構建矛盾糾紛解決新機制的實踐與思考

發布時間： 2011-07-19   來源：廳法制處   瀏覽次數：1200703  

 四川省司法廳

 

隨著四川「加快建設災後美好新家園，加快建設西部經濟發展高地」深入推進，全省經濟社會進入加速發展期，同時也步入矛盾糾紛多發期，各種矛盾量大面寬，連鎖反應加劇，處置難度加大，嚴重影響社會和諧穩定。這些矛盾糾紛大多是因利益訴求而引起的人民內部矛盾，司法行政通過發揮優勢，貫徹「調解優先」原則，運用教育疏導方法，最大限度地加以化解，近幾年我們進行積極實踐和探索，取得明顯成效，不斷彰顯了職能作用。一、構建「大調解」體系，協作化解矛盾糾紛省委、省政府分析形勢，著眼全局，緊密聯繫四川實際，做出了構建全省「大調解」工作體系的重大戰略部署，於2009年6月印發《關於構建「大調解」工作體系 有效化解社會矛盾糾紛的意見》（川委辦［2009］16號），11月省委辦公廳又印發了《深化矛盾糾紛「大調解」工作體系建設議事紀要》。其核心就是堅持「調解優先」原則，建立由黨委、政府統一領導，政法綜治機構綜合協調，司法行政、政府法制部門和人民法院分別牽頭，有關部門各司其職，社會廣泛參與，人民調解、行政調解、司法調解既充分發揮作用，又相互銜接配合的「大調解」工作體系，著力解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，有效化解矛盾糾紛。全省司法行政系統調整重心，迅速行動，按照省司法廳《關於充分發揮人民調解在「大調解」中基礎作用進一步推進人民調解工作的意見》，動員和組織全系統投入化解矛盾糾紛攻堅活動，開展矛盾糾紛大排查、大調解，在災區、藏區開展法制宣傳和矛盾糾紛專項化解工作，強化與司法調解、行政調解的銜接配合。2010年，全省人民調解組織共調解矛盾糾紛43.77萬件，成功率為96.6%，有力地維護了藏區、地震災區和全省社會穩定，基本實現了「小事不出村居、大事不出鄉鎮、重大糾紛不出區縣」的目標。二、在矛盾化解中創新人民調解近幾年，四川省司法廳把化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩定作為工作主線，堅定不移地推進「兩個融入」（即：把基層司法行政工作主動融入平安創建的工作體系，主動融入維護社會穩定的工作格局），全力維護社會和諧穩定。特別是大力加強人民調解體系建設，切實搞好矛盾糾紛的排查、預防、預警和調處，鼓勵探索創新，成效明顯。（一）積極拓展調解工作領域我省在鞏固城鄉人民調解組織、著力化解傳統矛盾糾紛的基礎上，及時轉移人民調解工作重心，加大了區域性、行業性、專業性人民調解組織的建設力度，致力於調解工作領域的拓展和延伸，將調解工作拓展到民生領域。2009年5月，司法廳和公安廳印發了《全省公安交通管理部門建立道路交通事故損害賠償糾紛人民調解委員會的意見》，全面推開了建立交通事故損害賠償糾紛人民調解委員會的工作；2009年8月，舉辦川滇黔渝陝甘青藏八省（市、區）人民調解邊界聯調協作會議，推動了省際邊界人民調解組織建設工作的開展。廣安市從現實需要出發,成立了5個縣級、1個市級調解聯合會，重點調處跨區域重大矛盾糾紛, 構建了人民調解「廣安模式」，僅一年時間就成功調處涉命糾紛84件。甘孜州結合藏區特殊情況，成立了24個寺廟調委會，專門調解因寺廟擴建、農民耕種等引發的僧俗糾紛，成立僅一個月就調解了8件僧俗糾紛，促進了藏區社會的和諧穩定。目前，全省已建立物業、醫療、院校、勞動爭議、消費糾紛等新型調解組織1200多個，在公安派出所、人民法院（庭）、信訪等聚集矛盾糾紛較多的單位設立人民調解工作室1910個，延伸了調解網路。2010年全省共調解涉及勞動用工、征地拆遷、醫患關係、物業管理、消費維權、交通事故損害賠償等新類型糾紛10.3萬件，占矛盾糾紛調解總數的23.48%。（二）著力優化調解員隊伍為積極應對當前矛盾糾紛「主體多元化、類型多樣化、內容複雜化、調處困難化」的新情況，我們以優化結構、提高素質為重點，大力加強調解員隊伍建設：一是分級建立調解人才庫。