全面兩孩政策生成記：15年接力推動，學者三次大規模建言

從「只生一個好」到「單獨兩孩」，再到「全面兩孩」，生育政策逐步調整。

修正後的《人口與計劃生育法》今年1月1日起正式實施，核心內容是明確 「國家提倡一對夫妻生育兩個子女」。

法律修正的背後，是黨和國家的決策者對人口形勢認識的巨大轉變。從「只生一個好」到「單獨兩孩」，再到「全面兩孩」，政策的一步步調整是為了促進人口均衡發展，增加勞動力供給、減緩人口老齡化。

政策調整不是簡單的瓜熟蒂落、水到渠成，而是一批批人口學專家和社會人士推動和呼籲的結果。

澎湃新聞（www.thepaper.cn）採訪了多位人口政策調整的「推手」，他們中既有緊跟決策的政府智囊，也有散落民間的草根研究者；既有國內「不務正業」的企業家，也有身在海外心繫民族命運的學者。多年來，他們或通過體制內渠道向決策層不斷建言，或以網路為陣地大聲疾呼啟蒙民意，成為推動政策調整的重要力量。

「一孩」政策下生育率持續走低

梁中堂  視覺中國 資料圖

2015年10月29日晚7時，十八屆五中全會出台「全面兩孩」政策不到兩小時，已經退休的上海社科院研究員梁中堂的電話就響個不停。這天晚上，他一共接受了國內外十幾家媒體的採訪。

梁中堂是倡導兩孩政策的先行者，他曾長期在山西翼城縣觀察「晚婚晚育加間隔兩孩」政策的試點情況。

30多年前，在梁中堂的建言和斡旋下，「一孩化」政策保留了一個可以生育二孩的「人口特區」——山西翼城縣。位於山西南部的這個盛產小麥的傳統農業縣，成為30多年來對比觀察中國人口形勢的一個難得的樣本。

中國的計劃生育政策起於上世紀70年代，並以1980年《中共中央關於控制人口增長致全體共產黨員、共青團員的公開信》發布為「一孩化」確立的標誌。

但早在1978年10月26日，中共中央批轉的國務院計劃生育領導小組的報告中就第一次提出，「提倡一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個」。隨後，人口學界與政策決策部門，開始緊鑼密鼓為政策的落地做準備工作。

彼時，年輕的梁中堂剛調入山西省委黨校經濟教研室工作。恰逢中央要求在黨校開人口理論課，這個差事落到了梁的身上。

當時，全國已經15年未進行人口普查，梁中堂形容偌大中國對如此重要問題的認識「像個文盲一樣」。

隨後，梁中堂開始在山西晉中和運城地區進行調查，並為1979年12月召開的全國第二次人口學會議準備論文。

根據自己的調研結果，梁中堂在會上建議，在每對夫婦只生兩個孩子的基礎上，將兩孩的間隔控制在8-10年，亦可以完成國家制定的人口控制目標。但在當時的氛圍下，他的發言顯得曲高和寡。

在計劃生育已作為基本國策寫入《憲法》後，梁中堂又於1984年春節前後將一份名為《把計劃生育工作建立在人口發展規律的基礎上》的報告上書給胡耀邦。

這份報告被中央轉到了國家計生委後遭否決。幸運的是，梁的觀點得到了當時在國家計生委政策研究處工作的張曉彤和中國人口情報中心工作的馬瀛通的肯定，他們給國務院寫了題為《人口控制與人口政策中的若干問題》的研究報告。

隨後，兩位時任中央主要領導做了批示，「請有關部門測算並代中央起草一個新的文件，經書記處、政治局討論後發出。」

1985年春節，梁中堂再次上書中央，希望批准自己一二個縣裡進行「晚婚晚育加間隔的生育辦法」試驗。

這次，中央把梁的報告轉到國家計生委，國家計生委又將報告批轉到山西，最終山西省委、省政府同意在山西翼城進行「晚婚晚育加間隔兩孩」的試點。

梁中堂說，翼城縣的試驗從一開始就是「偷來的鑼鼓——敲不得」，在極為封閉的狀態下運行了20多年。

與此同時，「一孩化」的計劃生育制度在全國範圍內迅速鋪開，並持續幾十年。

國家衛計委副主任王培安稱，我國計劃生育政策有效控制了人口過快增長的勢頭，緩解了人口對資源環境的壓力，創造了較長的人口紅利期。研究表明，改革開放以來，我國人口紅利對人均收入增長的貢獻率超過了20%。

