「大部制」改革與科學發展觀的內在契合

「大部制」改革與科學發展觀的內在契合

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--------------------------------------------------------------------------------□ 鍾添生　　黨的十七大要求,加快行政管理體制改革,建設服務型政府。全國人大審議通過的《國務院機構改革方案》提出對行政管理體制進行「大部制」改革。「大部制」改革符合科學發展觀的精神,「大部制」改革是貫徹科學發展觀的要求;科學發展觀的實質與精髓貫穿於「大部制」改革的全過程。

　　[關鍵詞]「大部制」改革;科學發展觀;政府職能

　　[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-518X(2008)11-0144-04

　　鍾添生(1964—),男,宜春學院副教授,主要從事馬克思主義理論研究。(江西宜春 336000)

　　

　　政府機構的設置,按照部門職能大小和機構數量多少的不同,一般有「小部制」與「大部制」兩種類型。「小部制」是按政府專業管理職能設置政府機構的,特徵是「窄職能、多機構」,部門管轄範圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。「大部制」是為推進政府事務綜合管理與協調,按政府綜合管理職能設置政府機構的組織體制,特徵是:「大」,組織規模大和職能範圍大;「少」,職能部門少;「合」,就是整合行政資源;「協」,有機整合,優化組織,使之高度協調。「大部制」是成熟市場經濟國家通行的行政管理方式,西方國家的內閣機構之所以較為精幹,除了政府管得少外,主要得益於「大部制」。我國當前正在完善社會主義市場經濟體制,推進適合市場經濟發展的行政管理體制改革,應當在科學發展觀指導下, 實行「大部制」改革。

　　

　　一、「大部制」改革的內在優勢

　　

　　家喻戶曉的「三個和尚」的故事告訴我們的簡單道理是:一件事情最好由專人專管。否則,政出多門,多頭共管,職責不清,反而會出現「三個和尚沒水喝」的窘境。這樣的事例並不鮮見,有的地方一條河有幾個部門管理。水利局管農村段,環衛局管河流下水道,市政局管河道,國土局管地下水,河水管理辦公室管綜合治理,各管各的,導致「有利的爭破頭,無利的踢皮球,有責的躲著走,無責的搶著管」。可以預見,隨著「大部制」的實施,這種現象將會得到有效遏制。

　　「大部制」改革最核心的目標是轉變政府職能[1](P41)。政府職能轉變不到位,「越位」、「錯位」和「缺位」現象時有發生,主要原因就在於部門職能配置不夠科學、機構設置不盡合理。「大部制」改革將會加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。政府不應該管理的事情一定不要管,政府應該管理的事情一定要切實管好,要健全科學民主決策機制,完善重大事項集體決策、專家諮詢、社會公示和聽證以及決策失誤責任追究制度[2](P97-98) 。在現代市場經濟建設中,我們的行政管理既要吸取亞當?斯密「限制政府干預」[3]的經驗與教訓,也要吸取凱恩斯主義的「全面干預論」[4]的經驗與教訓,要從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用,更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用,更加有效地提供公共產品。實行「大部制」在這些方面有較好的優勢。

　　首先,「大部制」改革有利於優化組織結構。國內外經驗表明,政府職能與機構設置有著內在的必然聯繫,政府職能變化了,機構設置要相應調整。改革開放以來,我國精簡了許多專業經濟管理部門,健全了宏觀管理部門、市場監管部門,同時逐步增設了環保、社保、信息、能源等新的管理部門。這些逐步健全和增加的機構,是政府履行職能所必需的,但也出現了分工過細、機構擴張的問題。實行「大部制」改革,將職能相近的部門重組為大部門制,既可保證政府有效履行各項職能,又能防止機構數量不斷膨脹,形成精幹高效的現代政府組織結構。

　　其次,「大部制」改革有利於提高政府效能。部門職能交叉、權責配置脫節、多頭重複管理的問題成為影響行政效能的體制性障礙。如,在城鄉建設、環境資源、交通運輸、食品葯監管理等領域都存在著類似的問題。「大部制」改革,從體制上減少職能交叉現象,理順部門關係,明確部門責任,無疑有助於提高政府效能。所以,我們要以科學發展觀統領「大部制」改革全局,深入研究和把握實踐中的規律,借鑒國外行政管理的有益經驗,拓寬視野,轉變觀念,創新思路,使行政管理體制改革更加富有成效。

　　

　　二、「大部制」改革是貫徹科學發展觀的必然要求

　　

　　科學發展觀,是我國經濟社會發展的重大戰略思想和指導方針,是做好「十一五」時期各項工作和實現全面建設小康社會目標的行動指南。推進行政管理體制改革是貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義法治國家的必然要求。加快推進行政管理體制改革,進一步轉變政府職能,也是落實科學發展觀的必要條件。十七大報告明確指出:要「加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制」[5](P31)。黨的十七屆二中全會討論了《關於深化行政管理體制改革的意見》,十一屆全國人大第一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》。自此,「大部制」改革拉開新一輪政府改革攻堅戰的序幕。