各級司法行政機關採用遴選機制，按照法律水平高、文化程度高、群眾威望高、調解成功率高的「四高」標準，建立了集區域性、綜合性、行業性、專業性於一體的人民調解員專家庫，增強對重大矛盾糾紛的預防和處置能力。二是改善隊伍結構。注重吸收文化程度高、有一定法律知識、熱心公益事業的人士尤其是退休政法幹警進入人民調解員隊伍；積極聘請特邀記者、律師、公證員、基層法律服務工作者、機關幹部等擔任人民調解員，從源頭上提高人民調解員素質。三是積極推薦優秀調解員擔任人民陪審員。目前，我省共有1479名人民調解員擔任人民陪審員。四是探索建立專業化、職業化隊伍。成都市司法局出台了專業人民調解員管理辦法，對專職人民調解員的上崗條件、工作職責、管理考核等作了明確規定。該市龍泉驛區已公開招聘了147名專職人民調解員，廣安、瀘州等地建立專職人民調解員隊伍的工作也已初步展開。（三）以機制創新激發人民調解活力1.大力推廣「三三調解制」。「三三調解制」是防止推諉塞責、減少矛盾糾紛上交的有效辦法，有利於強化基層調解組織責任和促進調解人員自身能力和工作指導的銜接，是責、權、利的統一。所謂「三三制」，就是任何某一調解組織接到矛盾糾紛後，必須調解三次，不成功才能上交矛盾，確保大量的矛盾糾紛在基層得到化解。2.積極建立考核考評機制。各級司法行政機關積極爭取當地黨委政府重視支持，將人民調解工作作為綜治、維穩工作考評的重要內容，納入當地黨委、政府目標考核。在系統內部建立了人民調解組織、工作、制度、經費，矛盾糾紛排查、調解、成功率等量化考核指標體系，實行省、市、縣、鄉縱向考核制度。對工作落實差、經費保障差、規範化建設差、信息報送差的單位，給予通報批評。3.全面建立「以獎代補」激勵機制。2007年5月，四川在全省推廣了「大邑經驗」，建立了「花錢少、效果好」的人民調解工作「以獎代補」激勵機制，對調解成功的矛盾糾紛按照糾紛大小、難易程度、協議書製作水平等以獎勵的形式給予調解員一定的補貼，提高了調解員的工作積極性，增強了調解人員的成就感、責任感，改變了以前「干與不幹一個樣、干好乾差一個樣、干多干少一個樣」的「吃大鍋飯」現象，人民調解員從過去的「等糾紛上門」變為現在的「找糾紛調解」。目前，全省181個縣（市、區）已全部建立了「以獎代補」機制，2010年獎補金額達1231萬元。4.集中開展「三案」攻堅活動。四川省各級司法行政機關牢固樹立「調解也是執法」、「調解就是辦案」的理念，把開展專項活動作為深入推進社會矛盾化解和社會管理創新的主戰場，作為鍛煉隊伍實戰能力、提升工作水平的有效路徑，通過切實發揮職能作用，集中時間、集中力量化解了一批多年積累的矛盾糾紛和陳年積怨，有效預防了新的矛盾發生。2010年4月，四川省司法廳認真貫徹落實司法部《關於開展「人民調解化解矛盾糾紛專項攻堅活動」的意見》精神，緊密聯繫實際，集聚系統力量，精心組織領導，抓住問題關鍵，迅速做出「化積案、消老案、攻難案」（簡稱「三案」）、全力推動專項攻堅活動順利開展的重要部署，成立了以原廳長劉作明任組長，副廳長劉朝寬、陳昌斌任副組長，基層工作處、律師工作處、法律援助中心、安置幫教處、公證工作處、司法鑒定處、法制宣傳處、新聞中心等相關處室負責人為成員的「三案」攻堅活動領導小組。各級司法行政機關將「一線工作法」貫穿於整個攻堅活動，把攻堅活動納入年度考核的重要內容，加強了業務經費、交通工具、「以獎代補」的保障力度，為「三案」攻堅活動創造了必要條件，推動了攻堅活動的順利開展。綿陽市人民調解中心成立10個督導小組，分赴各地督查攻堅活動開展情況，建立由律師、人民調解員、司法行政人員、基層法律服務工作者等組成的處理突發事件的應急小分隊，廣泛發動2000餘名法律服務工作者，參與重點糾紛案件調處；廣元市司法局局長岳大文同志率領政治部、辦公室、基層處相關人員到一線開展專項調研活動，帶頭承擔「包案」責任，親自參與個案調處工作；自貢市司法局緊緊圍繞當地重點工程建設，著力在全市開展百件重大矛盾糾紛調處活動，得到了市領導的充分肯定。