天津醫療糾紛人民調解工作的探索與思考

天津市醫療糾紛人民調解委員會天津市醫療糾紛人民調解委員會自2009 年2 月1 日成立以來，已經走過6 年的歷程。6 年來，天津市醫調委按照市委市政府、司法部的部署和要求，在市司法局黨委的有力領導及市衛生、保監、財政、公安、法院等有關部門積極協作、大力支持下，認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，傾力體現黨的親民政策，全力落實政府民心工程，依法協調各方利益，努力構建和諧醫患關係，堅持以依法調解的理念引領醫療糾紛調解工作實踐，醫療糾紛調解工作不斷取得新成效。天津市醫調委之所以在醫療糾紛調解工作中取得一些成績，主要是得益於始終堅持依法調解的核心工作理念，得益於始終堅持依法調解理念指導下的創新實踐，得益於始終堅持以依法調解理念規範制度機制建設，得益於始終堅持以依法調解理念引領隊伍建設。依法調解是天津醫療糾紛調解工作的鮮明特色，也是天津醫療糾紛調解工作的根本經驗。一、 始終堅持依法調解的核心工作理念天津市醫調委是依據《天津市醫療糾紛處置辦法》(2009 年1 月1 日施行)成立的專業性人民調解組織，面對著全新的醫療糾紛調解工作，樹立一個正確的工作理念至為關鍵。(一)提出並確立依法調解的工作理念天津市醫調委成立伊始，通過反覆認真學習《人民調解委員會組織條例》(《人民調解法》2010 年8月頒布，2011 年1 月1 日施行)、《天津市醫療糾紛處置辦法》，最終形成了這樣的共識：醫調委的成立、職責都是依法而定，所調解的醫療糾紛也是在特定領域內發生的社會矛盾，涉及很多法學、醫學層面的內容，具有很強的專業性，必須以事實為依據，以法律為準繩，按照嚴格的程序調解，才能公平公正地化解矛盾，促進醫患和諧。所以，必須明確地把依法調解作為醫療糾紛調解工作的核心理念。在天津市醫調委提出依法調解醫療糾紛的理念時，還不為社會各方理解接受，種種質疑、責難也紛至沓來。人民調解就是你情我願，搞什麼依法調解？醫調委依法調解，還用法院幹嘛？但是天津市醫調委不為各種議論輿論所動，頂住種種壓力，在六年的醫療糾紛調解實踐中，始終堅持依法調解的理念不動搖，終於取得了顯著成效。(二)堅持依法調解理念取得顯著成效截至2014 年底，天津市醫調委共接待醫療糾紛諮詢6720 件，在接待諮詢中化解糾紛1421 件，受理糾紛調解2764 件，調解完結2545 件，調解成功2220 件，調解成功率達87.23%，回訪滿意率和協議執行率分別為97.1% 和100%。2009 年以來，全市索賠額萬元以上的醫療糾紛，由天津市醫調委調解的佔90% 以上，到人民法院訴訟解決的不到10%。醫療糾紛調解已成為化解醫患矛盾的主渠道，充分發揮了在社會矛盾糾紛調解工作體系中第一道防線作用。2012 年5 月16 日，時任中央政治局常委、國務院副總理李克強同志對天津市醫療糾紛人民調解工作作出重要批示：「天津市創新醫療糾紛調解方式取得明顯效果，對於化解醫患矛盾提供了有益經驗。」2014 年5 月，在天津召開的全國醫療糾紛調解現場工作會議上，司法部、國家計生委、中央綜治辦領導充分肯定了天津市醫調委依法調解的做法和經驗。(三)依法調解理念在實踐中不斷發展隨著醫療糾紛調解工作的不斷深入，天津市醫調委對依法調解理念的認識也不斷深化和升華。黨的十八屆三中全會後，天津市醫調委就提出要在調解工作中努力實現三個轉變，即從單純的你情我願向依法維權轉變；從僅憑調解員的威望向崇尚法律權威轉變；從花錢買平安向法治保平安轉變。