如何解決「夾心層」住房問題？

復旦大學（管理學院）住房政策研究中心 陳傑

住房「夾心層」現象與原因

「夾心層」(sandwich class)一詞，原起源於香港和新加坡，近年來在中國大陸迅速流傳，尤其在媒體盛行，包括《人民日報》、新華社等主流權威媒體。近年來在中國大陸很多政府官員發言和官方文件中也越來越頻繁採納「夾心層」的用語，尤其在住房政策方面上，如國務院領導、住建部部長、多位重要城市主政領導等。

中國《人民日報》2010年4月28日一篇題為「夾心層心態值得關注」的文章認為：「夾心層」通常是指處於不上不下境地的人群，但以住房、就業和收入等客觀標準來界定的夾心層，還屬於「客觀夾心層」。還有一類人實際境遇不算艱難，但對改善自身處境信心不足，情緒低落，這類人稱為「主觀夾心層」。「主觀夾心層」跟「客觀夾心層」一樣，都不是真正的社會弱勢群體，高於社會平均水平，不少人甚至屬於社會精英。但他們往往認為，自身處境不利的局面主要是制度安排和公共政策不當造成的，與自身能力、素質、努力關係不大。文章指出，「夾心層」心態有較強的擴散性和感染性，需要特別警惕。需要政府一方面努力改革和完善公共政策，讓更多的人在社會流動中實現發展；另一方面，增進社會認同和對主流價值的認同，從而進一步夯實社會和諧穩定的基礎。

在一個城市化快速發展的社會中，「夾心層」往往是城市發展最為核心、最具活力的中堅力量之一，其對生活品質包括教育、住房、醫療等需求能否得到有效滿足對於社會穩定和經濟發展有重大影響。

「夾心層」問題主要體現在住房問題上。當前大陸大城市房價高企，遠遠超出普通居民購買力，「夾心層」受到的衝擊最大，具有多方面複雜的原因。但最根本的原因是居民收入差距的兩極分化。從國際經驗來看，「夾心層」與收入兩極分化相伴相生。「夾心層」一詞流行的地方都是貧富差距較大的地方。如香港的基尼係數為0.53，新加坡的基尼係數為0.48，都是屬於世界上收入差距較大的地區；社會呈現「啞鈴型」或M型，中間階級受壓迫感強。收入分化本身在市場經濟發展初期很難避免。中國同時應對「生產工業化」、「經濟市場化」、「人口城市化」、「資源全球化」等四大挑戰，收入分化更加突出，住房兼有消費和投資功能，成了矛盾載體。

就中國大陸城市的住房方面的「夾心層」，與香港和新加坡相仿，一般看法認為，這是遊離在政府保障與市場之間空白地帶無能力購房群體的代名詞，即依據自身經濟能力無法進入商品房市場、也不被政府的公共政策性住房保障體系所接納的社會群體。杭州市委書記黃坤明曾提出，存在兩個「夾心層」：第一個夾心層是指不符合廉租房承租條件，但又買不起經濟適用住房的困難群體。第二個夾心層是指不符合經濟適用房的申購條件，但又買不起商品房的城市居民。

筆者對住房夾心層給出兩個定義：狹義的「夾心層」是收入低下、不足以自己支付基本住房消費，但因為住房保障範圍過小或戶籍等制度因素等而進入不了住房保障範疇；廣義的「夾心層」是對基本住房消費具有一定的支付能力，但不受住房保障體系資助就無法實現期望的合理住房消費。具體而言，就是租得起房但買不起房。

香港與新加坡解決「夾心層」住房問題的經驗與局限

「夾心層」一詞來自香港和新加坡，所以討論中國大陸的住房「夾心層」，很有必要先看看這兩個地區如何解決「夾心層」住房問題。眾所周知，香港住房政策的核心是以廉價的租賃性質「公屋」來保障全部中低收入家庭包括中下收入的住房，新加坡住房政策的核心是為80%的公民提供可負擔的帶有產權的自有住房—「組屋」。

如果香港的夾心層是按照「超過公屋准入但又買不起商品房」（香港立法會黃國健議員2010年7月立法會諮詢中提出）來看待，筆者曾經計算過，大約20萬戶私人租客家庭買不起商品房的，也就是私人租客中的50%和全港人口的8.5%，這是香港廣義「夾心層」比例。

但香港運輸及房屋局局長鄭汝樺回答黃國健議員2010年7月立法會諮詢所披露的數據也表明，香港絕大多數還沒有購置自有住房的家庭都已經進入到公屋體系，私人租客中只有不到4萬戶的月收入是低於公屋准入門檻。他們因為種種原因，如不合其他准入條件、不願意或排隊輪候中，而沒有進入公屋體系。這部分人口只佔私人租客10%不到、全港人口的1.7%。從這個角度上說，香港住房保障可以說基本做到「應保盡保」，基本消滅了狹義意義上的「夾心層」。

新加坡就連「廣義夾心層」都很少。新加坡的組屋覆蓋率很大，佔到本國公民與永久居民的80%，本地居民住房自有率達到87.2%，在經濟發達國家中最高。即使這樣，仍然有不少青年人對組屋門檻過高感到不滿，這被認為是2011年新加坡執政黨破天荒失去一部分議會席位的主要原因。