成都市司法局依靠市、縣、鄉、村四級調解委員會聯防聯調，成功調處了金堂縣趙鎮政府與建築商張某長達10年的合同糾紛案以及海發（股份）集團公司100多名職工集體上訪等重大糾紛。經過四個月的實踐，「三案」攻堅活動取得顯著成效，省委常委、政法委書記王懷臣給予高度評價：「司法廳在推進『大調解』工作中動作快，力度大，全力開展『三案』攻堅，抓住了重點和關鍵，這樣堅持不懈的抓下去，矛盾凸顯的現象一定會改變。」截至目前，全省已有91萬名司法行政幹部和人民調解員參與攻堅活動，共進行排查活動6.4萬次，排查梳理「三案」16679件，涉及97660人。其中，涉命糾紛1385件，涉殘糾紛1627件，積壓3年以上案件2991件；調解成功11344件，成功率68%。（四）積極融入「大調解」體系 我們以發揮人民調解化解社會矛盾的基礎性作用為根本，以完善多元化糾紛解決機製為目標，積極融入「大調解」工作體系，加強與行政調解、司法調解的銜接配合。一是把人民調解與司法調解的銜接協作作為構建「大調解」工作體系的重點，強化制度和效力對接。在《四川省人民調解條例》的框架下，與省高院聯合印發《關於加強司法調解與人民調解銜接工作的指導意見》和《關於加強司法調解與人民調解銜接配合工作的實施細則》，建立了申請支付令和訴前告知、訴中委託人民調解等制度，規範了司法確認人民調解協議的程序，強化了人民調解的法律效力。為貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策，省司法廳與省檢察院印發了《關於建立刑事和解與人民調解聯動機制指導意見（試行）》，對刑事和解案件委託人民調解的原則、條件、程序、時限、備案等作了規定。資陽、德陽、宜賓等地司法行政機關聯合或分別與當地同級人民法院、人民檢察院、公安機關印發了關於民事糾紛委託人民調解、民事行政申訴案件建議人民調解、治安行政調解與人民調解聯動工作等文件，促進了「三大調解」的銜接配合。二是把握形勢，聚焦難點，加強與交警、房管、衛生、教育等行政部門的聯繫協作，建立了交通事故損害賠償、物業管理、醫患、院校等調委會，推動了人民調解與行政調解的有機銜接。遂寧市醫患糾紛調解中心，在一年多的時間裡成功調解了35起醫患糾紛。其中一起糾紛患者要價756萬元，最後以57萬元的賠償金額達成協議，避免了一起重大事件發生。三是積極推行「三聯兩進」工作機制。「三聯」即行政調解聯絡員和法官聯繫縣（市、區）、鄉鎮（街道），人民調解聯絡員和司法調解聯絡員聯繫行政部門，行政調解聯絡員聯繫法院；「兩進」即人民調解進法院（庭）、公安派出所，形成了人民調解與行政調解、司法調解的直接對接。四是加強了與團省委、省工商聯、省總工會、省婦聯等群（社）團組織的聯繫協作，分別印發了相關銜接文件，在這些領域引入了人民調解化解社會矛盾機制，促進了人民調解與社會調解的銜接配合。五是結合基層實際，將人民調解直接融入「大調解」工作體系。鄉鎮（街道）司法所、人民調解委員會在黨委政府的統一領導和安排下，與綜治、農業、國土、電力、派出所、法庭等部門一起，對重大矛盾和群體性糾紛實行聯動聯控聯調，實現了「大調解」機制的無縫銜接。    （五）大力增強司法所管理指導能力司法所是化解矛盾糾紛的前沿陣地，是司法行政系統在基層發揮職能作用的綜合平台，加強其建設和管理意義重大。我們一是強力推進司法所基礎設施建設。2009年7月，省委、省政府召開現場會，把「兩所一庭」基礎設施建設列為縣級政府「交鑰匙工程」，限期完成；明確凡國債資金未到位的，由縣級政府先墊資修建。目前，我省各級財政共投入司法所建設資金1.81億元，完成4250個，在建323個，因災後重建、與鄉鎮政府合建等原因未開工84個。2009年6月，我廳制定了全省統一的《司法所辦公用房外觀及室內規範化樣式》，對司法所外觀和內部統一的樣式、標準、時間作了規定。二是積極解決機構和人員編製問題。