試論我國警察執法權益法律保障的缺陷及其完善

05-29

當前，我國警察執法權益經常遭受侵害，執法環境呈現出一種不良的態勢。究其原因，筆者認為是多方面的，公民的法制意識淡薄、執法民警的執法水平不高、民警在執法中缺乏足夠的自我保護意識固然是一個方面；但更為主要的原因在於我國的現行立法並沒有為人民警察營造一個良好的執法環境。法律的威懾力沒有發揮其應有的作用。立法滯後已經成為滋長社會不法勢力和不法分子囂張氣焰的重要根源。本文通過對完善警察執法權益法律保障的現實意義和我國在這方面的立法現狀及存在的缺陷進行辨析，提出完善之的針對性建議，旨在籲請有關立法機關加強立法調研，加快立法進程，從法律上、從源頭上對警察的執法權益給予強有力的保護和支持。

一、完善警察執法權益法律保障的現實意義

改革開放20多年來，特別是我國加入「WTO」以後，公安機關在維護國家安全和社會穩定的工作中面臨著許多新的複雜情況，任務更加艱巨、繁重。與此同時，隨著治安環境的發展變化，民警因公執法受侵害而得不到法律保障的問題也日益突出，亟待通過立法加以解決。1995年2月28日頒布實行的《人民警察法》，增加了許多新的規定，並第一次將警察執法保障從法律上予以詳細規定。當前，我國已基本形成以《人民警察法》為主體的公安法規體系，公安機關的各項工作已基本走上了規範化、法制化的軌道，人民警察應當享有的權利基本得到了法律的確認和保障。但是，公安民警普遍感到現在執法與過去相比困難和複雜得多，心理壓力較大。一些警察工作中放不開手腳，畏首畏尾。在當今日益複雜、艱險的執法環境下，現行法律法規對警察執法權益的保護顯得弱不禁風，頻頻發生而又無法遏制的襲警事（案）件和故意阻礙警察依法執行職務的各種行為，使公安執法成本提高，由此產生的負面效應已使公安機關的一些基層單位和民警的工作積極性受挫，並在一定程度上影響了公安隊伍的穩定和公安工作的正常開展。

事實上，保護公安民警的執法權益可以採取各種措施，可以通過各種渠道，可以運用各種力量。面對越來越多的警察執法權益遭受侵害的案事件，各地公安機關也都作了大量針對性工作。比如，加強和新聞部門的聯繫，取得新聞部門的理解和支持，通過報刊、雜誌、電台、廣播、網路等傳媒宣傳法律知識，呼籲公眾積極配合警察執法；如強化文明執法、規範執法的教育培訓，通過提高自身的素質，減少不必要的摩擦，建立起良好的警民關係，從而在一定程度上保障正常的執法工作得以順利地進行。再如，加強裝備建設，強化自我防範意識，有效減少執法人員不必要的傷亡；建立保護警察正當執法權益的組織，強化警察文化理論的研究，為警察提供有效的心理諮詢、基金保護等。筆者認為，這些措施的採取都是十分必要和有益的，但是，從根本上解決警察正當執法權益遭受侵害的問題，是一個十分浩大的社會系統工程，需要多方面的綜合治理，而法律保障才是最根本的和最後的途徑。因為警察執法權益是國家法律賦予和認可的，具有不可侵犯性，如果它遭到非法侵犯，其嚴重後果就是警察的法定職責得不到切實的履行，從而使警察保護的對象──公民或法人的合法權益也得不到保護。同樣，警察執法權益的實現也離不開有力的法律規制，否則就無法真正落到實處，警察在其正當執法權益受到不法侵害後也難以得到有效的救濟。正如鄧小平同志指出的「還是要靠法制，搞法制靠得住些」，有序和諧的社會體制的根本保障就來自於健全完善的法制。依法治國要求執法權益保障機制必須遵循法律的軌跡運行。就我國國情而言，當前只有通過健全相關法律，並建立和完善保證這些法律執行有力的機制，以完善警察執法權益的法律保障，才是重樹警察執法權威之「源」，才能不讓人民衛士「忍氣吞聲」地工作，為廣大民警的嚴格執法鑄造理直氣壯的「盾牌」和「尚方寶劍」；才能調節警察心態，調動警察執法的積極性和主動性；才能打消違法犯罪人員的僥倖心理，打擊他們的囂張氣焰。這不僅是公安事業發展的需要，也是我國社會主義民主法治建設的迫切要求。