「大部制」改革有利於完善行政運行機制。目前政府組織機構設置的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節。據不完全統計,目前國務院部門之間有80多項職責交叉,例如:建設部門與發展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉;農業產前、產中、產後管理涉及14個部委(局);勞務輸出也存在多頭對外的問題;在人力資源管理方面,勞動保障、人事、教育部門職能交叉;在信息產業管理方面,信息產業部、國信辦、廣電總局等部門職能交叉;在城市供水、地下水管理方面,水利、建設、國土資源等部門職能交叉,等等。這種較為典型的「小部制」既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮,又導致職能分散、政出多門,削弱了政府的決策職能,也不利於集中統一管理。職能交叉還損害了國家整體利益的實現,嚴重影響了經濟社會統籌發展,違背了科學發展觀的理念。實行「大部制」改革,使傳統的職能導向型政府轉向流程導向型政府,有利於整合政府資源,全面履行政府職能,為公眾提供便利和高質量的公共服務,最終實現「整合不同的體制,提供無縫隙的服務」[6](P181)的目標。

　　「大部制」改革有利於落實「問責制」,建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府。科學發展觀要求我們加快行政管理體制改革,建設服務型政府[7](P127)。而現實中,部門過多必然造成職能分散、政出多門,既不利於集中統一管理和加強政府應有權威,又不利於落實「問責制」。多個部門負責同一項工作的做法,貌似加強領導,實則減輕了部門應承擔的責任,同時,還導致部門利益的滋生,使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。「大部制」強調的是部門職能的有機統一和綜合管理,能夠較好地協調職能機構統一和專業分工的關係,對於協調部門關係、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。此外,鑒於中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應,如果國務院將部門數量控制在科學合理的範圍內,則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門,有利於政令上通下達,便於管理的銜接和延續,有利於實現建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的目標。「大部制」改革有利於行政體制改革的突破和深化,是加快行政管理體制改革的關鍵環節。「大部制」將是未來行政管理體制改革的重點和亮點,應當將「大部制」改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計,綜合考慮政府改革的系統配套問題,將組織重建、體制變革、機制創新、職能轉變、流程再造、管理方式創新以及相互關係的調整有機結合起來,以全方位推進我國政府組織變革。因此,要從整體推進行政管理體制改革,實現政府治理創新和現代化的高度,充分認識推進「大部制」改革的重大意義,將其作為加快行政管理改革的關鍵環節,按照深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求,加強領導、科學規劃、周密設計、統籌協調、穩步推行。

　　

　　

　　三、科學發展觀的精髓貫穿於「大部制改革」的全過程

　　

　　深化行政管理體制改革,就要全面貫徹落實科學發展觀,將科學發展觀的實質與精髓貫穿於「大部制」改革的全過程。

　　科學發展觀要求實施「大部制」改革必須堅持以人為本。馬克思主義認為,未來的新社會是以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式。以人為本,就要把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點,不斷滿足人們的多方面需求和實現人的全面發展。這就要求我們:要在經濟發展的基礎上,不斷提高人民群眾的物質文化生活和健康水平;要尊重和保障人權,包括公民的政治、經濟、文化等權利;要不斷提高人們的思想道德素質、科學文化素質和健康素質;要創造人們平等發展,充分發揮聰明才智的社會環境。堅持以人為本,要求各級政府堅持立黨為公、執政為民,著力謀求發展,緊緊抓住發展這一執政興國的第一要務,不斷創造實現人的全面發展和滿足人們多方面需要的物質基礎和社會條件;要求各級政府必須處理好人民群眾根本利益和具體利益、長遠利益和眼前利益的關係,認真解決好關係人民群眾切身利益的突出問題;要求各級政府尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造,充分發揮人民群眾的積極性、主動性、創造性,加大對人力資本的投入,充分發揮人力資源的作用,推動經濟社會的全面發展。

　　科學發展觀要求實施「大部制」改革必須堅持把握全局、統籌兼顧。各級政府在領導和管理經濟社會事務中,必須從現代化建設的全局出發,做好「五個統籌」,即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。統籌兼顧,要求:正確處理好涉及全局的重大關係,處理好當前和長遠的關係,既重視當前的發展,也要考慮長遠發展,把當前利益和長遠利益有機地結合起來;要處理好局部和全局的關係,充分發揮中央和地方兩個積極性。統籌兼顧,還要求:正確處理好經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的關係,協調推進經濟、政治、文化、社會建設和改革;正確處理好各種具體的利益關係,既要保護髮達地區的利益,又要高度重視和關心欠發達地區的利益;既要保護優勢產業的利益,又要高度重視和關心比較困難行業的利益;既要保護通過辛勤勞動與合法經營先富起來人們的利益,又要關心普通群眾的利益,特別要高度重視和關心農民、城市低收入居民和其他困難群眾的利益,形成統籌兼顧的利益協調機制。科學發展觀要求實施「大部制」改革必須堅持協調發展、良性互動的原則。切實加強經濟社會發展的薄弱環節,要在充分發揮市場配置資源基礎性作用的前提下,從規劃、政策、法規、科技、資金、市場、體制等各方面統一考慮,調動公共資源,引導社會力量,支持重點領域發展,在政策與資金投入上,要向農業、農民傾斜,向西部大開發、加快中西部地區發展和振興東北老工業基地傾斜,向科技、教育、衛生等社會事業傾斜,向生態環境保護傾斜。要注重實現良性互動,實現城鄉、區域、經濟社會、人與自然、國內與國外的全面、協調、可持續發展。

