中國官僚政治傳統的文化批判

作者：竹立家

2013-02-21　 來源：《人民論壇·學術前沿》2013年1月下 文字大小：【大】 【中】 【小】

摘要：政府作為歷史最長、結構最龐大的社會組織，其組織結構、組織內部的人際互動以及政府組織與社會的互動關係的建立，與一個民族的傳統文化或風俗習慣直接相關聯。在中國幾千年的歷史發展中，傳統的官僚體制曾經支撐中國文明達到輝煌的頂點，當然，這種體制也最終導致百年前中國文明的整體衰落。建立社會主義政治文明和民主的「權力制約」的政治制度，是遏制目前社會上泛濫的「官本位」流毒的根本辦法。

　　傳統官僚政治的文化分析

　　從歷史哲學的高度來看，自秦朝結束以「分封制」為標誌的「封建貴族統治」、建立「郡縣制」實現大一統以來，中國社會就進入長達2000多年的「封建官僚統治」時期，雖然在漢初和魏晉南北朝時期「分封制」或「封建貴族統治」有所回潮，但只是短暫的反覆，總的歷史輪廓還是清晰的，「封建官僚統治」是王朝輪迴中的「基本制度框架」，「官民矛盾」是中國封建社會的基本矛盾，「官本位」是中國封建社會的根本特徵。在傳統中國社會，「官本位」形成的基本價值前提是「儒家政治倫理」宣揚的所謂「三綱五常」。它從整體上規定了社會結構「尊卑貴賤」的等級秩序，先天地賦予「封建官僚統治階層」以「道德優越性」和「政治優越性」。這一等級秩序系統把人分為兩類：「治人者」與「治於人者」。自漢初董仲舒提出「獨尊儒術」以來，儒家思想2000多年來一直是封建社會的主流意識形態，控制著中國人的心靈和基本的社會政治、社會道德及社會文化的思維方式，形成了獨特的「權力本位」或「官本位」文化。

　　文化既是歷史，又是活生生的現實，它是由過去的歷史創造的、延續至今並繼續在人們的日常生活中起重要作用的現實。雖然迄今為止對文化的定義達300多條，但有一點是確定的，即文化是人類文明活動的能力和結果。文化既是一個民族歷史活動的積澱，形成了一個民族不同於其他民族的、特有的心理結構和精神風貌，又或多或少地塑造著這個民族的未來。

　　文化與政治行政體制的相關性，源於文化自身的特點。一般來說，文化為社會組織的建立和運轉提供道德支持和理智條件。而政府作為歷史最長、結構最龐大的社會組織，其組織結構、組織內部的人際互動以及政府組織與社會的互動關係的建立，都與一個民族的傳統文化或風俗習慣直接相關聯。托克維爾在致力於研究17世紀30年代美國的政治制度的性質時，強調指出：「我相信，如果不顧一個國家的風俗，最有利的形勢和可能最好的法律，也不能維持一個政體;而一個民族的風俗，則能將最不利的形勢和最壞的法律轉化為某種優勢。風俗的重要性，是研究和經驗不斷要我們注意的共同真理。可以把它當作觀察範圍的中心點和我的所有探索的共同終點。」①在托克維爾看來，認識和尊重傳統文化及風俗習慣等遺產的重要性，是任何一個國家所有的、用來追求經濟發展的「資本」的最有價值的形式之一。在談到有助於保持美國民主統治的三個主要因素時，他認為：「第一是上帝賜予美國人的特殊和偶然的條件。第二是他們的法律。第三是他們的習慣和習俗。」②這三個因素直接決定了整個政體的特徵。在這三個因素中，最具生命力的是第三個因素，即人民的精神、感情、信念、觀念、心靈和思想的習慣。