我省現有司法所4657個，其中有3971個司法所實現了司法局派出機構的管理體制，1527個司法所落實了副科級待遇；2008年和2010年分別招錄了1450名和345名司法助理員已全部充實到基層一線；全省每年選派400多名司法行政機關幹部到司法所工作，吳愛英部長對這一做法給予積極評價：「這是一項加強基層基礎工作的重要舉措，值得各地認真學習借鑒。」2009年9月，與省委組織部、省人事廳、省編委等六個單位聯合制發了《關於加強司法助理員隊伍建設的意見》，對選任鄉鎮（街道）幹部充實司法助理員隊伍提出明確要求，重點解決了邊遠少地區司法所人員問題,建立了司法所幹部統一考核、選任、培訓、管理和落實職級待遇機制。三是加強司法助理員培訓，提高管理指導人民調解工作的水平。組織全省司法助理員開展「素質大培訓、技能大練兵、作風大轉變」主題活動；司法助理員年培訓率達100%；積極開展「結對幫扶、共創共建」活動，有1169個監獄、勞教所、律師事務所、基層法律服務所、公證處參與幫扶司法所1381個。三、發揮職能優勢促進矛盾化解利用司法行政的職能優勢化解社會矛盾，具有費用省、效果好、方便群眾的良好效應。通過整合資源，全系統律師、公證、法律援助、法制宣傳等力量參與矛盾化解的作用得到彰顯。（一）律師發揮專業強勢預防和化解糾紛。一是律師行業通過參與黨委政府涉法涉訴信訪工作和擔任黨委政府及企事業單位法律顧問，積極化解各類矛盾糾紛。二是組織律師參與政府重大公共決策調研和風險評估，從源頭上預防和減少社會矛盾的發生。5·12地震後，省廳和省律師協會召開會議梳理出12個災後重建的重大法律問題向省委、省政府提出7點建議意見。全省30多名律師參加了當地黨政機關抗震救災及災後重建工作會議，就災後現場清理、遇難者遺體處理、遇難學生家長索賠等問題提供法律意見和建議，代起草政策性文件。組織律師積極介入，為省政府起草了《關於公布「5·12」汶川地震遇難者名單、核實統計失蹤人員的工作方案》，有效規避法律風險和預防可能引發的矛盾糾紛。三是利用專業知識參與重大敏感性事件處置，為黨委政府提供法律意見，維護群眾合法權益。2010年１月８日，我省內江市發生一起車禍，傷者張厚明被內江市中醫院120急診醫生現場診斷為臨床死亡，並由相關部門送往火葬場。事故發生後，趕到火葬場的死者家屬卻稱，他們發現死者仍有脈搏、心跳等生命體征。隨後，他們向內江市第六人民醫院120求救，最終仍「搶救無效」死亡。隨後，第六人民醫院的120急診醫生再次給死者家屬開具了「死亡通知書」。一名傷者出現「兩次死亡」，此事在社會上引起了廣泛關注。事故發生後，律師在內江市委、市政府主導下及時介入了交通事故和醫療爭議的處置工作。與死者家屬進行反覆溝通，宣傳相關法律條款，參與事故賠償調解工作。司法鑒定專家對「１·８」交通事故案和醫療糾紛案開展司法鑒定，查明死因，澄清事實。法律服務工作者對此事故的處置發揮了關鍵作用。律師、司法鑒定人還參與妥善處理「孫偉銘案」、成都「6·5」公交車燃燒等敏感性案件，消除了涉穩隱患。成都市建立市人民調解指導中心直屬人民調解委員會，律師是其調解員主要來源，調解黨委政府交辦的重大糾紛是其重要職責之一。（二）法律援助主動介入黨和政府主導的群眾維權機制，及時消除不穩定因素。一是認真貫徹「調解優先」原則。辦理法律援助案件選擇最有利於受援人的服務方式，縮短辦案周期，降低維權成本，保障實際履行，實現案結事了的目標。2010年辦結的31026件民事案件中，非訴訟結案14458件，佔47%；訴訟結案16568件，佔53%。在訴訟案件中，調解結案4669件，撤訴598件，合計5267件，佔32%。非訴訟案件和訴訟調解結案數持續增加，所佔比例持續增長。二是擴展組織網路，擴大法律援助覆蓋面，突出重點人群和重點領域，方便群眾申請法律援助，依法表達訴求，維護合法權益。三是積極辦理涉穩案件，化解不穩定因素。如省法律援助中心辦理的「農民工伍蓉成工傷案」以及聯合資陽、安岳兩地辦理的「李長吉、吳秀瓊信訪法律援助案」等，受到省委、省政府領導的充分肯定。