　　科學發展觀要求實施「大部制」改革必須堅持科學的行政理念和正確的政績觀。在政府管理中需要創造政績,創造政績是為了發展,為了造福人民。因此,政績不是虛假的和不切實際的「政績」,而是符合人民根本利益和符合全面、協調、可持續發展的政績。要用全面的觀點看政績:既要看經濟指標,又要看社會指標、人文指標和環境指標;既要看城市變化,又要看農村發展;既要看當前的發展,又要看發展的可持續性;既要看經濟總量增長,又要看人民群眾得到的實惠;既要看「顯績」,又要看「潛績」;既要看主觀努力,也要看客觀條件。要用實踐的觀點看政績,要重實幹、辦實事、求實效,各項政績應該經得起實踐和歷史的檢驗。要用群眾的觀點看政績,要傾聽群眾呼聲,忠實履行全心全意為人民服務的宗旨,把實現人民群眾的利益作為追求政績的根本目的。總之,要以人民擁護不擁護、贊成不贊成、答應不答應、滿意不滿意作為衡量政績的最終標準。

　　

　　四、科學發展觀的指導下「大部制」改革的路徑選擇

　　

　　推行「大部制」改革,必須深刻認識到政治體制和行政體制的一些特點,認識到所存在的許多制約因素:一是目前的政府組織形式單一,實行「大部制」,一些適宜於分散管理、自主管理、專業管理的機構不能按法定機構或公法行政法人的方式進行管理,在一定程度上制約了我國政府機構改革的深度與廣度。二是絕大多數中央政府部門的決策依靠地方政府部門執行,自身在地方並不設立分支機構,中央事務過多依賴地方執行,同時,中央公務員數量相對較少。在1998年政府機構改革的過程中,中央各部委辦直屬局公務員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人,人員編製總數減少了47.5%[8](P154)。過分精簡機構,將導致執行中的難題,影響中央政策執行的監督和監管。三是地域廣闊,區域經濟發展不平衡,人口眾多,經濟發展與社會發展的任務依然很重,涉及的管理事務較為複雜,政府機構過少,容易導致管理的空白點。四是「大部制」改革是在現有的政治與行政體制框架內進行的,涉及許多複雜因素。如部門之間黨組的合併問題、人員結構的調整問題、領導職數減少的問題、政府與部門之間關係的問題、深刻的體制與利益格局的變動等等,需要慎重處理。

　　為更好地推進「大部制」改革,不能急於求成,更不能脫離我國的國情,盲目照搬國外的做法,要先行試點,進行系統的實踐探索,在試點成熟之後,才可全面推行。只有在科學發展觀的指導下,注重在技術、政治、戰略諸層面尋求進行「大部制」改革的正確路徑。在技術層面上,通過行政機構管理模式的改善,實現行政成本的降低和行政效率的提高。要按照市場經濟規律,把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來;要優化政府組織結構,減少行政機構管理層次,減少政府組成部門,實現行政機構由「金字塔」型向「扁平化」結構轉型;要增強黨政機關的科技含量,進一步形成數字型、學習型機關;要全面加強公務員隊伍建設,將一部分富餘的公務員轉向公共管理和社會服務上,人員分流在職能調整的基礎上優化組合。在政治層面上,通過漸進的政治體制改革,形成服務型、責任型、法治型、廉潔型政府,保證公共產品的供給。要加強公共服務部門建設,推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度,完善公共服務監管體系;加快法治政府建設,全面推進依法行政,依法規範政府職能和行政行為;支持社會組織參與公共服務和社會管理,形成公共服務供給的社會和市場參與機制;完善公共財政體系,調整財政收支結構,擴大公共服務覆蓋範圍,把更多財政資金投向公共服務領域,增強政府提供公共產品的能力。在戰略層面上,通過「政府再造」工程,進一步適應國家發展戰略的要求,形成具有競爭力的現代政府。在當前的「大部制」改革中,通過「政府再造」工程,適應國家和平崛起戰略的需要,打造出一個透明度高、公信力強、國際化程度較高的民主、法治、現代化政府,進一步增強行政機構的國際競爭力。

　　「大部制」改革是深化行政管理體制改革的必由之路,也是貫徹落實科學發展觀的必然選擇,因此,對「大部制」改革一定要要解放思想、大膽創新,在制度、機制、方法等方面,大膽實踐,創造出具有鮮明中國特色的社會主義行政管理體制,使中國特色社會主義民主政治道路越走越寬廣,全面推進科學發展觀的貫徹與落實。

　　

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