港澳政治生態比較研究

郝建臻

    中圖分類號：D67　文獻標識碼：A　文章編號：1674-0602(2013)05-0095-09

    政治，「指政府、政黨、社會團體和個人在內政及國際關係方面的活動」；①生態，「指的是生物生存和發展的狀態」。②將政治與生態兩個詞結合起來，國內詞典中沒有明確的概念界定。一般認為，政治生態是一個地方政治生活現狀、政治發展環境和政治發展趨勢的統稱。香港特別行政區(以下簡稱「香港特區」)和澳門特別行政區(以下簡稱「澳門特區」)作為我國中央人民政府直轄的兩個特別行政區，不管其自治權有多大，其本質上是我國的地方行政區域，不是獨立的政治實體。因此，其政治生態也只能是一個地方區域的政治生態，而不是一個主權國家層面上探討的問題。本文從政治生活現狀、發展環境和發展趨勢三個方面對港澳兩地的政治生態進行比較研究。

    一、香港特區、澳門特區政治生活現狀比較

    香港特區與澳門特區在「一國兩制」的實踐中走出了兩條特點鮮明的政制發展道路。

    (一)行政、立法、司法三者之間的關係不同

    香港特區、澳門特區兩部基本法都沒有明言，但其規定通篇都體現了「行政主導」政治體制的鮮明特色。所謂「行政主導」，用內地已故基本法專家肖蔚雲教授的話概括，就是「在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位比立法機關的法律地位要高一些，行政長官的職權廣泛而大一些，行政長官在香港特別行政區政治生活中起主要作用。」③但是，回歸後，兩個特區「行政主導」個性鮮明。在香港特區，行政主導不彰是一個不爭的事實。立法會對行政長官制約有餘，而配合嚴重不足，導致了行政主導制發揮不出其應有的功能和成效。香港特區政府整日畏首畏尾，不敢大膽施政，政制發展更是步履艱難。鑒於此，行政長官提出要實現「強政勵治」的目標，但由於立法會步步緊逼，困難重重。2012年起，香港特區立法會又颳起了「拉布」④風潮，泛民陣營意藉此阻撓法案通過，意圖癱瘓政府。從首任行政長官董建華2005年因「身體」原因辭職，到第二任行政長官曾蔭權、第三任行政長官梁振英參加立法會答問時屢遭謾罵及出席公共活動時屢遭包圍甚至遭受人身攻擊，足可以看出，香港特區行政長官始終未能建立起與行政主導體制相匹配的應有的權威。

    香港特區法院在回歸初期一直強調司法權獨立和普通法傳統，表現出咄咄逼人之勢，甚至公然宣稱可以審查作為國家權力機關的全國人大常委會的法律文件，從而進行所謂的「違憲審查」，後經過居港權案所涉基本法解釋一役後，逐漸收斂其鋒芒，走上謙抑之路，甚至後來在遇到有關案件時，主動提請全國人大常委會釋法。⑤這實際上是普通法與基本法對接的磨合期與陣痛期的正常反應。

    而在澳門特區，基本法所確定的「行政主導」體製得到了充分的實踐和體現，行政長官享有絕對的權威，立法與行政之間相互配合、相互制約，但以配合為主，且有時表現出立法制約行政乏力的情形，在處理行政與立法關係時，似更應強調立法對行政的制約。若要加強配合，倒是政府應該檢討自身的行為，主動加強與立法會的溝通和配合，比如在提出立法規劃之前要與立法會進行充分的溝通，在提出法案時要給立法會留出充分的討論時間，以避免出現如前任立法會主席曹其珍所言「立法會則要麼處於『等米下鍋』的半開工狀態，要麼處於超負荷運轉的趕工狀態」的情況。⑥根據澳門回歸祖國後政制運作情況，立法會應加強對政府行為的監督制約力度，尤其在財政、土地與公共工程批給等領域。

    在司法與行政的關係上，澳門特區法院儘管通過一系列案件行使了對行政行為(包括抽象行政行為和具體行政行為)的審查權，但澳門特區法院一直秉持被動、謙抑的司法原則，依法行使審判權，從不在政治上挑戰行政長官的權威，自覺維護基本法確立的行政主導的政治體制。