　　在中國幾千年的歷史發展中，傳統的官僚體制曾經支撐中國文明達到輝煌的頂點，當然，這種體制也最終導致百年前中國文明的整體衰落。因此，100多年來中國思想界的主流一直是反傳統，傳統官僚體制連同支持這種體制的傳統道德價值受到廣泛的批判、甚至遭到全盤否定。中國傳統文化、特別是作為制度形態的官僚體制在國外思想家的評價中也好不了多少。雖然也有少數思想家，如伏爾泰、湯因比等對中國傳統文化持肯定態度，但主流思想也是貶多褒少。哲學家黑格爾在談到中國時用哲學語言漫不經心地說，中國是個只有空間、沒有時間的國家，言下之意是說，中國沒有發展、靜止不動。卡爾·魏特夫寫了厚厚的一本《東方專制主義》，把東亞、特別是中國的歷史過程界定為「亞細亞生產方式」，這個詞實際上是停滯、落後、專制主義、普遍奴隸制、東方家產制的代名詞。③由西方人為中心編織的世界歷史，特別是經由著名思想家馬克斯·韋伯的比較歷史社會學理論的敷陳，形成了東亞和中國傳統文化和社會的停滯性和落後性的歷史定論。

　　韋伯曾在《儒教與道教》一書中提出「儒教倫理不利於經濟發展」的假說。但近幾十年來東亞、特別是中國的經濟發展證明，儒教文化圈國家的經濟不但能發展，而且成績似乎還不錯，儒教文化圈國家和地區的經濟增長速度遠遠打破了西方國家工業化時代的歷史記錄。事實證明，儒教文化與新教文化一樣，同樣有利於現代經濟的發展，差別只是影響經濟增長的方式不同而已，即除個別地區以外，這些國家和地區的經濟增長實現方式都與政府的積極作用密切相關。這樣，傳統文化與政治及行政發展的關係在現代的東亞社會變革中應如何評價就日顯重要，因為政治與經濟相關聯，政治發展與經濟發展相關聯，傳統文化和傳統價值對二者的發展有著同樣重要的意義。由於近一百多年以來中國文明在世界歷史發展的格局內一直處於劣勢地位，因此思想界的主流觀點一直把中國文化視為延續而不是創新的來源，是限制而不是擴展中國現在和未來發展選擇的基礎。

　　儘管到目前為止，關於中國傳統文化的爭論仍在進行之中，觀點紛呈，但學術界的主流觀點正逐漸傾向於肯定傳統文化與中國現代化進程之間具有某種「正相關」的關係，至少是相對於以往，20世紀90年代的文化爭論對傳統文化的態度理性和寬容了許多。特別是隨著東亞儒家文化圈國家和地區經濟的飛速發展，國際國內學術界都愈來愈強調東亞經濟高速增長中的文化因素。某些西方學者認為，以整體主義為基礎的儒教倫理在東亞現代化過程中所起的作用，較之以個人主義為基礎的新教倫理在歐洲現代化過程中所起的作用還要大，並開始考慮和提出應從中國和東亞發展的新經濟中學習些什麼的問題。

　　這樣講並非言過其實。世紀之交，西方工業文明的病態發展提醒有識之士，在所謂的資本主義文明下，「人的物化」和「物的人化」這一對相映成趣的事實，正在促成資本主義的文明邏輯從「理性的經濟」到「經濟理性」的重大轉變，理性的個體在物化的社會中正在失去自己的主體性而變成物的奴隸，以人為中心的發展正在讓位於以經濟為中心的增長，純粹的經濟學研究正在增大而不是縮小社會不和諧的裂痕;資本主義的病態文明正在以其強大的經濟優勢為基礎，加速向發展中國家的社會、文化和政治領域的滲透;這種滲透對發展中國家乃至整個人類文明來說，其結果可能是災難性的，將最終導致發展中國家對資本主義體系的全面依附，從經濟依附到政治、文化、社會乃至民族和國家依附;這種依附的直接後果是文明本身的依附及文明多樣性的消失，發展中國家沿著發達國家所走過的同一條道路不可能超越其已有的成就，將永遠成為發達國家的附屬品。因此，對處於改革過程中的發展中國家來說，在自己現有的政治、經濟和社會文化的基礎上，依據自己的政治價值、文化價值和道德價值建構符合本國國情的政治、經濟、社會和文化發展體系並使之制度化將至關重要。