2010年1月19日，張作哈副省長就「農民工伍蓉成工傷案」作出批示：「司法廳考慮周全，做了大量耐心細緻工作，問題得到圓滿解決，感謝同志們辛勤工作」。2010年6月30日，省委常委、省委政法委書記王懷臣對「李長吉、吳秀瓊信訪法律援助案」作出批示：「這是一起法律援助的成功案例，從吳秀瓊的案例中給我們一個啟示，涉訴信訪案件要綜合施策，情、理、法要到位，請督辦室、司法廳要認真總結，積極探索和實踐」。宜賓辦理的宜賓英傑實驗外國語學校因經營困難停止辦學引發的拖欠該校26名教職工社會保險案、瀘州辦理的合江縣鑫匯水泥廠胡小容等38名職工勞動爭議案等都受到了受援群眾的廣泛好評和當地黨委政府的充分肯定。（三）公證工作通過提高辦證質量、正確確權預防和減少民事糾紛。公證工作貼近民生，關注社會熱點難點，積極有效介入災後重建、企業改制、征地拆遷、教育醫療、環境保護、安全生產、食品藥品安全等領域，提供優質服務，從源頭上促進矛盾糾紛的預防和解決。「5·12」地震後災區公證機構在認真開展有關死亡、繼承、委託、遺囑、證據保全、提存等民事公證事項的同時，配合政府及有關部門行使社會管理職能，通過對恢復重建項目拆遷、安置房分配等進行全程現場監督，確保合法、公平、公開，依法維護災區群眾的合法權益。截止2009年底，我省六個災區市州公證機構辦理涉災公證91390件，累計減免收費1090萬元。沒有發生一起涉災公證因公證機構辦證過程中自身過錯造成人民群眾向公證協會申請複查、投訴情況。（四）法制宣傳通過培育法治精神，影響人的思維和行為，夯實預防化解矛盾的法制基礎。一是積極圍繞黨委政府的中心工作，開展法制宣傳教育。紮實開展「法律進寺廟」活動，將藏傳佛教寺廟民族宗教政策和法制宣傳教育活動納入重要工作日程，每個寺廟一個工作組，向寺廟贈送發放藏漢語法律法規宣傳冊、宣傳光碟、藏漢語宣傳單、宣傳挂圖；組織對僧尼的法律諮詢。為了確保藏區「9+3」免費教育計劃的順利實施，在我省藏區「9+3」免費教育83所中職學校全面配備兼職法制副校長。開展了「共同應對金融危機，送法進企業」活動，加強對重點項目、重點工程的普法宣傳。達州市宣漢縣，為了配合中石化、中石油兩大能源巨頭入駐開發天然氣以及達陝公路宣漢段的開工建設，針對大量的征地、拆遷、補償安置工程的突出矛盾，進行專項法制宣傳教育。二是有序開展法治城市、法治縣（市、區）創建活動。2009年5月，在成都召開全省法治城市、法治縣（市區）創建工作專題座談會；對《四川省法治指數體系研究》進行公開招投標，由西南財經大學法學院進行研究，目前已有初步成果。成都市、德陽市、綿陽市、遂寧市已全面啟動法治城市創建工作。截至2010年10月，全省已有8個市開展了法治城市創建活動,81個縣（市、區）開展了法治縣（市、區）創建活動，創建活動的理論和實踐都走在了全國前列。成都市不僅出台了《成都市法制宣傳教育條例》，而且高規格召開了法治城市創建動員會，張蘇軍副部長也親臨到會指導。編製了《成都市創建全國法治城市工作考核評估標準與測評操作體系（試行）》、《成都市創建全國法治城市工作專項目標》和《成都市依法治市專項目標》，制定並落實了《成都市創建全國法治城市工作評議考核辦法》，兩個目標互相呼應，緊密圍繞試驗區建設和災後恢復重建形成一條完整的法治建設「工作鏈」。三是將人民調解與法制宣傳、普法依法治理相結合。以普法促進矛盾糾紛的化解，以矛盾糾紛的化解推動普法。通過事前講法、事中析法、事後明法，使矛盾糾紛當事人在調解中學法、懂法、守法，消除思想隔閡和分歧，達到「調解一案、教育一片」的社會效果。四、問題與思考（一）以保障民生預防和化解矛盾糾紛。民生是執政之本，政權之基，民生問題與人民群眾的幸福安康息息相關，既是重大的政治問題，也是解決現實問題的基礎和關鍵。司法行政工作要在化解矛盾糾紛中服務民生、保障民生，絕不能就矛盾糾紛抓矛盾糾紛。