    (二)參政主體在港澳政治生活中的現狀、地位和作用不同

    香港進入過渡期後，由於代議制特別是直接選舉的實施和推進，出現了大量的政黨性團體，回歸後政團數目不斷增加，成為角逐立法會議席尤其是直選議席的主力軍。由於香港至今沒有制定規範政黨組成和運作的法律，這些政團都是根據《公司條例》和《社團體例》而成立的。由於政治立場不同，香港的政團基本分成兩派，一派是建制派，大體與政府和中央站在一邊；一派是泛民主派(反對派)，持與政府和中央對立的立場。由於《行政長官選舉條例》規定，行政長官不能有任何政黨背景，香港政團只能在議會內活動而不能問鼎特區的行政權，因此常被稱為「功能缺失型政黨」。也正因為行政長官的無黨派背景，使其在幾乎完全政治化了的立法會內沒有穩定的支持力量，泛民主派議員自不必說，他們「逢特必反」，就是建制派議員由於擔心被指責為「保皇派」也經常對政府若即若離。有人將這種現象稱之為「特區政府有權無票，立法會議員有票無權」。由於香港政團尤其是反對派力量只能在立法會內活動，不能問鼎行政權，這種結構性矛盾導致他們始終扮演了一個反對者和破壞者的角色。近些年，特區政府為了爭取立法會穩定支持，鞏固自身的執政基礎，致力於建立「執政聯盟」，通過擴大政治委任制，增設副局長、局長政治助理等職位，吸納建制派政團人才進入管理層。香港的反對派大多隻知反對，很少有建設性意見和建議。香港的泛民主派政團，近些年表現出越來越不理性、越來越激進的趨勢。

    相對於香港的政黨性團體，澳門則屬典型的社團政治。社團政治是澳門特有的一種現象。澳門的傳統社團，最初成立的目的往往是在發生天災人禍時，賑濟災民，組織自救，救死扶傷，具有濃厚的慈善性質，但同時他們在「華洋分治」的社會裡，起到溝通和協調處理葡萄牙統治者與華人之間矛盾和衝突的作用。回歸後，澳門的社團如雨後春筍般增多，現有5000多個，但在澳門政治生活中發揮重要作用的還是那些傳統的愛國愛澳社團。不管是行政長官選舉委員會委員、行政會議成員、主要官員還是立法會議員，絕大多數具有傳統愛國愛澳社團背景，他們在推動建立「行政主導」政治體制方面發揮了關鍵作用。澳門社團在澳門回歸後，繼續擔負著聯繫政府與民眾，為政府施政拾遺補缺，補充提供公共產品和社會服務的功能，他們也成為立法會選舉的動員機器，間選議席自不必說，直選議席也成為社團爭奪的陣地。但澳門社團沒有像香港政黨性團體那樣具有較為明晰的政治目標和政治綱領，其本身也不是為爭奪統治權而成立的。澳門的社團在對待政府施政的問題上，雖然也有不同意見，但基本上是維護政府施政的，沒有明確的陣營劃分。

    (三)選舉政治的差異

    香港社會在回歸後似乎對「普選」、「民主」這些辭彙有近乎瘋狂的痴迷。全國人大常委會於2007年12月29日作出了《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》，為香港特區確定了「雙普選」的時間表，即最早在2017年可率先普選產生行政長官，之後也就是最早於2020年，可實現全部議員由普選產生的目標。現在，各方對實現「雙普選」的路線圖爭論不休，存在很大的差異。爭議的焦點在功能組別議席的存廢問題上。建制派傾向於保留功能議席，以保證香港各界別、各方面的均衡參與，防止由於直選帶來的民粹主義傾向；而泛民主派陣營則認為普選就是直選，因此他們堅決主張廢除功能議席，完全實現「一人一票」的直選。

    相對香港而言，澳門大部分民眾和立法會議員對實現所謂的「雙普選」並沒有強烈的訴求。《澳門基本法》沒有規定行政長官和立法會全體議員最終由普選產生的目標，但行政長官的普選並不為基本法所禁止，《澳門基本法》第47條規定：「澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」此處的選舉當然包括直接選舉和間接選舉，所以基本法的規定具有極大的包容性，並不排斥以後在澳門特區普選行政長官的可能性。但立法會議員的全部普選卻為基本法所禁止。《澳門基本法》第68條第2款規定：「立法會的多數議員由選舉產生」。而該法第50條規定行政長官有權委任部分立法會議員。也就是說，基本法已經明確了澳門立法會議員由選舉和委任兩種方式產生，若想實現議員的全部普選，必須修改基本法正文，而修改基本法正文從程序上來講非常艱難。

