【提要】新一屆政府提出，現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，要下決心要再削減1/3以上。改革行政審批制度改革的根本點究竟在哪？就在於轉變政府職能，切實釐清和理順政府與市場、與社會之間的關係，「要把錯裝在政府身上的手換成市場的手」，讓政府回歸其本位。 在今年兩會閉幕後的記者新聞發布會上，新任總理李克強談到機構改革時強調，這次國務院機構改革方案的核心是轉變政府職能。並談到，必須從改革行政審批制度入手來轉變政府職能，以切實釐清和理順政府與市場、與社會之間的關係，要「把錯裝在政府身上的手換成市場的手」。就此他提出目標，現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減1/3以上。 其實，我國行政審批制度改革自從上世紀90年代就開始推進，應當說是且行且進，認識上也不斷深化，並取得了一定成效和經驗。 近十多年來，每一屆政府更是將「削減和調整行政審批項目、規範政府審批行為、實行陽光審批」作為推進行政審批制度改革，轉變政府職能的一項重要抓手。不過，在具體運行中，企業和社會仍然感到行政審批事項還是很多，政府職能轉變力度尚不夠。其關鍵問題是，行政審批部門和市場運行主體在由審批權力引致的利益分配格局中存在不均衡，由此會不斷產生新的矛盾和新的障礙，根本上說，還是政府管理體系沒有完全適應市場經濟體制發展的要求。用總理的話講，就是「觸動利益有時比觸動靈魂更難」。 因此，新一屆政府下了「壯士斷腕的決心」，表示，「這是削權，是自我革命」，要「言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相遊戲」。
那麼，如何滿足這個「發展的需要，人民的願望」呢？就是要在新的社會經濟發展形勢下，我們應當把握改革行政審批制度的實質和新時期改革的特點，切實做好加快行政審批制度改革背後的「政府職能轉變」和「推進依法行政」這兩篇文章。 把握行政審批制度的內涵和基本範疇 行政審批從概念上說，它是行政審核和行政批准的合稱。一般的，行政審核又稱行政認可，行政批准又稱行政許可。在具體表現形式上，它是指行政機關（包括有行政審批權的其他組織）依據法律規定的條件，作為實際執法部門對自然人、法人或者其他組織提出的申請，經過依法審查，採取審批、核准、認可、特許、登記以及發放證照等方式，准予其從事特定活動、認可其資格資質、並確認特定民事關係或者特定權利能力和行為能力的行為。 表面上看，行政審批是一種行政執法行為，背後卻體現著一種經濟契約關係和法律規範關係。 為什麼要有行政審批並形成這樣一種制度呢？ 從行政學角度講，行政審批及其制度是政府對社會公共事務規範、管理與服務的一種重要方式，是國家干預、調控和管理社會經濟事務和維護社會安全的一種有效的權力手段，也體現出政府的一種權力配置。 從經濟學意義上講，因為市場信息的不對稱性和外部性的存在，政府需要通過審核批准社會經濟事務行為主體的特定行為，界定市場准入、維護公正交易、規範市場秩序、框定社會規則和保證公共安全。 從法律意義上講，它也要體現政府行政行為的合法性，樹立政府權威，保持國家行為的公信力，並通過限制不利於公共利益的行為，防止公民和法人對權利和自由的濫用，也得以保護公民、法人和其他社會組織的合法權益。 比如，我們在日常生活中可以經常見到的，政府用許可方式審批煙花爆竹的生產與銷售、食品的生產銷售、批准遊行示威和集會等，這些直接關係到人身健康、生命財產安全的產品、物品的生產及銷售活動，直接關係國家安全、公共安全的活動，以及影響高度社會信用的行業的市場准入和法定經營活動； 比如，通過頒發許可證，如計程車經營許可、排污許可等，規範對有限自然資源開發利用、有限公共資源配置、關係公共利益的壟斷性企業市場准入的行為；