要堅持以人為本，把維護好人民權益作為司法行政工作的根本出發點和落腳點，著力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題，為人民安居樂業提供更加有力的法治保障和法律服務。適應人民群眾需要優質法律服務的趨勢，提升法律服務能力。今年司法部在全國深入開展「人民調解化解矛盾糾紛專項攻堅活動」，這有賴於系統力量的有機整合,發揮職能作用圍繞社會民生問題，提供及時便捷的法律服務，促進人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的有效解決。我們建議一是廣泛採取政府購買法律服務的形式，建立法律服務機構與村居、街道的對口服務制度，參照「一街道一法律服務機構」和「一社區一律師」模式，將法律工作者引入基層人民調解工作體系，安排有執業資格的律師（或基層法律服務工作者）進駐農村和社區，直接參与農村和城市街道社區矛盾糾紛及涉法涉訴涉訪問題的調處，在充分利用調解組織熟悉基層群眾工作的基礎上，有效發揮法律工作者熟悉法律法規的優勢。二是全面推行政府法律顧問制度，健全和完善管理辦法，通過制度的約束促進各級政府及其部門依法決策、依法行政，有效防範決策風險；三是要發揮好法律工作者特別是律師在處置群體性事件中的作用。在市場經濟條件下，實踐證明行政強制手段不再是萬能的，有的甚至會因為使用不當而適得其反。特別是爆發群體性事件後，當事人與政府之間缺乏基本信任，而律師作為受當事人委託的人，在當時，可能是當事人唯一可以信賴的人，這份信任可以說非常來之不易。作為政府和律師，都應當倍加珍惜並決不辜負這份信任。在處理群體性事件中，如果律師的作用發揮好了，往往能夠起到「四兩撥千斤」的效果。作為政府，要主動培育律師在處置群體性事件中的作用。比如加強對律師處置群體性事件的政治業務培訓；建立公益律師人才庫；培育重點公益律師的社會公信力等等。只有這樣，才會保證律師在參與處置群體性事件時，自覺地把黨和政府的意圖貫徹到自己的實際行動中去，從而使事件能夠朝著良性的方向發展，維護社會的和諧穩定。充分發揮公證工作的預防性功能和服務功能。公證機構和公證員要站在客觀、公正的立場，依法為當事人提供公證服務。要積極引導當事人藉助公證手段調整民商事關係，保障交易安全，維護合法權益；努力推動落實公證證明在司法審判和強制執行中的法律效力，有效預防矛盾糾紛。繼續推進司法鑒定工作「兩個轉化」（把各種重大的政治、經濟問題和社會矛盾衝突轉化成法律問題；在可能的情況下, 努力把法律問題轉化為科學技術問題）, 從而為解決社會糾紛提供有力的技術保障和社會服務。    充分發揮法律援助依法保障困難群眾平等享用法律資源的作用。加大宣傳力度，提高法律援助的知曉率。著力提高全社會的法律援助意識，形成關心支持法律援助工作、關愛睏難群眾良好的社會氛圍；擴大援助範圍，提高法律援助的覆蓋面。突出法律援助的重點對象、重點領域、重要事項，重點做好災區群眾、未成年人、殘疾人、老年人、婦女、農民工等社會群體和工傷賠償、企業欠薪等領域的法律援助工作。推動法律援助工作向基層拓展、延伸，向農村和貧困地區傾斜；強化工作措施，提高法律援助的滿意度。暢通便民渠道，建立便民接待場所，積極推進在環境保護以及其它新型經濟領域設立法律援助站點工作，進一步健全援助網路，建立法律援助機構與律師事務所、公證處等法律服務機構聯動機制，開闢「綠色通道」，簡化審批手續。壯大法律援助力量，積極建立法律援助志願者隊伍，動員機關、團體、院校師生等具有法律知識人員，在法律援助窗口和法律援助工作站參加解答法律諮詢；鼓勵社會對法律援助活動提供捐助，倡導社會力量參與法律援助工作。積極開展法律援助案件訴前調解（和解）工作，並與人民調解、信訪等工作結合起來，引導當事人通過非訴訟途徑解決各類矛盾糾紛。    維護公平正義，保障群眾權益。司法公正是維護公平正義的重要保障，司法行政機關要把維護司法公正作為司法行政工作的首要價值追求，認真履行職責，真正做到嚴格執法、依法執業、依法辦事，保障群眾合法權益。