【觀點】論國家監察體制改革後職務犯罪偵查權的轉移

來源：法治學術；作者：司小法；文章及圖片轉自網路，版權歸作者所有，如覺侵權，歡迎聯繫本公眾號。原標題：《司法研究中心：（201708）論國家監察體制改革後職務犯罪偵查權的轉移》

編者按：監察體制改革試點中，學界也不斷對監察體制改革的相關問題開展研討，由於學界對我國職務犯罪偵查的現狀和實際操作一定程度上缺乏親身和具體的感知，因此，角度也有所不同，現在就讓我們看看非職務犯罪偵查具體從業者的觀點，或許會對我們研究探討監察體制改革帶來一定的啟示和思考。

近日，司法文明珞珈論壇2017年第8期在武漢大學法學院332室舉行。本次論壇的主題為「論國家監察體制改革後職務犯罪偵查權的轉移」。論壇由江國華教授主持，法學院部分博士、碩士研究生共四十餘人參加了本次論壇的討論。

主講人碩士研究生任澎首先對職務犯罪偵查權的概念進行介紹，並梳理了中國傳統的職務犯罪偵查權的構造以及經過監察體制改革後的職務犯罪偵查權的構造。針對改革後的職務犯罪偵查權，具體構造層次上著重介紹了改革後偵查主體、偵查罪名、偵查行為、強制措施、偵查客體這五個方面，在現實意義層次分四個方面進行詳細的闡釋。改革的前途是光明的，但道路是曲折的，在職務犯罪偵查權轉移過程中也會面臨新的困境，主講人集中三個領域的困境，並有針對性的提出解局措施：一是針對「最後監督者」的難題，提出構建外部監督和內部監督的意見；二是針對合法性設定的問題，提出需要在立法層面上完善以解決強制措施法律位階不當的看法；三是針對檢查委員會行使職務犯罪偵查權的擴張問題，提出從憲法控制的視角進行限權的建議。

隨後，大家就這次論壇主題進行了討論，問題主要集中在以下幾個方面：

一、在監察委員會整合職務偵查職能後，如何處理「最後監督者」的問題？監察委員會可否對同級人大、黨委進行監督？

主講人從外部監督、內部監督兩個層次來解決監察委員會「最後監督者」的問題，認為在外部一方面要充分發揮同級人大監督的作用，並受上級黨委和紀委的監督，另一方面也要拓寬社會群眾監督的渠道，聽取人民群眾的意見。在內部監督層次，則應當在紀委和監察委員會合署辦公後，設立專門的內部監督機構，做好內部督查工作。

博士研究生郭文濤認為，主講人在監督方式上遺漏了法院和檢察院的司法審查監督。此外，基於議會自立原則、司法獨立原則、審判獨立原則，監察委員會的監察範圍是有限度的，對於人大代表和法官行使審判權是無法進行監察的。

碩士研究生駱文傑認為，建立司法審查監督可以解決檢察院職權弱化的問題，但對司法工作人員不能監察是不可一概而論的，只要司法工作人員出現職務犯罪的情況還是可以進行監察的，只是不能觸及司法審判。

碩士研究生羅傑靈認為，對監察委員會監督方式的內部監督領域的制度構思是比較欠缺的，社會對機構內部監督的建設往往是抱有懷疑的態度，導致內部監督的效果不佳。因此，在這一領域還有很大的發掘潛力，而且內部的監督機制體制往往比外部的人介入會更有效。

博士研究生郭文濤認為，監察委員會能否對人大進行監察是需要區別對待的：對於人大機構整體以及人大代表是無法監察的，因為我國是一個民主集中制，人大處於優位地位，監察委員會是由人大產生並對其負責，而且在我國台灣地區對民意代表者也是無法監察；對於人大的辦公機構是可以監察的。對同級黨委監察委員會是不能夠監察的，因為監察委員會是和紀委合署辦公，紀委服從黨委的領導，所以不能監察。在這一點上，主講人指出：根據現行規定，制度設計上監察委員會是可以對同級黨委監督的。

二、監察委員會整體行使的權力的性質如何界定？

碩士研究生馮鐵栓認為，監察委員會行使職務偵查權，這種職務偵查權被賦予更高的地位，它不僅具有司法性質，還有行政性質。之所以說具備行政性質，是因為可以進行具有行政效能的檢查，比如可以對檢察院的工作予以監督。

博士研究生梅揚認為，將一般的偵查權界定為行政權較為合適，職務偵查權作為下位概念的一種，也應當界定為行政權。

碩士研究生駱文傑認為，根據《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市山西省浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》這一文件的規定，監察委員會行使的權力即是司法權。