　　傳統官僚政治文化的基本特點

　　僅就政治與行政的角度來看，中國傳統文化就包含了豐富的內容，值得深入探討。其中支持中國傳統社會長期穩定的儒家倫理與官僚體制相結合及這種結合的「制度化」，乃至衍生出戴著「道德面具」的「官本位」社會，就是一個有趣的題目。雖然這種官與學的結合及制度化近100多年來一直遭到來自方方面面的批判，但它作為中華民族文化遺產的一部分，需要我們在現代化過程中認真地分析研究。

　　首先，從歷史的角度和意識的層面來看，這種官與學的結合及制度化造就了輝煌的中國古代文明，在近代以前使中國文明一直處於世界文明的前列，使中國取得了「農業文明」所能取得的最高成就。不僅如此，這種結合也使近代以前世界上土地面積最大、人口最多的國家基本處於統一狀態。我們已有的歷史教訓是：國家統一就繁榮昌盛，分裂則衰敗。而基督教文明在歷史上從來沒有達到這一點。誠如王亞南所說;「本來在統一的專制政治局面下，始終存在一個統治上的矛盾：一方面要儘可能使普天之下都收入版圖，接受治化，同時，擴充的版圖愈大，要使宇內道一風同、心悅誠服就愈感困難。為了解決這個治化上的矛盾，自漢朝武帝君臣起就多方設法推行儒家的綱常教義……所以，儒家的『大一統』，由盡量擴大政治版圖所造出的上述統治上的問題，就由其盡量推行綱常之教或倫理的治化，而相當的得到解決。」④雖然這種官與學的結合在歷史上造成了中國社會發展的諸多弊病，如政治倫理化、人治、裙帶關係、官場腐敗、皇權至上、官本位、社會封閉落後及停滯不前，等等。同時，這種結合的牢固性使皇權專制達到登峰造極的地步，使得中國封建社會根本不可能產生憲政思想的萌芽，以至於中國傳統社會的朝代更替必須通過流血來實現。但也不可否認這種長達近兩千年的官與學的結合對形成中國人的「第二天性」或「潛心理結構」具有重大影響。無論我們的第二天性是高尚的還是低劣的，都是不可更改的事實。其中，中華民族通過傳統文化的積澱形成了一些好的心理品質，如：官僚階層的民本意識、責任意識、德治意識、廉政勤政意識等;普通百姓對政府的親和與信任意識、對官吏的清官意識、相互之間交流時的互助意識、情感意識、道德意識、信任和寬容意識等。這就是說，這種官與學的結合在中華民族的歷史上有其「存在的合理性」。當然，由於自身的特點和社會環境的變遷，其滅亡也是必然的。但由於其自身的特點不會隨著封建官僚制度的消亡而消亡，意識會繼續在我們的日常生活中起作用並對我們的社會行為產生重大影響。因此，對這種官與學在中國歷史上的長期結合所產生的社會結果也必須辨證分析。具體到政治與行政學的角度來說，主要有以下兩點值得我們認真分析和研究：

　　第一，作為一個幅員遼闊、人口眾多和民族結構比較複雜的大國，中國自秦漢以來，不是通過宗教信仰，而是通過倫理道德與官僚制度的結合來凝聚民心、長期保持國家統一和民族團結，這不能不說是世界歷史上的奇蹟，其中的道理值得深入探討。基督教國家在歷史上一直是通過宗教來調解人與人、人與社會之間的關係以保持社會的穩定，即使在今天所謂的法制社會，宗教仍然是穩定人與人、人與社會關係的一個基本支點。中國則不同，歷史上從來沒有產生人們普遍信仰的真正意義上的宗教，中國是一個道德社會，道德是中國社會維持穩定、處理人與人、人與社會以及個人與政府之間關係的基本支點，這是中國社會的基本風俗習慣，即使在今天的社會主義民主與法制社會，我們也不能忘記這一點。正如托克維爾在談到美國的情況時所說的那樣，如果不顧一個國家的風俗，「最有利的形勢和可能最好的法律，也不能維持一個政體」。因此，在當代中國社會民主化和現代化的過程中，道德建設、特別是官員的道德建設有著非常重要的意義，因為公務員階層的道德水準決定著整個社會的道德水準，而整個社會的道德狀況直接決定著現行法律的實施狀況，也決定著中國社會的穩定與長治久安。