二、我國警察執法權益法律保障的現狀及缺陷

縱觀我國現有法律，專門用於維護民警執法權益的單獨法律尚未形成，相關條款散見於《人民警察法》、《刑法》、《治安管理處罰法》、《人民警察使用警械和武器條例》等法律條文中。1995年頒布的《人民警察法》第一次將警察執法保障從法律上予以詳細規定，在保障警察執法權益的立法上邁出了一大步。其中，第五條規定，人民警察依法執行職務受法律保護。第三十四條，規定人民警察依法執行職務，公民和組織應當給予支持和協助。第三十五條規定，拒絕或者阻礙人民警察依法執行職務，有下列行為之一的，給予治安處罰：（1）公然侮辱正在執行職務的人民警察的；（2）阻礙人民警察調查取證的；（3）拒絕或者阻礙人民警察執行追捕、搜查、救險等任務進入有關住所、場所的；（4）對執行救人、救險、追捕、警衛等緊急任務的警察故意設置障礙的；（5）有拒絕或者阻礙人民警察執行職務的其他行為的。以暴力、威脅方法實施前款規定的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。」

細觀《人民警察法》的上述條款，目前對於此類行為的處罰類型及幅度仍需參照《刑法》和《治安管理處罰法》。《刑法》第二百七十七條規定，以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。故意阻礙國家安全機關、公安機關依法執行國家安全工作任務，未使用暴力、威脅方法，造成嚴重後果的，依照第一款的規定處罰。原《治安管理處罰條例》第十九條規定，拒絕、阻礙國家工作人員依法執行職務，未使用暴力、威脅方法的，處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告。2006年施行的《治安管理處罰法》對阻礙人民警察依法執行職務的行為，也只在其第五十條規定，要參照「處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款」予以「從重處罰」。

上述法律條文雖然對保障人民警察依法執行職務作了規定，但是隨著治安形勢的變化，其缺陷也逐漸凸現：或是內容較籠統而立法不全，或是原則性較強而操作性差，或是處罰力度偏輕而執法不力，司法解釋又常常不盡一致，實際執法中尺度把握較難，而且因沒有一個保障其落實的具體實施細則和綜合執行機構，這些規定在實踐中很難落實，對違法犯罪人員的震懾力和約束力已遠不如前。與此同時，違法犯罪人員心態的變化使得他們變本加厲。一方面，部分人認為在糾正違章、調解糾紛時，不吵不鬧只能受罰，吵吵鬧鬧就能受益；另一方面，有的認為打倒警察，才能逃走，否則被抓就要坐牢，這種打傷、打死警察就能逃跑的僥倖心理也使此類案事件的性質越來越惡劣。實際上，這種心態的潛意識就是，他們認為在其犯罪成本的比較中，襲警所付出的代價要遠小於他們現有犯罪被抓所付出的代價。「兩害相權取其輕」，因此，目前民警正當執法權益受侵害案事件的高發也就不足為怪了。筆者認為，目前我國警察執法權益法律保障主要存在六大缺陷。

（一）維護民警執法權益的法律條文原則性太強。例如，《人民警察法》第三十五條雖然對「公然侮辱正在執行職務的人民警察」的行為進行了規定，但對「公然侮辱」難以界定。對公然侮辱正在執行職務的人民警察的行為，如給予治安處罰，在《治安管理處罰法》施行前，只能依照《治安管理處罰條例》第二十二條規定「處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告」；《治安管理處罰法》施行以後，也只能依據該法第四十二條規定「處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節較重者，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款。」將侮辱「群眾」和侮辱「正在執行公務的警察」相提並論，雖然兩者侵害的都是「自然人」，但從兩者受侵害的內容和性質來看，似乎不應等同，侮辱後者就代表著對國家權力和法律的侮辱。而且，謾罵，推搡，向民警吐口水，撕扯衣服、帽子、警徽、警號，這幾乎是每一個基層民警都曾經遇到過的情況，這些行為雖然使用了暴力，但是最終結果檢察機關往往認定為「情節輕微，不構成犯罪」。此類行為依法又不適用《治安管理處罰法》的行政處罰，最終只能作為糾紛調解處理。例如，某民警按照相關法律處罰一名違章駕駛員，該駕駛員在交罰款時對民警說：「去買花圈吧」。對此事件的處理結果是按照辱罵他人進行定性。因為現有法律沒有規定辱罵執法民警與辱罵他人有什麼區別，所以此類事件的頻頻發生嚴重地挫傷了民警的工作積極性。