    (四)不同政治力量鬥爭行為方式、內容和目標的不同

    香港特區，不同政治力量的鬥爭表現在議會內的鬥爭和街頭抗爭兩個場合，兩個場合的鬥爭都非常激烈，充斥和瀰漫著不理性、不文明的氣氛。立法會內反對派議員動輒採取擲蕉、撕毀會議材料、謾罵、滿口污言穢語、衝擊發言席、「拉布」的方式，其行為方式與英美等西方文明國家議員雖激烈辯論但彬彬有禮的紳士風度大相徑庭。立法會外，他們發動群眾街頭抗議運動，遊行示威，利用民眾向政府和中央施壓。反對派議員由於不問津執政權，故絲毫不用為自己的野蠻行為埋單，索性我行我素，「破罐子破摔」。街頭政治導致香港特區激進和極端勢力抬頭。香港特區不同政治力量鬥爭的主要內容和領域集中在政制發展方面，兩派立場鮮明對立，很難調和。

    相比而言，澳門特區的政治鬥爭遠沒有那麼激烈。在澳門立法會內，議員與政府官員坦誠溝通，沒有香港立法會內的激烈對抗，更沒有劍拔弩張。立法會內經常持反對立場的議員，只有三四個人，不足以對澳門政治構成較大影響，這跟香港立法會的泛民陣營議員人數超過議員總數三分之一，在重大議題上足以制約政府相比，力量相差較大。香港的泛民議員「成事不足，敗事有餘」，而澳門的反對派議員由於人數少，「成事不足，敗事亦不足」。可以說，澳門特區只有反對力量，卻沒有反對陣營。澳門的反對議員是對政府政策進行監督制約的主要力量，但這些議員一般不持如香港泛民議員那種特別極端和激進的立場，不會「逢特必反」。他們向政府提出的一些意見和建議，往往有理有據，具有一定的社會現實性和建設性。相比香港社會，澳門居民不太熱衷於街頭政治。澳門特區的街頭抗爭也有，但目標大多集中在民生和經濟領域，比如外勞問題、黑工問題、最低工資標準問題、超齡子女團聚問題等等，當然要求政治權利和政制發展的也有，但不是街頭抗爭的主旋律或者主要內容。這說明，澳門居民的主要要求還是在於民生和經濟領域而不是在政治領域。換言之，對於普羅大眾而言，澳門居民的政治參與意識並不高漲。這也充分反映了澳門與香港社會主要矛盾的不同。香港社會雖然也有嚴重的經濟民生問題亟待解決，但香港泛民陣營與特區政府和中央政府之間的不信任和對抗，似乎更顯得是這個社會的主要矛盾；而澳門特區的主要矛盾則更多體現在政府管治水平和服務意識亟待提高與民眾的民生和經濟要求不能滿足之間的矛盾。

    二、香港特區、澳門特區政治發展環境比較

    香港特區、澳門特區在包括兩地的歷史因素、外部環境、思想意識氛圍、中央與特區關係等政治發展環境方面亦存在明顯差異。

    (一)歷史因素的不同

    香港在進入過渡期之後，一改過去總督專制的政治體制，推行代議制改革，1985年引入間接選舉，1991年又引入直接選舉，香港作為一個商業城市的政治化與民主化氣息日益濃重。港英政府推行的這些政策，刺激了香港政治性團體的產生和發展，爭奪立法會議席成為許多政團的目標，這使得香港社會一步步被撕裂，難以達成共識政治。港英政府推行的代議制改革，就是企圖造成一種「立法主導」的既成事實逼中國政府就範，以此為其「光榮撤退」後繼續其影響埋下伏筆。另外，港英政府統治香港期間，非常重視教育和管治人才的培養。從基礎教育到高等教育，他們一直推行「去中國化」，強化港人的本土意識，這成為香港回歸後港人「人心回歸」的重大障礙。他們重視對公務人員的培養，在港英政府撤退後，他們留下了一套完備的行政運作體制和一批深受西方意識形態教育的公務人員。所以有學者指出，香港回歸初期，實際上是董建華一個人在接手一個政府，結果成了「孤家寡人」。