　　第二，道德上的「綱常教義」與官僚制度的結合是中國歷史上最為成功的治理大國的經典模式，這一治理大國的經典模式成功的關鍵是「吏治」。所謂「明主治吏不治民」，是中國曆朝歷代維護皇權統治和國家統一的秘訣。而嚴於治吏的關鍵環節是「引禮入法、禮法結合」。因為「人治」的核心是「德治」，即「德治天下」，以德服人，兩千年的熏陶已潛移默化地使中國人通過「道德合理性」來評價政府，事實上，中國歷史上的一個王朝代替另一個王朝的最充分的理由也是道德上的。因此，整個官僚階層自身的道德修養水平就決定著一個王朝的命運，只有「修身」，才能「齊家、治國、平天下」。由於儒家倫理中的「父權」概念引入中國的政治秩序和官僚體制之中，所以，「就像皇帝通常被尊為全國的君父一樣，皇帝的每一個官吏也都在他所管轄的地區內被看作是這種父權的代表」。⑤這些人作為父權的代表，是整個社會的道德楷模，對儒家道德準則具有示範和推廣效應，「先天下之憂而憂、後天下之樂而樂」是一般官僚為政的座右銘。因此，普通老百姓與各級官僚階層之間親和力和信任感的建立，是與社會公認的道德價值準則及官僚階層自身的道德修養水平相關聯的，對政府的依賴感和信任感是中國人傳統心理的一個重要組成部分，一旦官僚階層本身整體出現道德危機，如：普遍性的腐敗、貪污，橫徵暴斂，惡民而不是親民，帶頭敗壞社會公認的道德準則等，使普通百姓對官僚階層產生道德信任危機，則預示著社會動蕩的到來及隨之而來的統治王朝的覆滅。所以，在我國社會主義現代化過程中，考慮到中國人傳統心理上對政府「道德合理性」的認同感，公務員隊伍整體素質的全面提高就具有非常重要的意義。

　　其次，從制度層面來看，儒家倫理與官僚體制的結合，雖然導致中國傳統社會的治理高度依賴官僚的人格和使官僚體制的高度倫理化，從而如黃仁宇所說，容易產生任人唯親、裙帶關係、貪污腐敗等醜惡現象，但作為一種促使社會高度穩定的制度化形態，其所產生的經驗和教訓值得我們現代人反思。除了上述儒家倫理在傳統上形成了中國人對政府的信任感和親和力的道德心理定勢之外，官僚體制本身也值得我們認真分析和研究。王亞南在分析中國官僚政治的成因、機制和社會影響時，強調中國古典官僚政治形態的特殊表象具有三種性格：延續性、包容性和貫徹性。⑥中國官僚政治的這種性格特徵，無論從歷史上看、還是從它的現實影響來看都存在著諸多弊端。其中最嚴重的弊端就是對「官僚人格」深入骨髓的腐蝕和扭曲，「讀書做官、做官發財」的「官本位」觀念變成一種社會心理和「習慣性思維」，毒化了整個社會風氣，最終導致傳統國家的衰亡。

　　官僚化社會及「官本位」批判

　　我們知道，秦漢以後的中國是一個高度官僚化的社會。官僚理論之父、德國的馬克斯·韋伯在描述現代官僚制的理想模式時認為，官僚體制的主要特徵包括：理性化、照章辦事、非人格化、穩定性、永久性、層級性、專業化和職業化等，韋伯所描述的現代官僚制的一些主要特徵，在中國傳統社會已經非常發達了。如：照章辦事、穩定性、永久性、層級性和職業化等。而且中國傳統官僚體制非常注重官僚人格，強調「禮法結合」、「嚴於治吏」，具有一定的合理性。可以說，中國傳統的官僚體制是中國文明對世界文明的一大貢獻。當歐洲中世紀各民族長達一千年之久飽受戰爭和社會動亂之苦時，中華民族能夠維持一個統一的、有廣闊疆域的、人口眾多的、在當時世界上文明程度最高的多民族的中央集權制國家，官僚體制的高度發達功不可沒。在資本主義發展早期，在所謂的資本主義民主政治的框架內，由於貴族專制的遺風所導致的「政治分贓制」的存在，政權更替過程常常導致社會動蕩。只有在英國人參考並學習了中國傳統官僚體制的支柱——「科舉制」、並在資本主義的民主政治的框架內建立起「文官制度」以後，資本主義的政權交替才實現平穩過度。