又如，《刑法》第二百七十七條對妨礙公務罪的行為進行了認定，但是並沒有單獨設定使用暴力、威脅方法阻礙公安機關執行職務行為的處罰規定，而是籠統的將其歸於阻礙國家機關依法執行公務。可是在現實中，公安機關作為武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，與其他國家機關相比較，確實有它的特殊性。警察的執法行為是由國家法律授權的，代表著國家的法律，公民暴力抗法就是公然對國家法律的挑釁。因此，這一條款在具體操作中對於約束暴力襲警的案件缺乏針對性。而對於《刑法》第二百七十七條規定，在司法實踐中通常只有造成嚴重後果的才能按照妨害公務罪予以定罪處罰。這種以結果要求判斷罪與非罪的做法，使大量應對罪處罰的暴力抗法行為，有些甚至是嚴重踐踏人民警察尊嚴、法律尊嚴的事件被當作一般的違法違規行為處置，不僅損害了民警正當執法權益，而且也使刑罰的震懾力未能得到應有的發揮。

多年來，在公安機關傳統管理實踐中，一直要求民警面對群眾「打不還手、罵不還口」，有的地方和部門甚至為了安慰執法權益受到侵害的民警，還專門設置了「委屈獎」。實際上，民警固然是群眾的保護神，但是保護神又由誰來保護呢？如果民警連自己都保護不好，又如何保護人民群眾。正如一位人大代表談到的，我國在強調文明、嚴格、公正執法的同時，對現場處警中遇到妨礙公務的行為，卻未授予警察強力處置權力。也正是由於這種思維定勢，在認定和查處暴力襲警是否構成犯罪時，相當程度上首先會考慮民警的執法活動是否規範，卻忽視了民警受侵犯的情節。

（二）妨礙民警執行公務行為的種類及其處罰立法不全。妨礙民警執行公務的行為多樣，大致可按其危害程度分為五類：擾警、違警、辱警、謗警、襲警。所謂擾警，指對民警執行公務的行為不予以積極配合，使用各種手段干擾民警依法做出正確處理的行為；所謂違警，指對於民警在執行公務中發出的合理指令或要求，拒不執行但無暴力對抗的行為；所謂辱警，指用直接謾罵、惡意中傷、公開威脅恐嚇等手段，對正在執行公務的民警進行人格侮辱或精神侵害的行為；所謂謗警，特指對正在執法或執法後的民警捏造事實進行惡意誹謗、投訴、誣陷、誣告或對民警家屬進行尋畔報復的行為；所謂襲警，指公然以暴力手段對執行公務的民警的人身、生命予以襲擊的行為。這五種侵害民警正當執法權益的行為無論從形式上、性質上，還是就危害後果而言，都是有天壤之別的。

一是《人民警察法》在如何區分擾警、違警、辱警、謗警、襲警行為時語焉不詳，對此類行為的處罰只規定處罰內容，卻沒有直接根據內容設定處罰種類。警察正當執法權益受侵犯主要是在開罰單、調解糾紛等執法中受人格侮辱和誣告，在執法中被毆打、受到人身傷害的也不少。在這些情況下，使用「暴力、威脅」的方法如何定性？何為暴力？何為威脅？現在很多群眾都會謾罵、推搡警察，這種行為算不算？拉警服、扯警號算不算？要是算，算「暴力」還是「威脅」？現在基層民警對於投訴的心理壓力很大。要是對方威嚇說：「當心我投訴你」，對民警進行精神施壓又應不應該算？此類影響警察執法的隱性情況應按何款法律條文處理？

二是《人民警察法》雖然對保障警察執法權益作了規定，但並未對擾警、違警、辱警、謗警、襲警這五種侵害民警執法權益程度不同的作為在處罰結果和處罰程度上加以區分。現在一般對襲警處理有規定，但在擾警、違警、辱警、謗警方面的規定卻很欠缺。比如，交警對違章行人、車輛處罰時，很多時候碰到行人、車主拒不承認、拒不簽字怎麼辦？還有人在遞交證件時討價還價、夾帶錢款「賄賂」警察怎麼辦？有些人處於各種心理對警察進行不實投訴，對這些當事人，我們又應該怎樣處理，才能保障警察執法的權威性？此外，現在交巡警執法大多為獨立執法，即與當事人形成「一對一」的局面。一旦出現執法衝突，警察被投訴或正當權益被侵害，如被謾罵、侮辱等，取證如何進行，有何要求？

