如何萬歲：清末官制改革啟示

05-29

　　錯失良機

　　今人往往以自己的局限認識古人，我們今天認識不到三權分立的價值與意義，因而想像不到近人對三權分立的狂熱。

　　仍據張一麟說：「自預備立憲之書上奏，先從編纂官制入手，而軒然大波起矣。先是，京朝士大夫皆以為北洋權重，時有彈章。迨編纂官制局設于海淀之朗潤園，孫寶琦、楊士琦為提調，周樹模副之，編纂員十餘人，皆各部院調入者。余與金君邦平從項城入都，故亦與焉。各員多東西洋畢業生，抱定孟德斯鳩三權分立宗旨，立法機關即議院，資政院及各省諮議局章程，皆當時所草(辛亥革命皆以諮議局為發端)。對於司法獨立說帖尤多，行政官以分其政權。舌劍唇槍，互不相下。官制中議裁吏、禮二部，尤中當道之忌。自都察院以至各部，或上奏，或駁議，指斥倡議立憲之人，甚至謂編纂各員謀為不軌。同事某君自京來淀告余，曰外間洶洶，恐釀大政變，至有身齎川資預備屆時出險者，其嚴重可知。北洋舊人如唐君紹儀、梁君敦彥，力勸項城出京，乃乘彰德大操，以欽派閱軍為名，自京往彰德。南北兩軍，以北洋與兩湖新軍為攻守假想敵，余因發胃病，僅於第三日走排一往觀光，事畢仍隨節回津。」(《心太平室集》卷八，38頁)

　　原本平和的官制改革，卻因倡導三權分立而受到各方面圍攻，甚至釀成暴力事件。

　　這一方面表明「東西洋畢業生」對君主立憲的認知及追求，另一方面表明權貴集團維護君主專制體制的勢力仍不可小噓。

　　還在討論官制改革方案時，翰林院侍讀學士柯劭忞9月27日上了一份奏摺，強調「朝廷變法，多採取於日本，然我國家之政體則有與日本迥不相同者，日本收幕府之權，革封建之制，不得不更張舊弊，以尊主而庇民。然其改定官制，效法泰西，猶遲至數年之久，屢遣大臣考察歐美各國，而後次第舉行，蓋更張之不易如此。國家官制本沿二千餘年之規則，又經列聖因時損益，垂為成憲。值今日之時勢，或添設以分繁劇之任，或裁汰以省虛糜之款，亦補偏救弊之要著。然欲一切更張，僅憑載澤等五人往返不及一年之調查，事太重大，期太倉卒，竊恐魯莽操切之弊，均所不免，異日滯礙難行，悔將何及。且憲法之大端，一曰尊主權，一曰順輿情。若政府之權太重，督撫之權太專，則主權將替。州縣以下分設鄉官，舉措一乖，不肖紳衿倚勢魚肉，則輿情必壅。今中國上下議院不能驟開，即官制不能全仿外國，此誠宜周詳慎重者也。蓋更張之事，固當參用各國之成法，亦當以本國之政體民情為根據，方能由保存而進於開化。」(《清末籌備立憲檔案史料》，410頁)

　　柯劭忞的要旨，就是反對照搬東西洋已有經驗，東西洋無論怎樣成功，都不能代替中國的實踐、摸索，因為柯劭忞所抱住的一個歷萬世而不變的理由，即國情不同，任何改革都必須「以本國之政體民情為根據」。

　　類似柯劭忞這樣的建議還有不少，他們的共同特點就是擔心改革走得太遠，架空皇權，損害滿洲人的利益。這些建議，從好的方面說，有適度保守的姿態對衝過於激進的改革方案，大致總能讓改革在一個穩中有進而不失控的狀態中進行。近代以來的中國不是不改革，而是每遇改革，總有一些激進主義者不斷加碼，結果欲速則不達。事後反省，激進主義在一定程度上確實影響了中國進步，是好心辦了不太好的事。

　　但是回到1906年官制改革，袁世凱等一批具有現代憲政意識的改革者力主廢軍機處，成立責任政府，將皇權從責權不分的舊體制中解放出來。這無疑是孟德斯鳩「三權分立」原則的中國化，是將渾屯不清的王朝政治規範化。

　　然而袁世凱等人「三權分立」、責任政府的建議引起各方面激烈爭論，相當一部分皇族、貴族以為如此改革必將最終剝奪愛新覺羅家族，乃至整個滿洲貴族特權階級對王朝政治的壟斷。他們所要的不是江山永固，社稷永存，而是他們這些權貴者對權力的最現實最直接的壟斷、掌控。