再比如，對如會計師、醫師、教師等具有特殊信譽、特殊條件或特殊技能的自然人、法人或者其他組織進行認定和頒發資質證書的行政認可行為；對法人或者其他組織的設立、變更、終止，進行婚姻登記、工商企業註冊登記、房地產所有權登記等這些對是否具有特定民事權利能力和行為能力的自然人、法人主體資格和特定身份的確定登記行為。 還有就是核准，行政機關對關係公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用，以及直接關係人身健康、生命財產安全的特定產品、物品的檢驗、檢疫行為，按照技術標準、經濟技術規範，對申請人是否具備特定標準、規範進行判斷，予以核定和批准的行為，等等。 歷史地看，在市場經濟國家、計劃經濟國家和轉型經濟國家，都存在行政審批行為，這也成為政府行政權力配置和進行公共管理的比較普遍的開展方式。 可以說，任何一個有效的政府都存在必要的行政審批制度，它在政府管理行為中發揮了不可替代的作用，為世界各國普遍重視和採用。 行政審批制度為什麼要改革 行政審批制度改革在東西方不同制度體系的國家都經歷了一個探索和發展過程。 在西方市場經濟國家，行政審批制度改革與政府管制或稱為政府規制緊密聯繫在一起，始終體現著自由經濟主義和政府干預經濟兩種力量的角逐。隨著政府管制策略在不同時期的改變，政府也相應對其進行著改革。 比如，像最有代表性的美國，政府規制從19世紀末就開始，當時主要面向鐵路、電力、煤氣、電話等具有自然壟斷性質的行業以及公共服務，以及能源生產與分配、銀行和金融活動等關鍵部門，目的是防止產業的惡性競爭和資源浪費，彌補市場經濟失靈的缺陷。後來隨著政府對經濟干預活動的加大，政府規制也出現過一個階段的膨脹，規制範圍觸及社會生活各個領域，結果嚴重束縛了企業和個人自由活動，扭曲了市場的競爭機制，也助長了公共權力的腐敗。所以在上世紀70年代到80年代，美國政府開始了以放鬆管製為目標的行政審批制度改革運動，在許多管制領域引入市場機制，以下放政府權力為途徑，以市場為導向，放開了大多數競爭性行業的經濟性規制，行政審批項目也得到大幅度削減。特別是80年代西方國家普遍開展新公共管理運動，政府的規制權力一方面下放市場，一方面向商業、行業協會等中介組織轉移，比較成功地實現了政府審批與市場、與社會的良性互動，政府行政成本得到銳減，企業和社會發展活力得以提升。 再如，日本這樣一個具有東方國度政府色彩比較濃厚的國家，在二戰後大力推進市場經濟體制，政府規制和行政審批也都集中在「市場失靈」領域，適應市場經濟運行規律，更多地運用法律、規制和政策對市場進行間接管理，同時也注重發揮中介機構的作用，通過發揮市場和社會作用，將由政府主導的經濟結構向社會和個人主導的社會經濟結構轉變，既提高了行政效能，也激發了社會活力。 我國行政審批制度源起於計劃經濟體制，當時的一切資源分配權力高度集中在政府手中，這在特定的社會經濟發展階段起到了重要作用。
改革開放以後，政府、社會和市場的關係不斷做出調整，以充分解放生產力並進而改變生產關係，推進政府管理方式的改革。特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來，隨著我國資源配置方式逐漸從計劃配置向市場配置轉化，政府直接支配社會資源的行政管理模式逐漸轉變，計劃經濟時期形成的審批制度在很大程度上失去了生存的土壤，既有審批制度的種種弊端日益顯現，越來越不適應市場經濟發展的需要，甚至成為制約市場經濟發展的一個制度瓶頸，改革行政審批制度就成為規範政府、市場和社會關係的一個重要著力點和創新政府管理方式的必然。 通過推進行政審批制度改革，可以釐清政府、市場和社會的關係，同時，可以規範政府行為，轉變政府職能，建設高效、廉潔、法治、責任和服務型政府，以順應市場經濟發展、全球化發展和開放型社會發展的時代要求。 進入新的世紀以來，圍繞深化行政體制改革、切實轉變政府職能、推進政府依法行政的目標，從2001年國務院成立行政審批制度改革領導小組之後，這十多年，每屆政府都是將減少和規範行政審批作為行政管理體制改革的重要措施。從中央到地方各級政府，按照黨的十六大提出的「完善政府的經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務職能，減少和規範行政審批」和「形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制」的精神，以及期間幾次國務院常務會議關於清理取消和調整行政審批項目的要求，不斷推進各級行政審批制度改革。 