三是《人民警察法》第三十四條規定公民或者組織在人民警察依法執行公務時應當給予支持和協助，並規定了獎勵辦法和撫恤及其補償方式。此處「應當」不同於「可以」，《辭海》對「應當」的定義就是「應該，有必須之意」，其法律含義是必須為，如果不為則要承擔相應的法律責任。但是在此法條中，對於公民和組織故意不給予人民警察支持和協助的行為並沒有規定是否應當追究其責任及相應的處罰方法，這就容易使民警在正當執法中陷入被動甚至遭受不法侵害。

（三）惡意投訴、誣告、誹謗民警應受何種處罰的法律依據沒有單獨設定。近年來，針對民警的惡意投訴不斷增多，究其原因，很重要的一個方面就是，隨著公安機關轉變執法觀念、加強內部管理和整頓隊伍的力度，相應出台了許多較為嚴格的規章制度，公安機關對民警違紀違法行為進行了嚴厲的處罰。為了便於群眾對公安機關的監督，通過各種渠道將這些制度和規章在社會上做了廣泛宣傳，對於違紀、違法民警的處罰結果也及時公佈於眾。這原本是嚴格執法，加強社會監督的有力舉措。但是，由於我國目前仍然處於社會主義初級階段，部分公民的基本素質和法律意識較弱，整體提高還需要一個從盲目到理性的過程，所以在許多情況下，更多的人往往從實用主義的角度出發，只講法律對自己有利的一面，避開不利的一面，只談權利，忽視義務，一旦處罰結果觸犯到個人利益，便以投訴相威脅，更有甚者通過誣告、誹謗民警以泄私憤。對此公安內部雖然也有設定相關條例，對惡意投訴、誣告、陷害、誹謗民警行為進行約束，但是實際效果並不明顯。例如：《公安機關受理控告申訴暫行規定》第二條規定：公民、法人和其他組織在控告、申訴活動中應當對控告、申訴的真實性負責，不得捏造和歪曲事實；應當自覺遵紀守法，維護社會秩序和工作秩序。如果公民、法人和其他組織真的在捏造事實、歪曲事實應該如何處罰？現有的法律法規還沒有給出一條很好的答案。

民警也是公民，我國憲法中規定公民的基本權利，民警也同樣享有。《憲法》第三十八條規定，中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。《刑法》第二百四十三條規定，捏造事實誣告陷害他人，意圖使他人受刑事追究，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重後果的，處三年以上十年以下有期徒刑。但是，在民警的執法活動中，面對惡意投訴，甚至是誣告陷害，現有的相關法律條文卻顯得蒼白無力，無法維護民警的正當執法權益。這些惡意投訴，給民警的執法活動和個人生活帶來極大的負面影響，造成了嚴重的精神和心理壓力。從民警心理上講，民警受到這種傷害好比父母對孩子的委屈，這是最重的傷害。因為孩子對父母的委屈難以辯解、無法申訴、無處訴說。由於它來自內部，可以說是「內傷」。這種「內傷」，再加上投訴率與民警的切身利益息息相關，導致了一部分民警在主觀上放鬆執法，片面追求零投訴率的傾向，影響了法律的公平和公正。

事實上，保護不等於袒護。在公安機關內部管理中，實行依法治警和從嚴治警時，同樣也要強調人性化管理。在強調執法中不能侵犯群眾利益的同時，同樣也要強調維護民警的正當執法權益。但是由於目前法律條文對惡意投訴民警應當承擔的法律責任沒有具體的處罰規定，加之公安機關內部又沒有嚴格設立對惡意投訴和不實投訴的澄清制度，導致民警的執法權益很難得到保障。

（四）人民警察合法使用暴力的顧慮較多。警察合法使用暴力，其實就是警察依法適時使用警械和武器。在《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器條例》、《城市人民警察巡邏規定》中都分別規定「人民警察依法執行職務，受法律保護」、「以暴力方式抗拒或者阻礙人民警察依法履行公務的；襲擊人民警察的；危害公共安全、社會秩序和公民人身安全的其他行為，需要當場制止的，可以使用警械和武器」、「人民警察在巡邏值勤中要預防和制止犯罪」等內容。這些規定已經與國際慣例接軌，但在實踐中由於過於籠統，缺乏細化的可操作性。例如，《人民警察使用警械和武器條例》中對什麼情況使用驅逐性和制服性警械，什麼情況使用武器有明文規定。但在執法實踐中，對一些突發性事件，特別是一些歹徒窮凶極惡，很可能在瞬間使犯罪行為升級，後果很難預料，在這種情況下民警必須使用警械、槍支，而在生死存亡的一瞬間，又有誰能夠先思索一會兒才決定採用何種方式最適當而又不會超過必要限度呢？所以為了避免使用武器、警械發生問題，許多一線民警主動放棄使用武器的權力，有的民警在接處警的時隨身都不攜帶警械、武器，而且也確實發生過許多領導因怕出事採取了刀槍入庫的做法。在這種情況下出現執法不力，甚至使暴力犯罪直接威脅到民警的生命安全也就不足為怪了。