要引導律師、公證員本著對法律負責、對當事人負責、對社會負責、對職業操守負責的態度，積极參与刑事、民事和行政訴訟活動，通過刑事辯護和訴訟代理，辦理公證案件，切實維護被告人和當事人的合法權益，維護國家法律的權威，促進司法公正。（二）進一步加強和改善人民調解工作。人民調解是基層社會管理的重要內容，在解決社會矛盾中具有基礎性作用，但是隨著「大調解」工作的推進，在實踐中已出現行政化苗頭，人民調解的性質和職責亟待進一步界定；人民調解員整體素質和能力還不適應形勢發展的需要；司法行政在一些地方被忽視，職能發揮不盡人意，參與社會管理不夠；有效整合系統資源參與社會矛盾化解的方式方法及點線面結合的深度和廣度還有差距。為深入推進社會矛盾化解和社會管理創新，需要我們以科學發展觀為指導，大膽探索，勇於實踐，通過群眾的方法解決群眾的困難和問題，努力發展和諧穩定的大好局面，促進經濟社會又好又快發展。1.需要深化對調解工作的認識。隨著我國社會轉型加快，將會越來越多地觸及深層次的矛盾問題，因此，中央作出了我國社會當前及今後一段時期處於「人民內部矛盾凸顯期」的判斷，也對深入推進「社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法」進行了全面部署。司法行政在現代社會治理中具備不可替代的軟實力，在三項重點工作中肩負著重大責任，特別在化解矛盾中，人民調解對社會關係的修復，增加和諧因素更具獨特的作用。從黨委、政府的角度來說，貫徹「調解優先」原則，充分相信群眾，依靠民力，善用民力，通過多種形式調動民間資源，整合各種力量，用群眾的智慧和力量解決發生在群眾中的矛盾和問題，有效發揮人民調解法制宣傳、預防糾紛、化解矛盾的功能，在政治上能夠避免重大穩定風險，在經濟上投入成本也相對較小，容易實現多贏結果。這對深入推進社會矛盾化解和社會管理創新極具現實意義。2.需要進一步界定人民調解範圍。人民調解委員會是基層群眾性自治組織，而不是國家行政機關，因此人民調解與司法調解、行政調解在調解範圍和調解協議的效力上有很大區別。在現實工作中有的黨政領導將人民調解等同於「大調解」，指定調解、越位調解行為時有發生，調解的行政化傾向明顯。因此，在「大調解」中需要明確職責劃分。要對仲裁和其他社會組織調解工作予以高度重視，將其納入「大調解」工作體系，宜由司法行政部門與行業主管部門共育共建，加大指導力度。應該由專門機關調處的糾紛，除主管機關的授權和委託，其他機關不能越權，如涉及有關確權、資格認定、行政許可與處罰、黨紀政紀處分，事故責任認定等，各類調解機構應當準確把握自己的職責和定位，不能逾越自己的職權。最高人民法院於2009年7月出台的《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》明確規定：「人民法院鼓勵和支持行業協會、社會組織、企事業單位等建立健全調解相關糾紛的職能和機制。經商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織調解後達成的具有民事權利義務內容的調解協議，經雙方當事人簽字或者蓋章後，具有民事合同性質。」由此可見，「大調解」的工作範圍已經超過了「三大調解」銜接的範疇。多種形式的調解組織並存給人民調解工作帶來了機遇和挑戰。人民調解應找準定位，發揮人民調解員對民情、民意、民需、民利、民怨了如指掌，對許多糾紛在事前、事中、事後的狀態感知準確、反應及時的最大優勢和隊伍健全、組織完善、群眾接受的傳統特色優勢，應繼續立足調解婚姻、家庭、贍養、鄰里、損害賠償、生產經營等常見性、多發性糾紛。同時，積極適應社會發展進步的需要，拓展調解領域，穩妥有序擴展到公民與法人、公民與其他社會組織的矛盾糾紛以及各種新類型糾紛的化解，自覺融入「大調解」工作體系，充分發揮化解矛盾糾紛的基礎性作用。3.需要進一步提升調解工作能力。現時人民調解解決矛盾糾紛的能力嚴重滯後於經濟社會的發展，迫切需要提升並取得新的突破。一是在組織形式上要有突破，勇於創新。