    澳門的情況大相徑庭。澳門回歸之前，澳葡政府並沒有刻意地推行所謂的「民主化」，也沒有刻意地扶植親葡勢力，總之沒有刻意為澳門回歸設置障礙，與中國政府保持了良好的合作關係。澳葡政府一直以來不太重視教育，但也正是因為澳葡政府沒有推行嚴格的殖民教育，澳門人始終對這個外來政權並不認同，反而保留了極強的對於中國的國家認同、對中華民族的群體認同、對於中華文明的文化認同和對於作為中國人的身份認同。澳門回歸前，實行「華洋分治」，澳門公務員系統內中高級職位都為葡人所把持，回歸後這些職位由沒有受澳葡政府洗腦的澳門人執掌，他們與港英政府精心培養起來的那隻管治隊伍在意識形態上形成了鮮明的對比。

    (二)外部環境的不同

    香港回歸後，英國人撤退，美國人登陸。美國在駐香港總領事館派駐了大量的工作人員，與香港泛民主派人士有廣泛和密切的接觸，香港每次政制危機背後幾乎都有美駐港領事館介入和出謀劃策的影子；美國政府通過一些所謂的民間機構間接向香港的泛民政團提供經濟資助和業務培訓；美國國會每年要聽取政府就《香港關係法》落實情況的報告，美國政府高官還經常會見香港泛民政團負責人。美國之所以在香港問題上如此煞費苦心，是認為香港是展示西方政治制度和生活方式的「櫥窗」，是「西化」中國的樣板，會對中國內地起到「民主示範」作用，從而達到和平演變中國內地政權的目的。另外，英國從香港撤退後也不甘寂寞，英國外交部每半年向議會提交《香港半年報告》，評估香港形勢；末代港督彭定康還利用2006年訪港之際，大肆鼓吹「普選」，批評中國政府對港政策。

    而澳門回歸後，葡萄牙政府基本上「全身而退」，沒有繼續在澳門發揮其政治影響，亦沒有證據表明其他國家在澳門開展了什麼政治活動。值得警惕的是，近幾年來，香港的泛民陣營不滿足於自己在本港的鬥爭成果，意圖「革命輸出」，多次想在澳門宣傳「民主」思想，幫助培訓「民主鬥士」，澳門的個別帶有激進色彩的社團(如新澳門學社)也與其呼應，通過召開研討會的方式邀請香港泛民人士參加。澳門特區政府敏銳地覺察到香港泛民人士的政治意圖，依據《澳門特別行政區內部保安綱要法》的規定，採取果斷措施禁止這些人士入境，此舉得到澳門居民的普遍支持。實際上，香港泛民陣營的政治主張在澳門很難找到民意土壤，絕大多數澳門居民對他們的思想路線和行為方式極端反感。

    (三)思想意識氛圍的不同

    由於歷史的原因，香港特區相當一部分人有恐共、拒共、仇共和反共思想，且根深蒂固，香港居民的國家和民族認同感一直比較低，回歸後雖然經過特區政府和中央政府的努力稍有改善，但總體依然不容樂觀。2012年發生的國民教育入科在香港引起的強烈反彈就充分說明了這一點。

    澳門方面不存在這個問題。由於澳葡政府歷史上一直不太重視殖民教育和殖民文化，澳門居民對中國國家和民族的認同度非常高，甚至有種說法，中華人民共和國成立後，澳門回歸祖國之前，實際上澳門已經成為「中國的半個解放區」了。而且由於澳門地方狹小，澳門居民與內地居民有更多的融合機會。所以，在香港特區存在的非常嚴重的「人心回歸」問題，在澳門特區並不存在。