（五）警察的執法自衛權缺乏相應的法律保護。1997年《刑法》設置了正當防衛的條款，其立法取向是鼓勵人們與不法行為作鬥爭。作為人民警察，其主要任務就是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。警察職權的性質決定了警察行為最顯著的特點之一就是及時制止正在進行的違法犯罪活動。但是面對突發事件、或者暴力犯罪、暴力抗法的犯罪分子，民警如何處置才能合乎法律規定，這是一線民警目前比較困惑的問題。

1983年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合制定了《關於人民警察執行職務實行正當防衛的具體規定》，規定人民警察在遇到某些特定情形時，必須採取正當防衛行為，使正在進行不法侵害行為的人喪失侵害能力或者終止侵害行為。作為人民警察，實行正當防衛既是一項合法權利，更是法律上的一項義務，當遇到不法侵害正在發生時，必須實行正當防衛，否則就是一種失職行為，並對由此產生的後果要負法律責任。由此可見，正當防衛可以作為排除社會危害性的行為即職務行為來認識。事實上，在民警的實際執法中面臨的危險及遭遇暴力襲擊的可能性很大，但真正賦予民警執法自衛權的相關法律內容卻很少。就拿正當防衛來講，有時民警為了制服犯罪分子使用了合法暴力（徒手或者使用警械、武器），造成了犯罪嫌疑人或者犯罪分子的身體傷害，而對於是否應當承擔法律責任，界限卻很模糊。近幾年來的一些案例很突出的反映了這個問題。例如，陝西某民警按照命令處警並依法亮明身份，與涉嫌冒充警察進行敲詐的犯罪嫌疑人搏鬥並將其擒獲，在搏鬥過程中犯罪嫌疑人的眼部受傷。當地法院對此案一審判決該民警在執行公務中處置不當，故意損害他人的身體，造成被害人重傷後果，構成故意傷害罪。此案的判決結果在當地產生了強烈反響，也給廣大民警帶來了執法上的困惑。如果警察執法自衛權難以保障，就必然會直接削弱民警處置突發事件的能力，會使暴力抗法、暴力襲警增多，導致民警不敢執法，難以發揮人民衛士的作用。

（六）警察維權執法保護不力。一是警務活動的範圍缺乏立法保障，非警務活動、濫用職權使警察自身的合法權益面臨重大衝擊。不少地方政府把公安機關看作是某一政策措施或工作貫徹落實的有力保證。他們認為只要公安機關出馬，一切問題就能「擺平」。因此，一些基層公安機關被捲入諸如征地拆遷、計劃生育、征糧收稅等非警務活動中，牽制了有限的警力。這些非警務活動往往直接侵害公民的合法權益，激化矛盾，影響公安機關和人民警察的形象。群眾往往認為警察站在他們利益的對立面，容易造成警民之間的無謂對立。事實證明，這種場合極易發生警察受辱罵、圍攻和毆打的情形。儘管《人民警察法》里已明確警察機關應禁止非警務活動，但由於缺乏具體條件性規定，實踐中這種現象頻繁出現。

二是有區別對待警察的職務行為和個人行為。《國家賠償法》明文規定，國家公務員執行職務行為造成的損害，由國家機關承擔賠償責任。只有公務人員有故意或重大過錯的，國家才可以對該公務人員追償。但是，實際上一些地方公安機關和領導由於存在怕打「官司」、怕「丟（機關）面子」而委屈（民警）求全的傾向，經常不區分職務行為和個人行為，就將職務責任歸結為個人責任。特別是人民警察不是根據命令而是依職權主動實施某種行為，又造成負面後果時，常常遭到責難，且往往單純追究個人責任而不首先認定是公務活動。這種情況也會嚴重挫傷警察工作積極性，侵害警察合法權益，法律理應加以明確。