然而，香港和新加坡的經驗對大陸城市都很難直接借鑒。因為香港和新加坡都是封閉經濟體，外來新增人口少，居民對住房需求容易預測，可以按部就班地對「夾心層」和中低收入家庭展開住房供應及相關援助規劃。然而大陸城市本地戶籍人口的住房問題其實相對難度不大，有數據認為中國城市戶籍人口住房自有率為86%，連上海戶籍人口住房自有率都高達80%，不比新加坡差。中國城市住房「夾心層」現象主要體現在外來非戶籍人口，但這部分人口流動性很強。以上海為例，上海2010年常住人口2302萬，同2000年1674萬人相比，10年間共增加628萬人，人口增量中絕大多數來自外省市來滬人員，佔到87.75%。「六普」資料顯示，在上海898萬外來常住人口中，有79.4%的人口是農民工，各類專業人員比例僅有8.3%。這樣，外來人口不僅收入水平低，住房支付能力差，而且對經濟環境十分敏感，一旦本地經濟情況不好，很可能就轉移到其他城市或者回老家了。所以中低價位住房建多了建少了都不合適。

如果香港與新加坡兩者中硬是要找一個學習，筆者以為，香港經驗對中國大陸大城市更有借鑒意義。雖然香港看起來人均住房條件差，人均住房面積只有13平方米，新加坡是27平方米，但這主要是地理因素與財稅制度關係，香港的住房制度其實更有韌性和彈性。亞洲金融和國際金融危機發生的時候，香港和新加坡房價都曾出現暴跌，居民資產嚴重惡化，新加坡是靠權威統治才穩定住社會，而香港的公屋制度則成為吸納外部衝擊的關鍵「海綿」。

新加坡那種通過給「房子」的方式來解決「夾心層」乃至大多數人住房問題，看起來一勞永逸，但潛伏很多危險。因為住房資產受經濟周期波動影響很大，房地產自身也是有其不可逆轉的周期，如果一國居民過多把經濟資源配置到住房上，一旦有經濟危機或房地產市場崩潰，全國經濟都要受到沉重打擊，並進而引發社會動蕩危機。從這輪國際金融危機就可以看到，美國、英國、西班牙、義大利、希臘等高住房自有率的國家，經濟深受房地產市場影響深重，至今危機重重，而歐洲大陸國家如德國、法國、瑞士和北歐，都基本經濟毫髮無損，社會相對風平浪靜。

國外有不少學者提出，過高的住房自有率會帶來「住房所有權陷阱」。年輕人不敢流動，不敢創業，不敢跳槽，勞動力市場缺乏活力。公共政策設計要做到中性，不能過多偏袒某一個階層。住房所有者如果享受到過多補貼和優惠，必然是以租房者的利益受損為代價。

解決「夾心層」住房問題的若干對策

近期，在眾多正式場合，國務院領導、住建部領導都已經明確表示，公租房是解決「夾心層」住房的主要方式。

第一類是收入低下，但因為戶籍限制等制度性原因進不了住房保障體系。即「狹義夾心層」。由於收入水平低，他們連市場租房都已經十分困難，負擔很重，往往只能「群租」或蝸居在老公房和簡易工棚，對住房現狀抱怨很大，這部分人群可以稱作「下夾心層」；

第二類是因為收入和財產超標而進入不了住房保障體系。雖然買不起商品房，但對從市場上租房支付能力不差，對住房現狀沒有太多抱怨，認為基本符合自己預期，他們可以稱作「中夾心層」；

第三類也是收入超標而進入不了住房保障體系，能租得起房，實際上對普通商品房也有一定的購買力，但卻買不起房自己認為「合適」的住房，也就是住房條件與自己期望值差距太大，對住房現狀抱怨很大，可以稱作「上夾心層」。

「下夾心層」——「狹義夾心層」，主要是農民工、外來流動低技術務工人口，關注他們的住房問題，是從社會穩定角度考慮。主要解決思路包括，擴大住房保障體系範圍，政府與企業、社會力量合作提供農民工集體宿舍、藍領公寓等廉價租賃住房，對其中相對穩定就業的人群發放適當的租賃補貼。

「中夾心層」主要是新就業人口或已經就業多年但收入仍然較低的人口，他們的住房問題相對不急迫。主要解決思路包括，從規範租房市場入手，同時提供穩定和安全的公租房。這方面重點也是難點是方便落戶和子女教育權益。

「上夾心層」主要是具有較高學歷、有一技之長、自我定位較高的人群，關注他們的住房問題，是從吸引人才、穩定人才隊伍的角度著眼。主要解決思路包括：社會提供公租房，用人單位提供自籌的住房補貼，政府通過用人單位發放人才專項住房補貼。

相對「下夾心層」的住房困難根源於收入能力的持續低下，難以期望自我改善，「中上夾心層」——「廣義夾心層」住房困難的特點則是臨時性、階段性、周轉性。解決中上「夾心層」住房問題必須雙管齊下，雙手並重，只偏頗一個難以有成效。一個是大力發展公共住房，尤其公租房，完善租賃市場，提供多種方式住房，分流住房需求，針對性發放住房補貼，提高住房支付能力；另一個是降低市場房價，主要通過金融信貸稅收和行政管制等政策打擊投資炒作，降低住房的投資屬性來實現。

公租房與貨幣化補貼疊加，對解決中上「夾心層」住房，最有效率。具體而言，以公租房為平台疊加特定人群的貨幣租金補貼來廣泛保障。公租房本身不帶有福利屬性，只有非盈利性，不限收入門檻，租金與市場租金貼近，解決階段性臨時性住房困難。對低收入家庭疊加貨幣補貼。公租房住房質量起點要高，不能為解決短期矛盾而在長期造成嚴重的資源浪費，同時應方便混合各種收入，強調社區發展。

本文為筆者為英國《金融時報》中文網撰寫的專稿，略有文字上的修正

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感謝本文責任編輯徐瑾的編輯幫助 http://www.360doc.com/mailto:jin.xu@ftchinese.com