　　針對三權分立、責任政府主張，滿洲貴族出身的鐵良提出反建議，一方面反對撤銷軍機處，反對設立責任政府，另一方面提出設陸軍部統轄全國軍隊，不僅將軍權集中於中央，控制在他們這些貴族子弟手裡，而且想盡一切辦法削弱、剝奪非軍功貴族官員的權力，限制官吏兼差。

　　這些主張與憲政改革大方向背道而馳，但他們的理由卻是為了皇權，為了清帝國。這在監察御史劉汝驥9月30日上的一個奏摺里說得很明白：「臣竊見載澤密陳大計折內，有君主無責任一語，臣百思之而不得其解，已竊竊疑之。繼聞釐定官制大臣，有設總理大臣一人之議，是置丞相也。是避丞相之名，而其權且十倍於丞相也。歐美之伯理璽天德譯為大總統，抑何弗直名之為總統乎，其誰與劃此策者，臣竊期期以為不可。」

　　劉汝驥以為，軍機處設立是制度史的一個創舉，「我朝受命之初，有議政王之設矣，然入則比肩長跽，出則同寅協恭，非一人所得專擅也。嗣去議政虛銜而立軍機處，非獨任其權也，蓋猶是司出納備顧問，義取迅速而已。」軍機處是皇上直接掌控的工作小組，隨時與皇帝一起工作，其效率至上，為制度史上所罕見。這是事實。劉汝驥另外一個擔心，是責任政府設立，總理大臣壟斷權力，「把持朝局，紊亂朝綱，盈廷諾諾，惟總理大臣一人之意志是向，且群以伊、周頌之，天下事尚可問乎?竊鉤者誅，竊國者侯;假王者烹，直王者賞。」(《清末籌備立憲檔案史料》，423頁)

　　維持皇權的拳拳忠心，自然比較容易贏得最高統治者賞識，沒有哪個統治者願意自動削減權力，自願接受外在約束。這是人性使然。慈禧太后收到了慶親王奕劻等官制編纂大臣提交的改革方案，也看到了鐵良、劉汝驥、柯劭忞等人的反建議，向來乾脆、決斷的慈禧太后後退了，她在隨後的批複中，不僅發布了一個「五不議」的禁令，將軍機處、內務府、八旗、翰林院、太監等五項改革無限期押後，而且實質上拒絕了為君主權力釐定一個邊界，反對將清帝國所有權、經營權分開，依然要讓皇權無處不在，讓滿洲貴族繼續壟斷清帝國的一切：「軍機處為行政總匯，雍正年間本由內閣分設，取其近接內廷，每日入值承旨，辦事較為密速，相承至今，尚無流弊，自毋庸復改。內閣、軍機處一切規制，著照舊行。」(《裁定奕劻等核擬中央各衙門官制諭》，《清末籌備立憲檔案史料》，471頁)一個原本可以讓清帝國萬歲的機會，竟然被聰明一世的慈禧太后一念之差錯過了。

　　慈禧太后在關鍵時刻阻止了清帝國的憲政轉型，但她無論如何想不到僅僅兩年時間，她與光緒帝在不到二十四小時的時間裡相繼去世，而且她更想不到的是，在他們母子去世不到三年，清帝國還是被逼上了憲政改革之路，而且還是從建立責任政府開始。可惜的是，1911年的責任政府演變成了皇族內閣、權貴內閣，其十三名閣員中竟然有九人出身於皇室或滿洲貴族，這些「太子黨」並非沒有能力，並非均為草包飯桶，但在政治改革即將實行憲政的時候，權貴階層對權力的壟斷無疑激起了眾怒。多少年來，研究者差不多認為這就是晚清政治變革失敗的根源，是大清王朝進入歷史的起點。

　　然而，也有人注意到1911年改革失誤並引發新軍反叛，主要是因為清廷此時失去具有權威的領導人，攝政王、隆裕皇太后的「叔嫂組合」沒有辦法與慈禧太后、光緒帝的「母子組合」相比。假如慈禧太后、光緒帝繼續秉政，皇族內閣的事情或許不會發生。即便發生，也不至於引發滅頂之災。畢竟慈禧太后、光緒帝具有非凡毅力、意志，具有掌控複雜局面的超常能力。假如慈禧太后泉下有知，她會後悔1906年阻止責任政府成立嗎?1906年的慈禧太后要了軍機處的高效、迅捷，但忽略了憲政國家皇權邊界，仍然將皇權置於權力要衝，皇帝親臨一線，事必恭裁。至高無上的皇帝貌似勤政，實則為帝國政治留下了巨大漏洞。一旦發生重大政治危機，皇帝除了退位，王朝除了終結，還有什麼辦法可想呢?