    (四)中央與特區關係的不同

    由於香港特區一些居民對中共和中央政府存在嚴重的不信任情緒，立法會中更是充斥著這種情緒和氛圍，「逢中必反」成為許多反對派議員的唯一工作方式，尤其在關涉國家安全和香港政制發展的方面。關於基本法23條的立法，他們罔顧國家的安全利益，拒絕履行基本法明確規定的憲制義務，通過捆綁表決的方式，使國家安全法案胎死腹中。在政制發展方面，香港的泛民人士無視中央作為國家主權者在地方政制發展方面的主導權和最終決定權這個憲政國家的基本規則，一而再、再而三地急於立刻實現「雙普選」，甚至在中央已經明定普選時間表的情況下，依然我行我素，要求立即實行「雙普選」。2013年1月，泛民陣營又發動了旨在要求中央政府撤銷行政長官選舉提名委員會的「佔領中環」運動。香港的泛民陣營一直在挑戰中央的寬容和忍耐底線。

    而澳門方面，一直保持著與中央的良好溝通與協調，政制發展平穩推進，並於2009年率先完成了基本法23條立法，讓中央「吃了一顆定心丸」，也給臨埠的香港樹立了典範。澳門民眾包括立法會中的反對力量，向來只對特區政府發難，不公開反對和批評中央，借用一句話說，就像宋朝宋江起義「只反貪官，不反皇帝」一樣，這跟香港泛民陣營「反特」的同時必然「反中」的立場形成鮮明的對比。

    三、香港特區、澳門特區政治發展趨勢比較

    由於港澳兩地的歷史傳統、思想意識、政治文化及社會氛圍的不同，兩地政治發展呈現出不同的趨勢。

    (一)是否實行「雙普選」?

    香港分別在2017年及2020年先後普選產生行政長官和立法會議員將不可避免。但澳門要不要對香港亦步亦趨?有人以澳門地方小，民風質樸，國家和民族認同度高，民眾受教育水平持續提高等理由，認為澳門完全具備實現「雙普選」的條件，甚至可以先於香港舉行普選。這是一種誤解，甚至是一種誤導，尤其是在普選的概念被偷換成「直選」的情況下更是如此。香港的普選是在社會極端政治化而基本法又有明確規定下不得不實施的。《澳門基本法》沒有普選的規定，且社會尚沒有高度政治化，在這種情況下，澳門沒有必要自設羅網。普選不是包治社會百病的萬能良藥，不能過於迷信普選的社會功能，這個美麗的口號在許多情況下只是一些政客為自己賺取政治資本的手段。選舉政治下，議員們首先想到的是獲得足夠的選票，為了爭取選票，不惜拋出一些民粹主義的話題吸引選民們的眼球；這些政客很難從一個地方的宏觀高度和長遠角度考慮問題，考慮的往往是當下；他們可以毫無顧忌地批評政府的政策，說得振振有詞，批得體無完膚，因為他們不需要為政策實施承擔任何責任。而行政長官不同，他雖然也由選舉產生，但他的「雙首長」地位決定了他不僅要對整個特別行政區負責，而且要對中央政府負責。因此，他考慮問題必須要以特區的整體利益和長遠發展為依歸。

    一些所謂的民主人士認為間接選舉的存在破壞了民主選舉的平等性。其實，在他們所頂禮膜拜的西方成熟的民主國家，例如英國，選舉也不是絕對的平等。英國的議會上院(貴族院)完全不是由民眾選舉產生的，它由王室後裔、世襲貴族、新封貴族、離任首相、教會大主教和主教組成，議員們無任期限制。特別是新封貴族的出現，使得社會各界的精英成為上院的議員，使英國議會更加具有了社會專業性和廣泛代表性。⑦英國憲政之所以這樣安排，就是為了盡最大可能性排除選舉政治的弊端，選舉政治具有一定的短視性和偏狹性，而由非選舉產生的議會上院，更可能從國家和社會的整體利益出發來考慮問題，以對下院的「激情」進行矯正。