而國家衛計委計劃生育基層指導司楊文庄曾透露，自計劃生育被確立為基本國策以來，我國少生了4億多人。

但隨著時間的推移，「一孩化」的計劃生育政策也逐漸顯出與我國人口和社會發展不相適應的一面。

1992年，我國的總和生育率首次降到更替水平以下，此後持續走低。2010年第六次人口普查的數據顯示，我國的總和生育率只有1.18。

總和生育率指一個國家或地區的婦女在育齡期間，每個婦女平均的生育子女數。一般認為總和生育率為2.2左右才能保證每代人的數量穩定。低於這個更替水平的總和生育率意味著，人口將進入人口負增長的風險中。

隨著我國總和生育率的持續走低，學界意識到其中潛在的風險，呼籲調整政策的聲音漸起。

學界建議、再建議

調研結果顯示，這些地區在比較寬鬆的生育政策下，多年來人口保持低增長，總和生育率低2，並沒有因政策較寬鬆而引發生育反彈，也沒有發現多孩生育增多問題。 視覺中國 資料圖

從2000年至今，由中國人民大學人口與發展研究中心教授顧寶昌、復旦大學人口與發展政策研究中心主任彭希哲、復旦大學「千人計劃」特聘教授王豐等人牽頭組織了三次大規模的建言行動。

這些學者在體制內和社會上都具有較高的知名度和很大的影響力，具有一定話語權，三次建言在一定程度上加速了政策調整的步伐。

2001年5月，由顧寶昌牽頭的「21世紀中國生育政策研究」課題組在上海郊區召開了第一次會議。課題組成員包括北京大學社會學系郭志剛、國家計生委前司長張二力、上海社科院副院長左學金、中國社科院人口與勞動經濟研究所鄭真真研究員、上海計生委前主任劉永良等18位學者。

2004年4月，課題組撰寫了《關於調整我國生育政策的建議》，認為中國應逐步過渡到每對夫婦生育二個孩子，這是完全必要的，也是可行的，「不會造成人口失控」。

這份《建議》也引起了一些質疑，包括生育水平與生育政策的關係。有學者認為，中國的低生育水平主要歸因於嚴緊的生育政策，政策一旦放寬，勢必造成生育反彈，人口失控。

爭論中，山西翼城的二孩試點成為最好的研究樣本。1980年代中後期，甘肅酒泉、河北承德和湖北恩施也陸續承擔了放開二孩政策的試點工作。

2005－2006年期間，課題組對這四個共有840萬人口的試點地進行了走訪調研，並將調研報告結集為 《800萬人的實踐》出版。

調研結果顯示，這些地區在比較寬鬆的生育政策下，多年來人口保持低增長，總和生育率低2，並沒有因政策較寬鬆而引發生育反彈，也沒有發現多孩生育增多問題。由此證明，「允許生育二孩，人們就會生育三孩」的推斷並不符合實際。

顧寶昌說，這些試點結果讓人口學家對全國範圍內的生育政策調整更加自信。學者們相信在更廣大地區的放開「二孩生育」政策，必將有利於中國人口與社會的健康、可持續發展，也有利於國家的長治久安。

2009年5月，「21世紀中國生育政策研究」課題組與復旦大學社會發展與公共政策學院合作舉辦了第二次生育政策座談會，來自海內外的32位學者圍繞人口形勢和生育政策問題進行了激烈的討論。　

根據討論成果，課題組再次提出了《關於我國人口政策調整的再建議》。建議明確提出：「在穩定低生育水平的基礎上，將現行生育政策調整為允許一對夫婦生育二個孩子的時機已經成熟。在堅持計劃生育基本國策、嚴格控制多孩的條件下，中國應有計劃地逐步放開二孩生育。」

此次聯名建議簽名的學者中，又增加了南京大學社會學院教授陳友華、社科院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州、北京大學社會學系教授李建新等8位學者。近些年來，他們亦成為政策調整的積極吶喊者。

顧寶昌說，人口學界此時對生育政策調整的必要性和可行性的認識，比2001年課題剛剛啟動和2004年撰寫第一份建議書時，都大大地向前邁進了。

2009年的建言後，包括顧寶昌在內的許多學者都意識到，必須從學術圈走向大眾，以推動人口政策的公共討論。

北京大學社會學系教授李建新是其中的「先鋒」。2009年，他在網上發表《開放生育政策，天塌不下來！》的文章，獲得十多萬的點擊量，這遠遠超出了一般學術刊物的影響力，讓李建新倍感意外。

