余文唐：因應立案登記制：「雙重分流」與「審輔分離」

05-29

　　提要：在破解立案登記制所帶來的人案失衡難題上，應該多管齊下、綜合治理。既要面對新情況新問題大膽探尋新辦法新舉措，又要積極總結推廣經過實踐檢驗行之有效的既有經驗，做到新老辦法有機結合、形成合力。其中，「雙重分流」與「審輔分離」的整體運用，是特別值得高度重視和大力推廣的。

　　立案登記制的全面推行將帶來法院受案數的大幅提高，這是意料之中的事。根據最高法院的統計，自5月1日起全面實施立案登記制一個月以來，全國法院共登記立案1132714件，同比增長29%。而全國三分之一以上的高院，5月登記立案增幅超過30%，在中西部地區尤為突出，其中兵團96.12%、河南71.3%、廣西43.6%、河北43.2%、新疆41.52%。從案件類型看，行政案件同比增幅最大，登記立案29924件，同比（9326件）增長221%，環比（16217件）增長84.5%；其中天津法院同比增長752.40%，山西法院同比增長480.85%，上海法院同比增長475.86%，浙江法院同比增長296.80%。同時，刑事自訴登記立案3600件，同比（1446）增長149%，環比（1512）增長138%；民事案件登記立案817405件，同比（6396211件）增長27.8%，環比（789168件）增長3.5%。

　　可見，立案登記制在給當事人立案以極大方便的同時，也給法院帶來驚人的立案增幅與案件負擔。如果這些案件都流向審判業務庭進行審判，必然給審判法官造成巨大的審判壓力。何況法官員額制正在逐步推行，一審管轄標準也做了大幅度調整，因而人案失衡現象起碼在基層法院將更加嚴重。而存在如此突出的案多人少矛盾，審判質量也就必然難以得到保證。這勢必給法院、法官以及司法公信帶來巨大的負面影響，當然也就與司法改革的願望背道而馳。目前，各地方法院都在積極探索，各出妙招以跳出立案登記制所帶來的這些窘境。然而妙招略嫌零散而未加整合，其功效或多或少地受到制約而未能充分發揮整體效應。筆者認為，在破解立案登記制所帶來的人案失衡難題上，應該多管齊下、綜合治理。既要面對新情況新問題大膽探尋新辦法新舉措，又要積極總結推廣經過實踐檢驗行之有效的既有經驗，做到新老辦法有機結合、形成合力。其中，「雙重分流」與「審輔分離」的整體運用，是特別值得高度重視和大力推廣的。

　　「雙重分流」的第一重分流是「訴非分流」。所謂「訴非分流」就是將起訴到法院的民事案件或依法可適用調解的行政案件、刑事自訴案件，在徵得當事人同意後於立案之前將案件交由非訴調解組織的調解人員，包括派駐法院的非訴調解組織或者法院設立的訴前調解室的調解人員進行調解，也即委派調解或訴前調解。據悉許多法院的法院專職調解員也主持或參與訴前調解，但其性質仍然屬於非訴調解。經由非訴調解達成調解協議之後，根據當事人的意願或者撤銷起訴，或者由雙方當事人共同向轄區基層法院申請司法確認。司法實踐中有的還將「訴非分流」運用於上級法院，而將立案前調解達成協議的上訴案件和上級法院管轄的一審案件，經立案由二審法院審查合法後出具法院調解書。「訴非分流」的目的在於將能夠在訴前化解的案件消化在立案之前，起著減少案件流入訴訟的截流作用，既可以減輕當事人的訴訟負擔，也能夠緩解法院的人案矛盾。需要注意的是，立案登記制全面推行後，非訴調解必須在當事人尤其是原告或上訴人同意的前提下，才不會與立案登記制的要求相抵觸。