三是公安機關現有的「警察正當執法權益保護委員會辦公室」（以下簡稱「保護辦」）因缺乏相應的法律法規依據，而在實際工作中難以真正發揮應有作用。「保護辦」的成立，對於保障人民警察正當執法權益、改善執法環境、維護法律法規的嚴肅性和公安機關執法的權威性，對於凝聚警心、提高廣大民警執法工作的積極性，無疑具有十分重要的意義。但「保護辦」是個新生事物，在法律依據、可操作性上還有很多值得探討的地方，實際上，現在的「保護辦」在某種程度上做了很多「慰問辦」的事情。這首先是因為在民警正當執法權益被侵犯的案事件中，只有少數的嚴重肇事者被追究刑事責任或勞動教養，絕大部分都是進行治安處罰或調解處理。在這種法制和體制的制約下，「保護辦」很難真正維權，只能調解，調解不行也就無能為力了。其次，現在公安機關對民警管理非常嚴格，民警在執法中如果違法了，有相應的法律法規制約、處罰，而且往往會嚴肅處理，這是我們依法治警的一大進步。但如果當民警正常執法中的合法權益受到不法侵害時，卻缺乏相應的保護措施，「保護辦」就無法依法保護民警的正當執法權益。警察維權難還體現在公安機關內部管理上「查處」職能大於「保護」，對於捏造和誣告現象沒有行之有效的處理方法，一定程度上使部分群眾產生公安機關執法軟弱可欺的想法。只有從法制上改變目前的體制狀況，才能使保護辦發揮應有的作用。

三、完善警察執法權益法律保障的建議

（一）設置「襲警罪」，降低襲警罪的門檻。針對現行相關法律條文比較分散的情況，筆者認為可以專門創製一部維護民警執法權益的法律或者在《人民警察法》中增設專門的內容，用以維護民警執法權益；也可以在《刑法》當中設置「襲警罪」罪名。我國並沒有「襲警罪」，而是將其歸為妨害公務罪的類型。也就是說不論暴力抗法、或者襲警的性質有多惡劣、情節有多嚴重，社會影響有多大，只要對民警的人身沒有造成重傷或者死亡，就只能按照「妨害公務罪」處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。而對於故意阻礙國家安全機關、公安機關依法執行國家安全工作任務，未使用暴力、威脅方法，只有造成嚴重後果，才進行處罰。很明顯，處罰過輕。無論是原《治安管理處罰條例》或是現行的《治安管理處罰法》，還是《人民警察法》雖然都規定了保護警察執法權益的內容，但是規定過於籠統，使大量的辱罵、推搡、撕扯、誣告、陷害民警的行為無法處理。包頭一位交警為了疏散堵路的群眾，面對數百擁擠人群和群眾的侮辱謾罵，竟然當街下跪。後來還是一位長者對著人群喊：「『男兒膝下有黃金』吶，他是一個警察，我們不要再讓這位同志為難了！」然後人、車才得以疏散。南京某交警從警5年，兩次受到違章者的襲擊，至少50次以上被違章司機將口水吐到臉上。在馬路值勤的時候，常常都會被不良司機罵上幾句。諸如此類事情的頻繁出現不僅嚴重傷害了民警的感情，破壞了法律的尊嚴，而且踐踏了執法的權威。所以法律界不少人士呼籲我國應當增設「襲警罪」，並在「襲警罪」當中根據程度不同，設置三到四個檔次，降低「襲警罪」認定的門檻，將上述司空見慣的侮辱、辱罵民警的行為認定為襲警行為。

（二）賦予警察更多的合法暴力使用權和執法自衛權。必須明確人民警察是一種身份，同時又是一項職務，無論何時、何地、何種情況下，警察只要亮明身份履行職務，就是執行公務，在執行公務時就可以使用合法暴力，亦即可以依法使用警械和武器，包括可以持槍警衛，這也是警察的法定責任。同時在實踐中，徒手防衛與控制也應列入警察合法暴力的範疇中。警察在抓捕犯罪嫌疑人和犯罪分子時，如果使其身體受到傷害，應當明確罪與非罪，正當與否的界限。