李建新說，長期以來人口學界的觀點都限於圈子內傳播，「每次開會都是這麼幾個人，我知道你什麼觀點，你也知道我什麼觀點，然後吵一吵就過了。」

意識到網路的巨大力量後，李建新又通過博客、微博，在網路平台上持續發聲。

2012年，就人口增長理論問題，李建新與一位知名評論家在網上公開爭論和辯駁，雙方你來我往持續了多個回合。

李建新說，雖然許多觀點在人口學界已是共識，但外行和公眾並不了解，這次論戰成了傳播常識的好機會。

民間人士的疾呼

易富賢  

實際上，在體制內學者意識到需要在大眾中推動公共政策討論之前，民間討論的聲音以網路為陣地，已經頗具影響。其中的旗幟性人物，當屬易富賢。

易富賢畢業於中南大學湘雅醫學院， 1999年到美國明尼蘇達大學做博士後研究工作，如今是美國威斯康辛大學婦產科系的一名Senior scientist（相當於正教授級研究員）。

「在國內都說中國人能生，但到美國後才發現，這裡的華人是最不願意生的。」易富賢說，他發現一些美國人生三四個很常見，但在美國的華人往往只有一個孩子。

醫務工作機會讓他得以看到許多材料，他發現不育不孕症將成為人類僅次於腫瘤和心腦血管病的第三大疾病，中國自上世紀80年代中期以來，中國不育不孕症發病率增加了10倍。他說，如此高不孕不育發病率之下，再限制生育已無必要。

易富賢於是變身為一個調整計劃生育政策的積極呼籲者。這些年他在多種內參、智庫報告上發表了數十萬字文章。他還頻頻給大學教授、全國人大代表、全國政協委員和省部級官員們發送人口學資料和他撰寫的書籍《大國空巢》的簡易版連環畫、幻燈片。

2009年以後，關於政策的討論環境進一步寬鬆。當年兩會期間，人民網徵求E提案，易富賢提交的《停止計劃生育，恢復人口可持續發展能力》在三千多個提案中高居榜首。

2012年時，「攜程旅行網」掌門人梁建章也加入到了民間呼籲者的行列中來。梁以其明星企業家的身份，影響了更多經濟學界人士人口觀念的轉變。

梁建章在斯坦福大學讀博士期間研究創業問題時曾去日本調研，當時就意識到人口與創業存在強相關。後來他得到一些數據，發現經濟學界並不曉得中國的人口數據情況，而掌握人口數字的人口學界並不了解人口下降對經濟的傷害。梁建章覺得自己有責任也有資源更深一步去研究這一問題。

梁建章將自己的微博名改為「梁建章—關注人口問題」，以便網友通過醒目的標籤意識到人口問題的重要性。如今，他的微博擁有64萬粉絲，所發言論極少涉及工作單位，多是與人口問題相關的內容。

梁建章在人口問題上有不少獨到的見解。當許多人提到人口問題時，往往聚焦人口結構，如性別比及青年佔比失調等，進而認為處理好結構的均衡，人口問題就可以解決。但梁建章提醒，不要忘記了人口規模的「集中效應」——某些新的需求和創新總是出現在人口規模超過10億的國家，因此國家經濟的發展應該有與之匹配的人口規模。

2012年4月，梁建章與李建新、人文經濟學會特約研究員黃文政合作出版了《中國人太多了嗎？》 ，2014年7月再版時名字變成了更為直接的《中國人可以多生》。此外，梁建章還在網上開設名家專欄，經常與黃文政合作文章，傳播人口常識，解讀熱點人口問題。

2012年，易富賢回國舉辦講座，這些體制內和體制外的人口學者、企業高管、法學專家有機會聚集在一起，並商議形成更大合力，努力影響和推動政策的調整。

這就是2012年7月召開的一場人口問題研討會。研討會的一大成果是，由北京法學院教授湛中樂起草了一份致全國人大的公開信，呼籲修改計劃生育法。湛中樂曾參與2002年《人口與計劃生育法》起草工作，隨著人口形勢的變化，他對待生育問題的態度發生轉變。