碩士研究生謝志雲認為，上述文件中賦予監察委員會監督、調查、處置等項權力，無法分清具體分清行使哪項職能，有待後期繼續明確。

三、監察委員會整合監察權後，會不會產生一權獨大的現象？會不會走向、專斷、獨裁？

博士研究生張碩認為，在目前的階段，還無法回應監察委員一權獨大的問題，因為目前還處在初期試點建立的狀況，沒有法律明確的授權，對於紀委定性、檢察院移送法院起訴這樣一條龍處理案件的問題，都還不能清晰的予以解決，這還有待於進一步的觀察。

碩士研究生彭珮認為，從檢察院轉移過去的僅僅是職務犯罪的偵查權，檢察院還是具有審查起訴等其他權力的，與監察委員會還是存在配合、監督、制約的關係。

碩士研究生張克豪認為，檢察院並不是分離職權後就沒有監督作用了，還是可以在程序上進行監督，可以在審查起訴中起到制約的作用。

四、監察體制改革後，對其他國家機構造成何種影響？尤其是對檢察院的影響為何？

碩士研究生駱文傑認為，在改革後檢察院的法律監督的職能、權力不一定會弱化，將檢察院職務犯罪偵查權剝離之後，更能夠發揮檢察院在檢察的作用，將在後置的審查起訴程序中做的更好。

碩士研究生張克豪認為，檢察院權力的代表是其話語權，掌握職務犯罪偵查權代表話語權會多，這一偵查權被剝離之後，將優化國家權力配置，能讓檢察權更加專業。權力的大小不在於話語權的多少，而是在國家權力中的配置更加優化。

碩士研究生邱葉認為，檢察院職務犯罪偵查權的剝離對檢察院是有好處的，可以讓檢察院權力回歸到憲法規定的權力中。在工作重心中可以回到民事、刑事抗訴中，回歸到法律監督中。

本科生羅航認為，成立監察委員會這一個獨立機構，對檢察院的權力是有影響。但是，需要從機構設立的出發點來看待，這是出於嚴峻的反貪任務以及相關部門的接洽協調不順暢的現狀才設立的，不能夠因為檢察院權力變小而放緩這種措施，檢察院應該在立案審查起訴這些工作中提高自己的存在感。

最後，江國華老師對本期論壇進行了總結：

第一，針對上述討論的問題，提出三方面的見解。

一是針對監察委員會行使權力的性質，提出要打破立法、司法行政來劃分的思維慣勢，就簡單理解為國家監督權。

二是針對監察機關行使職權權力制約的問題，提出在現階段來說是存在多種方式制約的，比如公檢法三機關辦理刑事案件中相互配合相互制約，國家監察機關辦理案件的時候也要配合分工，一方面刑事偵查終結之後需要向檢察院提交才可以交給法院，另一方面法院可以通過審理案件對其職權進行監督。

三是針對監察體制改革對檢察院的影響問題，提出檢察院應該做好減法，其職能是否削減應該從兩個方面來看，一方面從國家權力整體架構上看是沒有改變總量的，只是把混雜的監督權力整合在一起，整合後形成國家監察權。另一方面從檢察院剝離反貪反瀆不是完整的檢察權，真正的法律監督不是以偵查的形式出現的，具體形式應該表現為諸如提起公訴、公益訴訟、對行政機關一般的監督等等。我國檢察院卻把非典型的偵查權作為典型的檢察權，這種定位是有欠妥的，改革應將檢察權歸位。

第二，江國華老師針對監察體制改革將職務偵查權統一行使這一做法發表以下三方面的看法。

一是分散的權力集中化，建立制度反腐的架構，符合世界性的潮流。加大反腐敗機制的建設，對整個國家廉政建設中是非常有價值的。

二是職務犯罪偵查權轉移後，職務犯罪的程序應該遵循刑事訴訟法的一般程序進行。在國家監察委的立法體系中，至少應該制定國家監察委組織法、國家監察法和國家監察程序法。

三是未來國家監察委的權力，權力之間是不會混淆的。這只是個程序的問題，比照公安機關，一般的違法行為比照行政處罰來處理，重大的才按照刑事程序處理。其中監察委員會有「處置」的職能，這也只是一個中間行為，涉及到刑事犯罪時，處理之後是要移交到檢察院的；涉及到行政領域的問題，比如行政違法，還是移交給人事部門、組織部門來處理；涉及到黨的職務時，只能移交給黨委部門，由黨委部門進行最終的處理。所謂「處置」，就是作出中間性的決定，最終的處置權還是在相關的部門，這樣有助於釐清監察委員會權力位階的問題。

（記錄：鮑志超；校對：王  沖；編輯：陳珊珊；審核：陳珊珊）