在深入學習貫徹黨的十八屆四中全會精神的過程中，天津市醫調委又提出，要不斷提高運用法治思維和法治方式解決醫療糾紛的能力水平，追求人民調解調解結果天津市醫療糾紛人民調解委員會和人民法院審判結果的一致性，以達到法治的統一。二、始終堅持依法調解理念指導下的創新實踐在醫療糾紛調解實踐中，天津市醫調委堅持依法調解的理念指導，把在依法調解理念指導下的創新實踐作為醫療糾紛調解工作的不懈追求，努力從實體合法和程序合法兩個方面實踐依法調解的理念。(一)依據法定的內容進行調解天津市醫調委依據《天津市醫療糾紛處置辦法》、《侵權責任法》(2009 年12 月頒布，2010 年7 月1日施行)，把依據法定內容的調解主要體現在三個方面：一是在糾紛受理時，按照《天津市醫療糾紛處置辦法》的規定，只受理構成醫療損害侵權的糾紛，做到符合規定的，無條件受理；不符合受理範圍的，熱心引導當事人到有關職能部門處理解決。二是對於發生時間不同、性質不同的糾紛，在調解中適用法律準確。三是在賠償中要嚴格按照法定的賠償項目計算賠償數額。(二)按照法定的程序進行調解天津市醫調委依據《民事訴訟法》《人民調解法》《天津市醫療糾紛處置辦法》的有關規定，制定了醫療糾紛調解工作從接待受理，到調解準備、實施調解、調解協議的簽訂和履行、調解回訪，直至結案歸檔的操作規程，並嚴格按照查明事實、分清責任、依法計賠三個關鍵程序開展糾紛調解。1.查明事實是依法調解的前提。在了解事實階段，天津市醫調委在認真傾聽當事人陳述糾紛事實的基礎上，通過查閱病例資料、現場查勘、調查證人證言、諮詢專家或組織專家論證等方式，掌握第一手資料，用事實說話，以證據定案。六年來，有192 起醫療糾紛經天津市醫調委調查核實，認為醫方無過錯，作出不予賠償的決定。2.分清責任是依法調解的核心。在分清責任階段，天津市醫調委提出了三要素原則，即各種原因對侵害結果的發生髮揮作用的大小；醫患雙方在診療過程中的過失行為；不能舉證的要承擔舉證不能的責任和調解不利的後果。對每起糾紛在分析責任時都依據三個要素進行分析，以分清醫患雙方在糾紛中承擔責任的比例。在一起糾紛中，因信息不對等，死亡患者家屬只提出10 萬元的索賠額。天津市醫調委經過調查事實，諮詢專家，提出醫方在此糾紛中應承擔次要責任，各項賠償合計20.5 萬元。最終這起糾紛的處理結果是依法給予患方高出索賠額1 倍的賠償。3.依法計賠是依法調解的顯著特徵。在依法計算賠償數額階段，天津市醫調委依據現行司法解釋和天津市高級人民法院《關於印發損害賠償數額參考標準的通知》，嚴格依據責任等級、損害程度、賠償項目和賠償標準進行測算，力求調解結果的公平正義。在一起宮內死胎的糾紛中，患方提出60 萬元的高額賠償。天津市醫調委堅持依法計賠，就宮內死胎與死嬰的賠償標準的區別向患方做耐心的解釋說明，最終以賠償6 萬元調解成功。(三)在「四個公開」中進行調解在依法調解實踐中，天津市醫調委逐步實行並確立了「四個公開」制度。一是調解依據公開。即公開調解適用的法律、法規、規章制度、診療規範，公開損害賠償數額參考標準、賠償項目、計算方法。二是調解程序公開。即公開全部調解流程，重點體現查明事實、分清責任、依法計賠三個關鍵程序。三是調解內容公開。即公開調解筆錄、談話筆錄、調查筆錄、調解員分析意見、醫療糾紛賠償測算表。四是調解結果公開。即調解協議要明確醫患雙方過錯、責任程度、賠償項目及金額。