加入到民間推動者行列中的，還有「和平英語」創始人洪秀平和獨立學者何亞福。何亞福在網上非常活躍，擅長用形象的事例和淺顯易懂的語言，帶人們走出人口問題認識的誤區，擁有大量擁躉。

2013年5月，洪秀平聯合梁建章、黃文政等人，創辦了「人口與未來網」和「人口與未來」微信群，讓獨立學者們有了一個固定的發聲和交流的平台。

再建議，中央領導批示

2015年12月3日，上海中山公園草坪，二位小朋友在玩泡泡。 澎湃新聞記者 朱偉輝 圖

體制內學者們的不斷建言，民間人士的科普啟蒙，最終轉化為影響決策層的一系列行動。

早在2006年，何亞福就開始收集人大代表、政協委員的聯繫方式。每年兩會前，何亞福會給他們發去郵件，請他們能提調整計生政策、放開二胎的建議、提案。

2007年全國「兩會」時，中國社會科學院研究員葉廷芳等29名全國政協委員聯名提交提案，要求儘快停止獨生子女政策。

此後每年「兩會」，有關調整人口政策、修改計劃生育法的建議和提案，都會成為媒體競相報道的熱門話題。許多代表、委員，更多連續多年提交相關建議和提案。

2013年底，「單獨二孩」政策出台，允許夫妻一方是獨生子女的，可以生育第二個孩子，這被視為計劃生育政策調整的重要一步。

但「單獨二孩」申請人數大大低於預期的現實，讓許多學者感到形勢緊迫。

去年年底召開的一場生育政策座談會，被認為是推動「全面兩孩」政策的「臨門一腳」。

2014年12月，顧寶昌、王豐和彭希哲等學者發起的「面向未來的中國人口」暨第三次生育政策座談會在復旦大學召開。此次會議比2009年的第二次研討會規模更大，討論的議題亦更為深入。

上海社科院研究員、原常務副院長兼經濟研究所所長左學金說，這次會議上學者們都積極發揮各自所長，為最後的建言貢獻了自己的研究成果。

黃文政與王豐和陸傑華負責人口與資源環境部分的論證，對總和生育率和人口趨勢有深入研究的郭志剛、蔡泳和喬曉春負責人口形勢部分的論證，對法律和政治熟悉的湛中樂、鄭真真和孫曉明負責人口與治理體系部分的論證，對經濟問題有著獨到見解的梁建章、左學金和彭希哲負責人口對經濟的影響部分的論證。

學者們歷時一個月，九易其稿，最終形成了一份《全面放開二孩生育 取消對公民的生育限制》的建議書，與會的學者中有39位都簽上了自己的名字。

建議書呼籲，我國生育政策的轉變已經長期滯後於客觀形勢變化，應儘快在全國放開二孩生育，不再爭議、不再拖延，並及時修改人口和計劃生育法，全面取消對城鄉家庭生育數量的限制。

聯名建議書於2015年2月上遞後，受到中央領導的高度重視，並於2015年3月做出批示。

據學者們轉述，批示意見稱：這些問題事關長遠，事關千家萬戶，要作戰略謀劃；對單獨二孩政策實施以來的形勢做很好的研判，準確把握形勢，更好服務中央決策；要充分聽取相關方面的意見，形成方案。

7個月後的10月29日，十八屆五中全會宣布中國將全面啟動允許一對夫妻生育兩個孩子的政策。

11月初，習近平在「關於十三五規劃建議的說明」中對為何實行「全面兩孩」政策做了清晰闡釋：當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特徵，適齡人口生育意願明顯降低，婦女總和生育率明顯低於更替水平。養兒防老的社會觀念明顯弱化，少生優生已成為社會生育觀念的主流。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，可以通過進一步釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動力供給。

12月27日，第十二屆全國人大常委會表決通過修改《人口與計劃生育法》的決定，「全面兩孩」政策以法律形式確立，並將於2016年1月1日正式實施。

「全面兩孩」政策發布當天，顧寶昌正在浙江做計劃生育服務轉型的調研，他說，當前人口形勢已經發生根本性變化，但扭轉人們對人口形勢和工作方向認識的轉變依舊任重道遠，「全面兩孩」並非政策調整的終點。

（本文參考了《800萬人的實踐》（顧寶昌、王豐主編）、《二孩，你會生嗎》（顧寶昌、馬小紅、茅倬彥主編）等著作，感謝多位人口學專家對採訪提供的支持）
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