    基本法在作出港澳地區的政制設計時亦有此考慮。間選議席的存在就是為了實現社會各方面、各界別的均衡參與，以盡量照顧到社會的各方面利益。否則如果只有直選議員，立法會將變成一個群情激昂、為實現少數人的利益而爭鬥的場所。而且，立法會議員僅僅是民意代表，未必是社會各個方面的專業人才，間選議席的存在能夠彌補直選可能帶來的這個缺憾，使立法會在履行立法和監督職能時具備相應的專業人才，故而間選議席不可放棄。基本法的制定者們當年亦考慮過在香港立法會設置兩院的形式，下院議員由選民直接選舉產生，上院議員由功能組別選舉產生，但考慮到香港畢竟只是一個城市，沒有必要作此成本較高且複雜的設計，所以最終採用了一院制但分組點票的折中形式。在目前普選已成既定目標的情況下，香港特區立法會完全可以通過技術改造，使間選議席符合普選的目標。實際上2012年立法會選舉時新增給功能組別的5個議席由在其他已存組別中沒有投票權的選民普選產生的做法，已經向立法會議員全面普選的目標邁出了實質性步伐。

    保留了委任議席是澳門政制的特色。委任議員不由選舉產生，不必對某部分特定選民負責，更容易從特區整體利益出發考慮問題，實踐也證明，委任議席是平衡立法會內各種政治力量，確保行政主導體制有效運作的重要力量，是「政府的鐵票」，因此不可輕言修法廢棄該等議席。如果放棄委任議席，不僅牽涉到基本法的修改，而且與《中葡關於澳門問題的聯合聲明》約定亦不相符。⑧

    (二)是否實行政黨政治?

    香港的政黨政治已不可逆轉。這些政黨性團體雖不依政黨法而成立，但卻行政黨功能之實。故有學者建議，與其對政黨採取迴避的態度，不如接受這個既成事實，制訂《政黨法》，規範政黨的組織和運作。由於有關法律規定，行政長官不能具有政黨身份，這就決定了行政長官提出的政策在已經政黨化和政治化了的立法會內得不到穩定的支持。所以，建立行政長官與立法會之間的支持基礎是必要的。但若從法律上允許政黨的存在並容許行政長官具有政黨背景，便會進一步促進政黨的發育和壯大，香港社會會進一步政治化，這對香港發展來說，絕非一件好事。故而香港特區政府2008年以來推行的擴大政治委任制，行政長官與親政府的政團建立「執政聯盟」，以此來鞏固執政基礎，可能是比較現實的做法。

    澳門這廂至今沒有一個組織以政黨或政治社團的名義成立和活動。在選舉中充當選舉機器的大多是社團。社團與政黨最大的區別在於，社團不以執政為目的，而政黨卻以爭取執政權為目的。特區政府成立後，特區政府作為全民的政府，直接對社會實施管理，亦直接對社會提供公共產品和服務。傳統社團成立的基礎和社會環境已經發生了改變，這些社團必然面臨轉型的問題，其功能亦面臨調整。除了繼續代政府提供一些公共產品和服務之外，其功能恐怕主要就是社團內部的自治和參選了，社團通過自己在立法會內的代表維護本社團成員的利益。

    據統計，澳門大部分居民參加社團活動很少，這與澳門彈丸之地卻驚人的社團數量形成了鮮明的比照。⑨由於澳門實行的是單選區比例代表制，計數方法又是改良後的「漢狄法」，特別有利於小社團的參選。所以，原來的一些傳統社團紛紛分立，新出現的社團也大多為著選舉的考慮而成立，好多社團常年不組織活動，待選舉年時才大張旗鼓地開展活動，被稱為「幽靈社團」。毫無疑問，建立社團是公民結社權的直接體現，是公民的一項基本人權，成立社團本身並不需要經過政府同意。⑩但是澳門社團存在過多過濫的情況，且一人可以參加數個社團，在數個社團中任職，有的社團的成立是為了從澳門基金會領取資助，有些社團的成立純粹是為著選舉而進行的技術操作，其本身沒有對社會作出任何貢獻，社團財務不公開尤其是接受政治捐獻財務不公開從而規避社會監管。對社團管理中出現的上述問題，應該進行檢討。改革的方向是既不影響公民的結社自由權，又能將社團的組織和運作納入法制化軌道，特別是能夠對社團參與選舉的行為進行有效監管。

    (三)「行政主導」還是「立法主導」?