「四個公開」實際上是天津市醫調委自我加壓，把調解工作置於陽光下，在社會監督下進行。實行「四個公開」雖然增加了工作壓力和調解難度，但有力地提高了醫療糾紛調解工作的公正性、公平性和公信力。三、始終堅持以依法調解理念規範制度機制建設天津市醫調委堅持在依法調解理念的規範下，從加強制度、機制建設入手，不斷推進醫調委的規範化建設。(一)構建完備的制度體系天津市醫調委按照《天津市醫療糾紛處置辦法》的有關規定，制定並完善了部門工作制度和各崗位職責、調解操作規程、調解卷宗管理規定、責任認定與賠償測算標準、調解工作紀律等20 多項規章制度；按照司法部《人民調解工作若干規定》，制定了26 種調解應用文書樣式，建立了糾紛接待受理、諮詢台賬和調解卷宗檔案管理制度，規範了接待、受理、調解、報告、記錄、回訪等環節相互銜接的制度。每年度堅持開展以「糾紛受理量、矛盾化解量、調解成功率、時限完結率、回訪滿意率」為主要內容的績效考核，堅持月考核、年考評。這些制度的建立、完善和實施，使醫療糾紛調解工作步入法制化、制度化軌道，規範化建設水平不斷提高。(二)建立精幹的組織架構天津市醫調委根據調解工作的實際需要，建立了一室三部二站一委的組織架構。一室三部，即辦公室、接待受理部、糾紛調解部、業務指導部。二站，即濱海、寶坻工作站。至2014 年底，已形成了以天津市醫調委本部服務中心城區及環城四區等區縣，濱海工作站服務濱海新區、寧河縣，寶坻工作站服務寶坻及周邊區縣的工作格局。這樣的工作格局也有力保障了全市醫療糾紛調解工作的統一性和質量水平。一委，即專家諮詢委，由239 名具有高級職稱的醫學、司法鑒定、法律和保險方面的專家組成，是依法調解工作的強力支撐。(三)建設高效的運行機制1.建立並健全訴調銜接機制。在市司法局與市高院聯合制定的《關於加強醫療糾紛調解工作的意見》指導下，天津市醫調委加強與人民法院的協調配合，落實人民調解與訴訟的銜接，健全完善了調解與訴訟的銜接、確認和執行機制。天津市醫調委還積極推動落實人民調解協議的司法確認工作，2014 年，經司法確認的調解協議已達120 件，為調解成功案件的32.9%，創歷史新高。達成協議後起訴及法院變更、撤銷調解協議等指標均為零。2.建立並完善與保險機構協調溝通機制。在市司法局與市保監局聯合制定的《關於醫療責任保險承保公司參與醫療糾紛調解的實施意見》指導下，天津市醫調委加強與保險機構在調解工作中的協調溝通，邀請保險機構理賠員參與調解工作全過程，做到案溝通、月協調、年研討。調解員與理賠員在糾紛處置中相互協作、互相監督，依法依規理賠，有力維護了醫患雙方的合法權益。所有達成賠償協議的，保險機構都100% 地執行，在規定的期限內把賠償款打入受賠方賬戶，沒有一起因為保險理賠工作引發的次生矛盾，這一指標在全國名列前茅。3.建立並實施應急聯動機制。按照《天津市醫療糾紛處置辦法》的規定，天津市建立了由市司法局和衛計委牽頭，市法制、財政、公安、保監、高院等部門組成的醫療糾紛處置工作聯席會議制度，成員單位分別制定了醫療糾紛應急處置工作預案，每當發生重大、複雜醫療糾紛時，天津市醫調委和有關成員單位會在第一時間介入糾紛調解。6 年來，共啟動應急聯動機制處置醫療糾紛101 件116 次，有效防止了「醫鬧」現象和惡性事件的發生，維護了醫療機構的正常診療秩序。4.建立並加強與衛生系統的調防結合、預防為主的機制。