據有關資料統計，近10年來，國務院部門經過5次清理，共取消和調整行政審批事項2183項，占原有總數的60.6%；各省、自治區、直轄市本級共取消和調整行政審批事項36986項，占原有總數的68.2%。市場在資源配置中的基礎性作用和各級政府及其工作人員依法行政的意識明顯增強，法治國家建設邁出重要步伐。行政審批制度改革已經成為轉變政府職能、推進社會進步的重要突破口。 需要強調的是，2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，要求各級政府嚴格按照法定許可權和程序行使職權、履行職能，明確提出建設法治政府的目標。同年7月國務院提請全國人大常委會審議通過的《行政許可法》實施，標誌著我國行政審批制度改革和行政審批工作走上法制化、規範化、科學化的軌道。這也為進一步推進行政審批制度改革，完善適應市場經濟發展要求的行政審批制度，促進政府依法行政提供了法律保障。 我國行政審批制度改革的方向和路徑 我們必須清醒的認識到，十多年來的行政審批制度改革雖然取得了一定成效，但這項改革其實是一項艱巨的系統工程，涉及政治、經濟、法律、文化的方方面面。 尤其是我國市場經濟發育還不夠完善，市場主體權利意識和公民參與社會管理的意識尚不夠強，幾千年積澱的「官本位」、「人治社會」和特權思想，尚未建成完善的「以權力制約權力」的政府權力運行體系，均造成行政審批制度改革乃至整個行政管理體制改革還主要是由內而外，由上而下，主要靠政府自在的行政權威和法律引入來推動，再加上近年來由於利益格局的多層化、核心利益的衝突化、權力尋租的普遍化，行政審批改革更多地體現在項目的增增減減，重量不重質，重表不重里。 雖然我國已連續6次大幅減少和調整行政審批項目，但截至目前，全國意義上仍有約1.8萬項需要行政審批的項目，其數量之多在市場經濟國家中極為罕見，以此而言，仍需加大力度，更大幅度地減少和調整行政審批項目。根本上的改革還是要切實轉變政府職能，讓政府回歸其在成熟的市場經濟體制中的本來位置，同時，讓政府的一切行政行為都要在法治的軌道上運行。 黨的十八大報告指出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。
深化行政審批制度改革的核心是推動政府職能轉變，推動法治政府建設取得實質性進展。 按照這個目標，改革的方向就是簡政放權，減少政府對經濟社會事務的直接干預領域和範圍，政府通過放鬆規制向市場和社會讓渡空間，形成國家與社會、政府與市場、公權與私權之間邊界清晰合理、分工合作有度的社會關係新格局，從而讓市場的歸市場，社會的歸社會，讓政府真正回歸到承擔責任、提供服務的權利本位。 改革的路徑是，不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的行政審批，要予以取消；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制運作；對於需要保留的行政審批，建立健全監督約束機制，做到審批程序嚴密、審批程序減少、審批效率明顯提高，審批責任追究製得到嚴格執行。 從改革的效率維度上，行政審批制度改革必須吸納廣泛的公眾參與，將行政審批項目公之於眾，避免公權力自說自話，從與公眾的良性互動中，吸納足夠的智慧，幫助管理者作出合乎公共利益增進的政策選擇。 從改革的縱深維度上，必須積極推進行政審批的法制化、規範化建設，規範政府執行程序，加強政府行政監督，突出政府行政服務。行政審批項目的設立、調整，必須在法治框架之內進行，在注重實體正義的同時，重視程序正義，保障「正義以看得見的方式實現」。 行政審批制度改革是一場深層次的觀念和體制變革。有行政專家指出，行政審批制度改革也是刺破行政管理體制改革僵局的利刃。這樣一把改革的利刃面向的是政府權力，總理說要有「壯士斷腕的決心」，其實就是政府需要有「革自己的命」的決心、智慧和勇氣。 （作者為國家行政學院副巡視員）
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