除繼續保有鄉鎮（城市街道）、村（居）委會設置的調解組織外，根據現實需要，對於不斷增多的新型矛盾，大膽引入人民調解機制，靈活設置區域性調委會、行業性調委會、專業性調委會，如醫患糾紛、房產糾紛、消費糾紛、物業管理糾紛等人民調解委員會，加強對重大複雜疑難糾紛的調處。二是在人員隊伍上要有突破，不拘一格。除繼續依託基層幹部外，可根據不同的矛盾糾紛，廣泛吸納律師、基層法律服務工作者、法學教育工作者以及退休老幹部、老教師、老工人、老專家等方面的人員加入人民調解隊伍，由司法行政機關建立調解人才資料庫，指導各類調委會採用頒發聘書、動態管理的方式，動員有識之士參與這項公益性的社會活動。對各級各類調解組織選聘的調解員，要採取多種形式進行調解專業培訓，提高業務技能和調解水平。三是在指導管理上要有突破，嚴格規範。在司法所基礎設施建設取得重大進展後，工作重心就是千方百計增加編製，按部頒標準配齊配強司法所工作人員，以嚴格的績效管理強化效能，加強對人民調解的管理指導，搞好規範化建設，培育人民調解的社會公信力，發揮好人民調解員隊伍積極性，加大矛盾糾紛排查化解力度，維護社會的長治久安。四是在保障待遇上要有突破，推進職業化。完善人民調解工作經費保障機制，應將人民調解工作經費逐項列入同級財政預算，按所在地人口數量依一定比例計算經費標準，提高和統一人民調解員的個案補貼標準，以調動人民調解員的積極性。鼓勵各地根據實際情況發展職業化調解員隊伍，嚴格選拔考核，實行基本報酬加績效的合同制管理。同時，加大對人民調解工作的表彰獎勵力度，按照有關規定，各級政府應對人民調解工作成績突出的單位和個人進行大張旗鼓的表彰獎勵，以增強人民調解的影響力，為調解工作的深入開展創造良好的社會環境。4.需要強化人民調解的法律效力。在依法治國、建設社會主義法治國家的大背景下，人民調解協議的法律效力成為影響人民調解公信力和權威性的重要因素。我國《民事訴訟法》規定，「人民調解委員會依據法律規定，根據自願原則進行調解，當事人對調解達成的協議應當履行，不願調解、調解不成或者反悔的可以向人民法院起訴」，按一般群眾的理解就是「調解不算數」，因而人民調解的權威性不夠，影響了群眾走調解之路解決糾紛的積極性，人民調解的約束力差成為阻礙其發展的障礙。2011年1月1日起施行的《中華人民共和國人民調解法》第三十一條規定：「經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。」第三十三條規定：「經人民調解委員會調解達成調解協議後，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。人民法院依法確認調解協議無效的，當事人可以通過人民調解方式變更原調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。」今年3月21日，最高人民法院又出台了《關於人民調解協議司法確認程序的若干規定》，進一步規範經人民調解委員會調解達成的民事調解協議的司法確認程序，建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制。《人民調解法》及相關司法解釋的出台在一定程度上解決了人民調解面臨的有效性問題，通過立法程序明確規定了人民調解的法律約束力，提升了人民調解的權威性，對人民調解工作的進一步開展具有積極意義，但相對於訴訟、仲裁等糾紛解決方式，人民調解的法律效力和權威性、獨立性仍顯不足，其法律效力很大程度上必須依賴於法院的確認。所以，一方面大量民商事糾紛仍然未經人民調解而直接湧進法院，另一方面大量的人民調解案件也湧進法院要求得到確認。這樣一來，人民調解作為一種有效而重要的矛盾糾紛解決機制，分流化解矛盾糾紛、減輕法院訟累的作用就難以有效發揮。(註：此文章為報司法部調研報告。)
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