天津市醫調委通過定期向市衛計委反饋調解情況、組織專家論證分析、到醫療機構舉辦法制講座等方式，幫助醫療機構和廣大醫務工作者提高責任意識、質量意識、法律意識，從源頭上預防和減少醫療糾紛的發生，促使天津市醫療糾紛發生量穩中有降。2009 年至2013 年，全市醫療糾紛年均發生數量為483 例，與《天津市醫療糾紛處置辦法》實施前的2008 年相比，下降了58%。2014 年，醫療糾紛受理數量同比下降9.7 %。5.建立並不斷規範專家諮詢工作機制。天津市醫調委堅持疑難重大糾紛啟動專家諮詢機制，以增加糾紛調解中的科學性、專業性。堅持組織調解員定期參加每季度由衛生系統組織的案例分析會，從2009 年起至今已參加70 余次，認真聽取了各科專家對1032 件典型案例的深入剖析、權威論證。2014 年，又制定出《關於進一步規範專家諮詢工作實施辦法》，當年諮詢專家案件數達101 件，諮詢專家144 人次，充分發揮了專家諮詢機制在醫療糾紛調解中的重要作用，調解質量不斷提高。四、始終堅持以依法調解理念引領調解隊伍建設天津市醫調委以依法調解理念為隊伍建設的目標引領，把高素質的調解員隊伍作為依法調解理念得以實現的組織保障，努力在隊伍的專業化、職業化建設上下功夫。(一)嚴格調解人員遴選天津市醫調委高度重視調解隊伍的人員配備，致力打造一支職業化、專業化的人民調解員隊伍，努力使每個調解員都成為醫療糾紛調解的專業人才。經過6 年的實踐發展，現有25 名專職人民調解員全部具有臨床醫學、法學等專業背景；由239 名具有高級職稱的醫學、司法鑒定、法律和保險方面的專家組成專家諮詢委員會，則是給予依法調解工作以有力支持的專業團隊。(二)加強法律素養建設天津市醫調委認識到，要把依法調解的工作理念化為依法調解的實踐和成果，調解員隊伍的法治觀念、法律意識、法律素養的建設至關重要。6 年來，天津市醫調委以此為隊伍建設的重要內容常抓不懈，不斷提高調解員隊伍運用法治思維和法治方式思考問題、化解糾紛的能力，著力培養所有調解員都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。天津市醫調委明確要求每個調解員在醫療糾紛調解中都要以宣傳社會主義法治理念為己任，積極引導教育當事人遵守法律，依法表達訴求，依法維護權益，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、解決矛盾靠法的調解環境，努力讓每一次調解都彰顯出公平與正義。(三)加強專業知識學習天津市醫調委堅持在調解員隊伍建設中強化學習和培訓機制，堅持每周業務學習，年度培訓；加強資料室建設，訂購了專業圖書以及人體模型等器具；組織調解員認真聽取各科專家對典型案例的剖析論證。從專家論證會反饋的情況看，醫學專家對醫調委調解結果的專業認可度不斷提高。2014 年，天津市醫調委組織開展優秀論文、案例評選活動，把評選、編輯典型案例、優秀論文確立為制度，積極組織調解員參加市司法行政系統首屆司法行政論壇活動，5篇論文入選《首屆司法行政論壇論文集》，青年調解員劉倩的參選論文獲優秀論文二等獎。(四)加強道德品行建設天津市醫調委在隊伍建設中大力弘揚社會主義核心價值觀，用社會公德、職業道德、規章制度來規範調解員的調解行為。通過建立投訴信箱、公開調解紀律等措施，主動接受社會對調解員的監督。設立清廉調解「高壓線」，嚴令禁止收受當事人的錢物宴請，不斷增強人民調解的公信力。