種黨內的制度機制來促進和約束全體黨的成員帶頭守法、保證執法、支持司法，從而有力保障國家法律的實施。國家法律對黨內法規有促進、保障作用。國家法律為黨內法規的制定提出合法性標準，保障黨內法規的制定質量;為黨內法規提供立法原則、立法程序和立法技術等方面的經驗借鑒;國家法律以保障性、配套性、轉化性的規定來支持、配合和保障黨內法規的有效實施。
科學認識和正確處理國家法律與黨內法規之間的關係事關重大，諸如怎麼實現黨內法規與國家法律在治國理政中的分工和協調，如何處理黨內法規體系與國家法律體系的交叉位階和效力關係，如何把握國家法律與黨內法規之間內容的必要轉化等等，都是建設和完善中國特色社會主義法治體系有待進一步深入研究的全新課題。
九、良法與善治的關係
法治的核心要義即制定良好的法律獲得普遍而有效的實施。良法是善治的前提，善治是良法的目的，只有實現法律制定與法律實施之間的相互結合、相互檢驗、相互發展，才能真正實現良法善治。
法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。提高立法質量的關鍵是應把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，在健全憲法實施和監督制度的基礎上，完善立法體制，推進科學立法、民主立法，從而制定出公正合理、操作性強,具有及時性、系統性、針對性的良法。提高立法質量的核心是恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。
善治的本質就是將制定良好的法律有效付諸實施。法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。「天下之事，不難於立法，而難於法之必行。」如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟於事。全面推進依法治國，重點就在於保證法律實施。保證法律實施,嚴格執法是關鍵，因為我國80%以上的法律法規都是由行政機關執行的。政府要自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。堅持職權法定,推進機構、職能、許可權、程序、責任法定化,做到行政行為於法有據,法無授權不可為,法定職責必須為。嚴格規範公正文明執法。推動行政執法體制改革,做到嚴格高效執法。
十、中央與地方的關係
中國共產黨歷來十分重視處理好中央和地方的關係。充分發揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經濟生活中的一個重要原則問題。依法治國需要頂層設計，也需要基層創造，需要中央統一部署，也應鼓勵地方先行先試。
全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。法治建設所要應對的挑戰前所未有，所要面對的矛盾錯綜複雜，牽一髮而動全身，需要中央高屋建瓴的頂層設計，從而保障法治建設的系統性、整體性和協同性。同時，中央自上而下的統一部署和強力推進有助於打破一些長期桎梏中國邁向法治的落後制度、觀念和習慣的約束，以及既得利益集團的阻礙，加快全面推進依法治國的進程。
但是，頂層設計不是封閉的框架，而是開放的體系，法治建設的主體不但包括中央，也包括地方。一味地強調法治建設中國家自上而下的推動作用而忽略地方的主體作用，既是一種法治「計劃經濟」思維的體現，也可能延誤法治建設的整體進程。「中國很大，民族很多、歷史很悠久、文化很豐富、地區差異很明顯，這一客觀事實，決定了我國的法律必然也是多元和多樣化的」。這種多樣化現象決定了我國的法治建設必須重視各地差異，從多元和多樣化的地方實踐出發，充分總結和發掘地方經驗，地方實驗證明行之有效的，有普遍性實踐價值的，及時以法律的形式予以確認，使得地方法治試驗成為法治國家建設的重要推動力，帶動全國法治發展步伐。必須注意的是，地方法治實驗不應以違反法律的方式進行，先行先試沒有法律依據的，要按照法定程序作出授權，同時，避免將「法治行政區域化」，破壞法律體系的完整性和統一性。
* 付子堂，西南政法大學校長、教授，中國法學會學術委員會委員、法理學研究會副會長，第六屆全國十大傑出青年法學家。
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