目前，世界上絕大多數國家的警察都武裝化了，但警察遇害比率卻相差極大。美國私人槍支擁有量世界第一，而警察因公年平均死亡人數僅150餘人。奧地利維也納警察局從1945年至1999年長達45年的時間中，警察因公犧牲人數僅48人，平均每年僅0.9人。目前我國無論私人擁有槍支量還是社會治安狀況均好於美國，但卻平均每天犧牲一名警察，每小時負傷一名警察。這其中的原因自然多樣，但是筆者認為與這些國家對於警察使用警械和武器的規定比較寬泛且執行良好密切相關。例如，奧地利的刑罰中沒有死刑，但如果犯罪分子暴力反抗，就有可能被警察當場開槍打死，而警察的行為也是合法的。美國法律規定，警察對罪犯（重罪或輕罪）實施合法逮捕時遇到反抗，使他有理由相信被逮捕者即將對他進行人身傷害（致死或致傷），並且合理地相信了對被逮捕者使用適當暴力是制止其反抗的唯一辦法，在這種情況下警察使用暴力是法律許可的，視具體案件可包括致命暴力。在重罪犯逃避逮捕或者從監獄逃跑的情況下，抓捕者對其使用致命暴力也是許可的。《日本警官執行職務法》規定，警察官為了逮捕犯人或防止犯人逃走，或者為了保衛自己和他人，或者為了制止犯人抵抗的需要，在認為有相當理由的場合，按照該事態，在合理判斷的必要限度內，可以使用武器。這些「認為有相當理由的場合」包括「現行兇惡犯為判處死刑、無期徒刑，或相當於三年以上長期懲役或監禁者，或有充分理由足以懷疑該人已犯了兇惡罪，並對警察官執行職務抵抗或企圖逃走時……」

之所以當前我國民警不願意佩帶、使用槍支，一方面正是由於相關的法律對警務用槍約束力比較強、比較謹慎，在實際工作中民警使用武器稍有不當，便會帶來嚴重後果；另一方面則是民警對槍支使用不夠熟悉，不會熟練使用。所以應當細化現有相關法律，使其具有可操作性，賦予民警更多的使用警械、武器的權力，並加大民警使用槍支的培訓力度。同時，應與國際上通行的對警察執法遇到的威脅時賦予警察強制自衛權的做法接軌，參照國際通行的對警察執法遇到威脅時賦予警察強力自衛權的做法，進一步規範公安執法的法律依據、執法標準和執法程序，並為執勤警察正當使用查緝戰術提供法律依據，在強調文明執法、規範執法的同時，在有關法律、法規中明確賦予人民警察更大的強力處置的權力和執法自衛權，為民警正常執法提供充足的法律保障，減少警察無謂的犧牲，樹立公安機關的執法權威。

（三）補充完善對妨礙民警執行公務行為的種類及其處罰的立法。對擾警、違警、辱警、謗警、襲警這五種不同的妨礙民警執行公務行為及其處罰結果和處罰程度，應在《人民警察法》中加以區分。《人民警察法》應結合《刑法》和《治安處罰法》的相關條文，明確設定相應的處罰種類，分別規定處罰幅度，而且按現在治安形勢的變化應適當提高處罰幅度。與此同時，應注意將警察執法行為與其他國家機關工作人員執法區別開，並立法設定特別的傾斜保護措施。《治安管理處罰法》在第五十條規定了「阻礙人民警察依法執行職務的行為，從重處罰」區別性條款，體現了對人民警察執行職務的特殊保護。相應地，《刑法》也應當對妨害人民警察依法執行公務並構成妨害公務罪的行為的處罰，設定明顯區別於其他妨害公務罪的行為的處罰條款，以進一步充分體現法律對人民警察執行職務的特殊保護。並且，應將警察執法權益受侵害區別於普通群眾權益受侵害。對於現在協助民警執法的人員，如公安機關協勤人員、交通協管員的合法權益的保障，也應適當在法律中予以體現。此外，警察的正常執法、正確執法活動應得到支持、肯定，非警務活動應嚴格予以限制，來自外部的執法干擾、非法干涉和濫用職權的行為應得到制止，這些抽象問題應在《人民警察法》中加以具體化，以便於操作。同時，《人民警察法》對人民警察的職務行為與個人行為也要予以明確界定，應規定對職務行為所造成的負面後果應由公安機關承擔責任。

（四）強化民警執法過程中的證據意識。根據對眾多襲警案例的分析，筆者發現，在諸多警種中交巡警執法權益受到侵犯的情況尤為突出。隨著經濟的發展，現實生活中幾乎每一個公民都是道路交通的參與者，行人、非機動車駕駛員、機動車駕駛員以及乘客等等。而交警面對著大量的違章者，更多的時候是獨立執法，在對違章行人、車輛進行處罰時，會經常碰到行人、駕駛員拒不承認、拒不簽字，討價還價，侮辱、謾罵甚至毆打執法民警，被處罰後甚至用惡意投訴和不實投訴報復執法民警的情況。為防止此類案事件的發生，更需要強化證據意識，不能單靠現場筆錄。2005年，蘇州市公安局交巡警支隊將200支「錄音筆」配發給市區路面值勤民警，用於紀錄整個執法過程。這一做法就頗值得提倡。此外，為防止對民警實施刑訊逼供等不實投訴，更需要在工作中配備錄音、錄像等視聽設備，事後存檔備查，以監督民警並且杜絕惡意投訴隱患。