6 年來，天津市醫調委兩次被司法部命名為「全國模範人民調解委員會」、多次被評為「天津市加強和創新人民調解工作先進集體」、「創先爭優先進基層黨組織」。兩名調解員分別被授予「全國模範人民調解能手」和「全國模範人民調解員」榮譽稱號，調解員李俊在2013、2014 年連續兩年被評為「天津市最美人民調解員」。五、以《條例》實施為契機，推進醫療糾紛調解工作創新發展2015 年1 月1 日，天津市第十六屆人大常委會第十四次會議通過的《天津市醫療糾紛處置條例》(以下簡稱《條例》)正式實施。《條例》進一步明確了醫調委的法律地位和法定職責，成為依法調解醫療糾紛、構建和諧醫患關係的重要法制保障。天津市醫調委將以《條例》實施為有利契機，更加旗幟鮮明地堅持依法調解的核心工作理念，繼續堅持依法調解理念指導下的創新實踐，不斷加強醫療糾紛調解工作的法制化、規範化建設，繼續推進調解員隊伍的專業化職業化建設，推進天津市醫療糾紛調解工作不斷上新台階。(一)全力抓好《條例》的貫徹落實一是加大《條例》和醫療糾紛調解工作的宣傳力度，提高《條例》和醫療糾紛調解工作在人民群眾中的知曉率和理解度。二是重點抓好委託鑒定工作的實施。開展委託鑒定是《條例》賦予天津市醫調委的新職能。天津市醫調委將抓緊做好有關規範性文件的擬定工作，儘快開展委託鑒定工作。三是依法規範調解工作程序。《條例》對調解工作的受理、時限等程序作出了嚴格限定。天津市醫調委將按照《條例》規定，用嚴格規範的調解程序，保障調解結果的公平公正。(二)著力抓好調解工作機制的完善一是建立完善人民調解與司法調解銜接聯調機制。抓緊與人民法院協商制定《關於建立人民調解與司法調解銜接聯調機制的實施辦法》，努力把在醫調委終止調解的案件在訴訟到法院之前，通過人民調解與司法調解銜接聯調機制解決，以不斷提高通過調解解決醫療糾紛的成功率。二是建立完善防止矛盾激化的警調聯動機制。積極與市公安局協商，與市各大醫院、醫調委駐地派出所建立完善警調聯動防止矛盾激化機制，防止在市各大醫院、醫調委發生矛盾激化事件。三是積極探討建立京津冀醫療糾紛調處協作機制。2015 年1 月召開的國務院常務會議已將在京津冀、長三角、珠三角等地區探索建立跨區域醫療衛生機構確定為推進醫療體制改革的重點任務，醫療糾紛調解工作也要與時俱進。天津市醫調委將與北京、河北省等京冀地區的醫調委聯合開展調研工作，積極探討如何開展跨區域的醫療糾紛調解工作。(三)不斷提升醫療糾紛調解工作的服務功能醫療糾紛調解工作不能滿足於、止步於案結事了，而是要有長遠寬廣的視野，使醫療糾紛調解工作實現可持續的科學發展。所以，我們要積極探索醫療糾紛調解工作的「三個服於」功能。一是服務於醫學科學發展，二是服務於醫務人員的創新精神，三是服務於廣大患者的最根本利益。以這三個理念指導醫療糾紛調解工作，就能夠使我們的工作具有前瞻性、科學性、創新性。(四)進一步加強規範化建設和隊伍建設要在《條例》的規範下，不斷提高醫療糾紛調解工作的規範化建設水平，包括嚴格調解程序，規範工作用語，提高調解效率與質量，提高醫療糾紛調解公信力等，推進醫療糾紛調解工作不斷取得新成效。在調解員隊伍建設方面，要本著待遇從優、管理從嚴的原則，一手抓提高，一手抓引進。抓提高就是通過切實可行的學習方式和培訓手段，不斷提高調解員運用法治思維和法治方式思考問題、化解糾紛的能力。抓引進就是提高進人標準，使調解員隊伍的層次和專業化程度顯著提升。
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