　　因此，無論是從歷史上來看，還是從現實發展的角度來看，官僚制的權力結構模式都是人類文明的最高成就之一，是權力操作和有效運行的基本機制。到目前為止，雖然一些政治學家和經濟學家在議論「後官僚制時代」的到來，甚至公共行政學領域中的「新公共管理學派」在20世紀90年代初就已提出官僚制的替代模式，如「企業家政府」、「市場導向型政府」、「扁平式政府」等，並提出許多相應的措施，如「引進微觀經濟管理模式」、「削減政府職能」、「合同出租」等，但這些都不可能改變官僚制的「塔字型、層級化」的基本結構模型。不可否認官僚制確實存在著諸多弊端，但不幸的是在現有文明的條件下，我們不得不與它和平共處。

　　不言而喻，中國古代舉官方式很多，但與官僚制結合最緊密的、並成為官僚制的基本支柱的是「科舉制」。所謂科舉制是指通過公開考試、錄取和任命政府官吏的一種官吏選拔制度，目的是為了「選賢任能」。中國官僚政治的理想是「能者在位、賢者在職」，為了實現這一理想，科舉制是當時社會政治環境下較為有效的舉官方法。「科舉制的本質是考試任用。它有幾個顯著特點。第一，投牒自應，即不論血緣、財富與地位，人人均可自由投考，無需舉薦。第二，定期統一考試，而且考試紀律嚴格。第三，按考試成績擇優錄用。從法律上說，科舉制是超階級的，出身最低層的通過考試可以名正言順地步入官場。正是以上三點後來為西方人借鑒進而發展出現代的文官制度。」⑦

　　科舉制的實施，使中國封建官場具有一定的開放性和活力，對廉潔吏治、遏制地方貴族勢力的發展、維護中央集權制的政治結構和在全社會倡導儒家的倫理教化具有一定的積極意義。同時，「文官考試製度擴大了，官吏的來源有了相對公開的渠道;這就提高了對教育的要求並引人越來越注意到需要有學校」，⑧使中國古代的學校教育有了很大的發展並養成了中國人注重孩子教育的良好習慣，迄今為止，這一良好習慣仍然是中華民族值得倡導的優秀品質之一。當然，由於當時的經濟社會發展條件的限制，做官成為一種社會上最好的職業，由此形成中國社會的「官本位意識」，對中國現代社會的發展產生一定的消極影響。到目前為止，這種消極影響還在繼續發酵，並對我國政治民主化建設起著嚴重的阻礙作用。

　　從宏觀的或抽象的層面來看，儒家倫理與官僚體制的結合，在一種新的制度框架或社會主義市場經濟的框架內，也可以對現實的社會經濟生活產生重要影響。⑨儒家的「行仁政」思想可以轉換為一種國家導向的發展主義。新老自由主義政治經濟學關於政府作用的基本命題是：「管理得最少的政府是最好的政府。」而中國儒家傳統政治思想的基本命題是：「愛民如子」的政府是最好的政府。中國傳統社會做官必讀書目「四書五經」，其基本目的就是要那些已經做官或將要做官的人「修己治人」，所謂大學之道在「明明德、新民、止於至善」就是此意。

　　因此，東亞儒家文化圈威權主義政治帶有某種「家長制」的遺傳基因。正如家長對一家人的生活狀況的好壞有直接影響一樣，政府對社會的穩定和發展也負有直接責任。老百姓在道德上對政府的信任感和親和力，在現代社會可能是一把雙刃劍：一方面，如果施政得當、社會公平，則容易形成政通人和、舉國奮發的良好局面;另一方面，如果施政失誤、政府腐敗及社會不公平現象加劇，則容易造成社會動亂的局面。