（五）建立公安機關內部督察正名制度。實行督察正名制，即對投訴失實或誣告的，公安督察部門要在查清基本事實後，將結果以書面的形式告訴被投訴民警以證明事實真相，並在一定範圍內進行宣布，為被投訴民警澄清事實，公開正名。據了解，江蘇南京警方在全國率先推出的「不實投訴澄清制度」，對公安民警在執法工作中受到的不實投訴或蓄意誣告給予積極的保護，不實投訴涉及的民警經澄清正名後，不影響晉職、晉級、晉陞警銜和立功受獎，所在單位和部門評先評優、目標考核、績效考評、等級評定不受影響。對堅持原則秉公執法、依法辦案、事迹突出的民警，將給予表彰和獎勵。同時，對蓄意誣告、惡意中傷民警的不實投訴人，依法追究責任。此外，為消除基層民警擔心「說不清」的顧慮，筆者建議在對民警執法進行監督的同時，還要建立快速反應機制和內部保密調查機制，掌握第一手材料，以確保執法的公正、客觀；當民警遭到投訴時，督察要採取秘密取證，以免對民警造成不良影響。

（六）立法設立由政府牽頭的警察正當執法權益保護機構。建議通過立法，設立由政府牽頭，各級各類職能部門包括人大、政府、法院、檢察院、勞動保障、輿論宣傳等部門共同參與的，具有一定的調查權的警察正當執法權益保護機構，從而形成一個由全社會共同對公安民警執法權益進行維護的保障體系。當民警在執行公務中合法權益受到侵害時，由此機構負責事件的調查取證；積極尋求司法保護，協調相關執法部門追究侵害人的刑事、治安責任；幫助民警維護自身的民事權利，受民警委託進行訴訟，要求賠償；為被誣告、惡意投訴、誤告的民警正名並恢複名譽等，真正為民警主持正義，保護執法權威。法律上應規定警察正當執法權益保護機構可以籌建「警察維權保護基金」，該專項保護基金用於慰問、訴訟等維權工作開支，由維權機構嚴格專項支配。並且，法律應當賦予警察正當執法權益保護機構相對獨立的地位，規定該機構不隸屬於公安機關。這樣，一方面可以分流一部分公安部門的工作量，使公安部門可以更專註地做好本職；另一方面，獨立的地位可以使維權機構在工作的時候更加公正，既能很好地保護公安民警的正當執法權益，又能避免在工作中發生偏袒有過錯和過失的民警的情況，保護普通公民的合法權益。

總之，保障公安民警的執法權益，兼有維護法律權威、倡導社會正氣的雙重功能，既是以人為本的科學發展觀的要求，也是「依法治國，建設社會主義法治國家」基本國策一項不可缺少的重要內容。只有在建立健全法律法規的前提下，在廣大群眾普遍遵守法律法規的情況下，在整個社會的共同關心與支持下，警察才會在執法中更加深切地感受到自身權益的安全和保障，才能更加有力地維護法律的神聖與尊嚴。

暴力襲警，民警受傷;惡意投訴，壓力巨增;打不能還手，罵還不能還口。誰來保護警察？昨日（12日），市人大代表龍平遞交議案，建議制定《重慶市人民警察執法權益保障條例》，設立警察「維權委員會」，保障警察合法權益。

　　　　據統計，僅2005年以來，我市發生侵犯民警正當執法權益的案（事）件達160餘起，其中暴力襲警106起、誣告陷害25起、威脅侮辱28起，直接導致110名民警受傷、6名民警名譽受損。

　　　　龍平在議案中提到，除了暴力襲警，惡意投訴也使警察身心俱疲。2005年，受理的2546起投訴，經查屬實的問題僅有428起。「誣告者往往『出手』極快，民警出警還未回單位，上級督察的電話已經追上門來。這不僅分散了民警有限的工作精力，而且使其承受了巨大的心理壓力，甚至會產生『多一事不如少一事』的消極思想。」

　　　　龍平認為，民警執法權益經常遭受侵害，主要還是立法滯後，「無論是新《刑法》，還是《人民警察法》中，對警察執法權益的保護都存在缺陷，立法滯後已成為滋長社會不法勢力和不法分子囂張氣焰的重要根源。」