    香港立法會內瀰漫的不健康的政治氣氛，使得行政主導成了一個「美麗的謊言」。行政長官在立法會內動輒受到責難甚至謾罵，尊嚴喪失殆盡。立法會近些年濫用質詢權，並借權力灰色地帶越權使用辯論權，對官員進行不信任投票，借法條的灰色地帶越權使用調查權等等，總之在不斷地擴權，大有「立法主導」之勢，行政長官施政變得日益艱難。基本法所確定的「行政主導」政治體制，主要以總統製為基礎和框架，同時吸取議會內閣制的一些做法，有學者建議，香港的政治體制，要麼向真正的總統制轉變，要麼乾脆實行議會內閣制。在總統制下，行政長官以自己的民意基礎來對抗立法會的民意，實現行政主導；在議會內閣制下，由在立法會中獲得較多席位的黨派組閣，也能保證政府在立法會內得到較多數且穩定的支持。在後一種情況下，行政長官將向產生他的立法會負責，受制於立法會而很難實現對中央政府負責的憲制安排，所以不可行。在前一種情況下，行政長官和立法會循不同的路徑產生，各有其民眾認受性，而最早於2017年實施的普選，將大大提高行政長官的民意支持度，行政長官可挾此以制立法會，而在此之前，行政長官將一直「忍氣吞聲」。但這只是一種推斷，隨著2017年行政長官普選的實現，是否能夠真正改變香港政治生態，還復「行政主導」，還有待觀察。

    澳門的行政主導制一直實施得比較順利。行政長官在特區政治生活中享有絕對的權威。之所以會有如此的局面，跟澳門立法會的獨特結構組成特別是委任議席的存在有直接關係。故而澳門不能輕易地放棄這一政治安排。另外，正如前文所言，澳門的行政主導，也應該進行檢討，立法會應在維護「行政主導」政治體制、不影響政府施政效率的前提下，強化對政府的監督和制約；政府亦應增強自己主動接受監督的意識，加強對立法會工作的配合。唯有如此，才能真正地維護「行政主導」，避免行政專斷，更有效杜絕行政權的濫用和可能帶來的腐敗問題。

    (四)全面政治化還是保持理性化?

    地方政府政治色彩較弱，管理和服務色彩較強。(11)因此，在地方管理中去政治化是許多國家的做法。地方政權的去政治化，可以採取限制政党參與地方選舉的方式，比如韓國，在一般的城市議會選舉中禁止政党參與，市議會的議員必須站在超黨派的立場處理事務，不介入黨派之爭；在美國，地方政府選舉中沒有實質性的政黨政治色彩，近四分之三的城市規定不允許政黨推薦候選人。(12)

    新加坡的「一黨優勢制」實質上也是地方政權的去政治化。新加坡雖然是一個國家，但畢竟只是一個城市國家，作為一個商業城市，一個以華人為主體、社會多元文化彙集並嚴格厲行法治的社會，與香港有許多同質性。新加坡沒有照搬西方式的多黨制，而實行人民行動黨「一黨優勢制」，它表面上是、但實質上並非一個民主社會，存在在野黨，但由於人民行動黨的強大，其他黨派很難找到生存和發展空間。人民行動黨積極吸納包括中產階級在內的各階層的新生力量和精英入黨，不斷加強執政能力建設，重視對執政人才的培養和嚴格選拔，加強對社區的聯繫和服務，從而在民眾中樹立起較高的威望，從1959年新加坡獨立以來人民行動黨一直牢固掌握著執政權力。通過「議政合一」、「黨政合一」的方式，人民行動黨同時控制了內閣和議會，政府的提案在議會中很容易就能得到通過，保證了施政的順暢。而且由於一黨的長期執政，新加坡社會維繫著長久的團結和諧，沒有因為多種族、多元文化的存在導致民族的分裂和社會的混亂，政府不斷強化國民「一個國家，一個民族，一種命運」的整體意識，維持著包容、傳統的社會價值觀，也維持著這個城市國家不衰的競爭力。

    香港特區、澳門特區終究只是個地方區域，不是國家。新加坡資政李光耀多次警告香港不要泛政治化，否則有百害而無一利。香港要想重現其昨日的魅力，新加坡治理中「去政治化」、「去政黨化」的經驗值得借鑒。