　　從理論上講，與基督教文化圈不同，儒教文化圈的個人與社會、個人與政府的互動有其文化傳統和習慣上的規則。西方人早在希臘雅典時代就學會了在雅典廣場玩「民主的蹺蹺板遊戲」，對政府的不信任感由來已久，柏拉圖早在《理想國》中就為個人主義和個人自由奠定了堅實的理論基礎。因此，在西方人的社會價值排行榜上，他們所理解的民主自由和個人主義的行為原則高居榜首。而在儒教文化圈、特別是在中國，社會價值排行榜居首位的是社會公正、仁政和整體主義的行為原則。與西方人不同，在中國人的文化遺傳基因中，對政府的期望值一直很高，各級政府官員個人的行為得失直接代表著政府的整體形象，因此，治國先治吏是中國曆朝歷代統治王朝維持「大一統」的金科玉律。官吏腐敗無能、社會不公加劇和貧富分化嚴重擴大，其結果只能是社會動亂和王朝的覆滅。中國歷代農民起義的口號大同小異，這就是：「等貴賤、均貧富。」當然，這樣講並不是說西方人不追求社會公正、或中國人不追求民主和自由，只是從社會穩定和發展的角度來說，不同文化所珍視的最基本價值有所差異而已。

　　羅榮渠認為，在社會主義市場經濟條件下，中國傳統的「行仁政」思想的基本經濟內涵，可以轉換為推行發展主義的國家戰略，形成自上而下的民族團結的進取精神。而且這種「行仁政」思想還能形成一種由國家調節的公私合作，這種合作是不同社會制度的東亞式發展型國家共有的特點，它較之單純市場經濟導向的國家具有更高的內聚力，能承受社會轉型的巨大壓力。

　　但是，這種產生於傳統官僚政治文化氛圍下的「行仁政」理念，預設的價值前提是統治階層的「不忍人之心」或「道德良知」，換句話說，是靠官僚們的「道德自覺」，這在「權大於法」的封建「官本位社會」根本就是不可能的。即使是辛亥革命以後的民國時期，雖然形式上「民主」了，「共和」了，但封建官僚政治的本質結構沒有變，人民繼續被邊緣化，「官本位」繼續流行，官僚專制、官員的貪腐和特權腐敗幾乎原封不動甚至更惡劣，乃至國民黨政權在20世紀30年代還推出所謂的「新生活運動」，直接回到了封建倫理綱常「教人」的老路上去。沒有或不願意承認這個社會搞的一團糟是「官腐」的問題，而不是「民德」的問題，是「民主規則」缺失問題，而不是「社會道德」問題，社會的道德性只有在一個「公正民主的社會」才有現實性。所以，國民黨政權最終被人民推翻也是「歷史邏輯」的必然。

　　社會主義革命是中國歷史上一次真正的「結構性革命」，是傳統官僚政治文化下所孕育出的「官本位」社會向現代政治文明條件下的「民本位」社會的「結構性轉型」，真正實現了「主權在民」而不在「官」，實現了用民主制度規範和制約權力。這種結構性轉型是中國邁入「現代性」社會的關鍵環節，而實現結構性轉型的根本途徑，只有按照憲法原則，走中國特色社會主義民主政治道路。否則，任何細枝末節的改革都無濟於事，都難以消除「官本位」對中國和諧發展的傷害，也難以實現社會團結、社會合作、社會和諧、社會凝聚、人民幸福安康的社會主義社會發展的目標。

　　注釋

　　12[法]托克維爾：《美國的民主》(第1卷)，亨利·里夫譯，紐約：VintageBook，1945年，第334、277頁。

　　3參見[美]魏特夫：《東方專制主義》，北京：中國社會科學出版社，1989年。

　　46王亞南：《中國官僚政治研究》，北京：中國社會科學出版社，1981年，第73～74、38～39頁。

　　5《馬克思恩格斯選集》(第二卷)，北京：人民出版社，1972年，第2頁。

　　7陳端洪：《中國行政法》，北京：法律出版社，1998年，第12頁。

　　8[美]狄百瑞：《東亞文明——五個階段的對話》，南京：江蘇人民出版社，1996年，第48頁。

　　9參見羅榮渠：《現代化新論》，北京大學出版社，1993年，第七、八、九章。

　　竹立家，國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任。