　　「繁簡分流」是「雙重分流」的第二重分流。這是一種起訴或上訴案件在立案之後，將其中事實清楚、爭議不大、標的較小的簡單案件分流出去由速裁機構予以速裁，而案情疑難複雜、會產生較大社會影響的案件則移送審判庭審理，做到「簡案速裁、難案精審」。簡案速裁不僅僅運用於一審案件，二審案件也可採用。天津二中院探索實行「二審速裁案件即審即結機制」，對於原判決、裁定認定事實清楚、法律關係明確的案件，雙方爭議不大的案件，上訴請求明顯不能成立的案件，實行即時隨機分案、即時開庭審理、即時合議、即時當庭宣判，做到分案、開庭、合議、宣判等環節一日完成，極大提高了審判效率。簡案速裁在民事案件上較早實行而且推行面較廣，全國人大常委會於2014年6月27日委託最高人民法院在18個市開展刑事案件速裁程序試點工作。依筆者之見，行政案件嘗試速裁也未嘗不可，尤其是在立案登記制全面推行之後行政案件猛增的情況之下更有其必要性。

　　經過上述「雙重分流」後所剩下的難案，就要由審判庭的法官依照普通程序進行精審。四川眉山法院2014年經過「雙重分流」之後，民商事案件進入審判庭精審的難案僅占收案總量的10%左右。難案精審仍然有提高審案效率的空間，主要有兩種方式：一是簡化審理。最高法院、最高檢察院、司法部於２００３年３月１４日聯合下發了《關於適用普通程序審理「被告人認罪案件」的若干意見（試行）》，對被告人認罪案件進行普通程序簡化審理，簡化對被告人的訊問和無異議的證據出示、認證等程序。借鑒刑事案件普通程序簡化審的經驗，有些法院還試行民事案件普通程序簡化審。其實，將普通程序簡化審程序移植於行政訴訟也未嘗不可。二是類案歸一。即同類案件由盡量分配給同一法官或相對固定的合議庭審理，這是集約型司法的一個重要體現。如此由同一法官或相對固定的合議庭專門辦理某類型或關聯密切的幾類案件，對於提高業務熟練程度和審判質量效率是極具積極意義的。

　　除了「雙重分流」，「審輔分離」也是因應立案登記制、破解法院人案矛盾和提高審判質量的重要制度，十八屆三中、四中全會也將其作為司法改革的重要內容予以強調。通過「審輔分離」，將與審判相關的程序性、事務性工作統一由審判輔助人員辦理，把法官從繁瑣的程序性、事務性工作中解脫出來，使法官有更多的時間和精力多審且審好案件。按照最高法院2004年和2007年在部分法院試點法官助理制度的模式，審判輔助人員包括法官助理和書記員兩類。法官助理的職責共12項，其中包括審查訴訟材料、組織庭前證據交換、代表法官主持庭前調解和草擬法律文書；書記員限於庭審記錄，其職責範圍要窄於和低於法官助理。而法官的主要職責是核實案件證據，認定案件事實，提出或者決定適用法律的意見；具體工作為審核訴訟材料，開庭審判(包括訴訟中的調解)，合議庭合議，製作裁判文書。就上海等本輪司改試點來看，基本上也是參照這種分離模式的。

　　最後還需要指出的是，要充分發揮「雙重分流」和「審輔分離」在破解人案矛盾中的作用，還必須有相應的機構和人員保障。對於「雙重分流」，一般的做法是訴訟服務中心來承擔，在訴訟服務中心設立訴前調解室和速裁機構來分別承擔訴前調解和簡案速裁工作。值得借鑒的是，四川眉山法院在訴訟服務中心加設訴訟輔導室，對當事人進行司法認知、訴訟心理、訴訟常識和糾紛解決方法的輔導；並將「雙重分流」的分流工作統歸於此，使其成為「雙重分流」的總樞紐、總調度。而對於「審輔分離」，目前似乎更無統一的做法，主要有將審判輔助人員統一管理與分配到各審判業務庭兩種方式。在筆者看來，書記員統一管理或許有利於統一合理調度以解決忙閑不一問題；而法官助理由於與法官的工作聯繫甚為緊密，需要有密切的配合性，還是直接配備給具體的法官使之相對固定更為合適些。

　　 [作者簡介]余文唐，福建省莆田市中級人民法院審委會專職委員，第三屆全國審判業務專家，「1989-2008年全國法院學術研討突出貢獻獎」獲得者。