    慶幸的是，澳門目前尚沒有濃厚的政治化氛圍。澳門特區時至今日也沒有多少普通民眾對政治特別感興趣，所謂政治也只是少數政治精英和在政治上有野心的人故意炒作、為自己賺取政治資本的手段而已。但是，值得關注的是，近幾年來，隨著澳門經濟的持續增長，社會問題逐漸凸顯，比如澳門社會的貧富差距日漸拉大、高房價、「問題賭博」、年輕人缺少向上流動的機會、社會產業結構畸形、中小企業發展舉步維艱等等。一些政客利用這些問題大肆炒作渲染，煽動民眾對政府的不滿情緒。各個社團為維護自身的利益，將更多的精力放在爭選上，社團有向政治社團發展的趨勢，澳門社會也有向政治化方向發展的傾向。不管是香港還是澳門，都應該通過制度設計，盡量將社會的政治化控制在一個較為理性的範圍內，以保證社會的健康良性發展。

    四、結語

    由於港澳兩地思想意識、歷史傳統、外部干預、內部政治化程度不同，以及基本法設計的政制模式和發展目標的些許差異，香港、澳門的政治生態呈現出不同的發展樣式和趨勢。香港在回歸後，其無論經濟發展還是民生改善，都已不見昨日輝煌。這當然與國際經濟形勢總體不景氣、內地深化對外開放使香港喪失了傳統發展優勢、香港產業結構需要轉型等有關，同時不可否認的是與香港政府的管治效率和水平也有一定關係，而後者不可能不與香港的政治生態有直接關聯。很難預見，這種政治生態會隨著「雙普選」的實現而有所改善。澳門特區應該珍惜來之不易的安定團結局面，對於政制設計中對體現和鞏固「行政主導」原則行之有效的安排要敢于堅持並不斷完善，避免蹈香港之覆轍，政制的改革和發展，一定要從澳門自身實際情況出發，不能「東施效顰」，人云亦云，而應該大膽走出一條具有澳門特色的政制發展之路。惟如此，才是澳門之幸也!

    注釋：

    ①《現代漢語大辭典》，上海辭書出版社2009年12月版，第2318頁。

    ②《現代漢語大辭典》，第2709頁。

    ③肖蔚雲著：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年版，第829頁。

    ④「拉布」或者「拉布戰術」是西方議會政治的專業術語，英文是「Filibuster」，指在議會故意發表冗長演說，以拖延表決。香港人把用冗長發言和大量修正案來拖延立法程序的做法叫做「拉布」。2012年5月針對議員出缺補選的限制立法，2013年5月財政預算案的審議過程中，香港立法會都發生了長時間的「拉布戰」。

    ⑤香港特別行政區終審法院在審理一起與剛果民主共和國有關的案件時，涉及香港特別行政區是否應適用中央人民政府決定採取的國家豁免規則或政策的問題。為此，2011年6月30日，香港特別行政區終審法院依據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第158條第3款的規定，提請全國人民代表大會常務委員會進行解釋，全國人大常委會於2011年8月26日作出解釋。

    ⑥參見曹其珍：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，澳門特區立法會網站，http：//www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf。

    ⑦1958年英國保守黨執政後制定了《終身貴族法》，其中規定首相可以把公共事務、文藝、科學、企業家、軍人、工會官僚等各階層中取得優異成績的人提請英王封為終身貴族，使他們取得男爵的封號，進入上院，是為「新封貴族」。

    ⑧《中葡關於澳門問題的聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》第3條中明確闡明「澳門特別行政區立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生」。

    ⑨根據澳門可持續發展策略研究中心於2009年2月發布的數據顯示，61％的受訪者表示基本上在過去一年沒有參與過任何社團或宗教團體的活動，有21.8％的受訪者表示很少參與，而只有6.1％的受訪者表示經常參與。參見《澳門居民綜合生活質素第四期研究——社會與公共事務參與》，見可持續發展策略研究中心網站：www.ceeds.gov.mo/cn/index.html。

    ⑩第2/99/M號法律《結社權規範》第2條規定：「任何人有權自由地毋需取得任何許可而結社，但其社團不得以推行暴力為宗旨或違反刑法又或抵觸公共秩序」。

    (11)徐勇、高秉雄主編：《地方政府學》，高等教育出版社2009年版，第192頁。

    (12)杜鋼建：《政府職能轉變攻堅》，中國水利水電出版社2005年版，第173頁。

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