人民調解制度的現狀分析

 人民調解制度被西方學者譽為司法制度中的「東方之花」，是我國特有的一種糾紛解決制度。它是指在人民調解委員會（包括城市的居民委員會和農村的村民委員會）的主持下，通過說服教育的方式，勸解雙方當事人互諒互解，從而消除糾紛的一種糾紛解決方式。它是我國的民間調解制度的繼承和發展。現實生活中它在解決民事糾紛和輕微的刑事糾紛，防止矛盾激化，減少犯罪，挽救失足青少年，促進社會和諧，保障人民安居樂業等方面作出了不可磨滅的貢獻。但是由於其本身缺乏程序保障和法律效力保障，隨著時代的變遷，一些人在追求法治的征途上出現了對「法治」的極端傾向，片面排斥非訴訟糾紛解決方式，於是，人民調解制度受到了「純粹法治主義」的挑戰，在理論與實務界出現了「人民調解制度否定說」。這一學說的出現為人民調解制度提出了理論和現實的定位問題：在強調法治的同時如何看待人民調解制度？它的存在是否會影響法治進程？是否會形成法治真空？應當如何對待人民調解制度？是讓其自生自滅，還是促進其發展？如何在法治建設中使其揚長避短？作者正是帶著這些問題在北京市海淀區進行了專門調查。  

人民調解制度的現狀分析

　 陽娜

　  在我國，大量的民間糾紛與爭端不是通過訴訟途徑解決，而是通過調解方式解決，尤其是通過群眾性自治組織———人民調解委員會及其工作人員耐心說服的方法加以解決，人民調解制度在我國的司法實踐中得到廣泛運用。所謂人民調解制度，通俗來講，就是指在人民內部發生了糾紛，不用誤工，不用跑遠路，不經訴訟，不上法院，不要花錢，不必請託，由本地人民群眾推選組成的群眾性調解組織———人民調解委員會依照國家法律、政策以及社會主義道德、習俗，在基層人民政府和基層人民法院的指導下，弄清是非曲直，進行耐心細緻的說服工作，教育糾紛當事人雙方互諒互讓，消除隔閡，不傷感情，從而及時解決糾紛。街道及居民委員會的調解工作即屬於人民調解的範疇。

　  調解狀況定點分析

　  北京市海淀街道辦事處司法科是人民調解工作的先進單位，曾有許多日、美學者前去調查、參觀、學習。1999年海淀街道司法科共調解民間糾紛1853起，防止矛盾激化112起，調解成功率95％。受理調解的糾紛類型中家庭糾紛佔42％，（其中子女不善待老人或父母不善待子女的佔42％，夫妻矛盾佔38％，遺產糾紛佔20％），鄰里糾紛佔47％，其它糾紛佔11％。而十年前，家庭糾紛佔33％，鄰里糾紛佔35％，其它糾紛（包括數額較小的偷盜、勞資糾紛、交通事故、消費者權益保護方面的糾紛）佔32％。

　  根據隨機訪談的二十名居民的回答，在一般民間糾紛發生時，將街道或居民委員會的調解作為自己最主要糾紛解決方式的佔43％，選擇運用法律訴訟解決的佔27％，運用其它糾紛解決方式的佔30％，十年前首選街道或居民委員會調解的佔50％以上，而運用法律訴訟解決的較今天要少的多。

　  根據海淀街道司法科及各居民委員會的反饋資料統計（因為信息不可能100％反饋，這裡只是一個不完全統計），1999年通過街道或居民委員會調解達成協議之後再犯率為8％，與1998年同期相比增加了1個百分點。接受調解的糾紛當事人中老年人（50歲以上）佔62％，中年人（30歲—50歲）佔28％，年輕人（30歲以下）佔1％，與十年前相比，年輕人的比例下降了20％左右。

　  人民調解制度生命力頑強

　  從調解數額來看，僅僅去年一年間，海淀街道司法科就調解了近兩千起民間糾紛。平均每天調解量達5起左右。這一數量無論從總體值還是從平均值看都是可觀的。而且這還僅僅是司法科一個職能部門的工作成績。這一數值本身就顯示了人民調解制度在城市民間糾紛解決中的現實作用。

　  從調解的糾紛類型來看，其主要是家庭糾紛和鄰里糾紛，這類糾紛雖然比不上許多刑事、經濟案件嚴重，但卻直接關係著社會的穩定和人們的安居樂業。這類糾紛的產生往往不是突發性的，而是具有較深的歷史瓜葛，對於這類糾紛的處理需要對矛盾的淵源與當事人的情況有較深入細緻的了解。而在這一點上，街道、居民委員等人民調解委員會較法院具有更大的優勢，因為它們更接近民眾，更貼近生活。

　  從人民調解在一般民間糾紛發生時的運用情況來看，就城市居民來說，對於一般性的民間糾紛而言，它在所有糾紛的解決方式中，其首選率是最高的，充分顯示了居民對調解工作的信賴與它本身的存在價值。

　  從調解結果的執行情況來看，雖然不可避免存在著不執行的現象，但試想在沒有法律強制力保障的情況下，仍達到90％以上的遵守程度，足見這種糾紛解決方式是得到了廣大居民的普遍認可和現實確認的。

　  從接受調解的糾紛當事人的年齡構成來看，這一糾紛解決方式在各年齡層都有一定的影響，尤其是對於老年人。這些當事人之所以接受調解是基於「家醜不可外揚」、「方便省事」、「經濟實惠」等種種考慮，他們中許多認為如果沒有人民調解這一糾紛解決渠道，他們也不會為此輕易走上法庭。這一事實也證明人民調解制度符合了一般性民間糾紛解決的大眾心理，有利於防止糾紛惡化，及時化干戈為玉帛。

　  調解之生命探源

　  調解在我國有很長的歷史淵源。在中華民族幾千年的歷史長河中，「調解」作為糾紛解決的一種方式，一直得到延續不斷的運用和發展。在我國古代，對「調解」一詞有「居間」、「排解」、「調停」、「勸解」、「休和」、「和解」、「排難解紛」等多種提法。根據史料考察，我國歷史上實際存在過三種不同形式的調解：鄉治調解、宗族調解、民間調解。所謂「鄉治調解」，是指一種官方調解，調解人員是政府派設基層的小吏，他們對民事糾紛和輕微刑事案件有裁決權，國家賦予其一定強制力，調處糾紛所遵循的是國家法律。所謂「宗族調解」，是指「宗長」、「宗賢」依照宗族規約處理糾紛。所謂「民間調解」，是群眾性自發的排難解紛活動，與官府衙門無關。主持調解者為群眾所信賴，依靠自身的威信和社會經驗，協商解決問題。人民調解是歷史上調解的繼承與發展，主要淵源於崇尚和睦團結與排患解難的民間調解。

　  同時，調解在我國有著深厚的文化基礎。中國文化中自古就有講協調、平衡、中庸、合一，排斥對立、差異的傳統。講和諧的價值取向及思維定勢，使人遇到糾紛或爭端，自然而然甚至條件反射地尋求調和。其次，尚柔忍讓與以和為貴的處世哲學為調解提供了方法論基礎。中國的儒家和墨家，都把「愛人」作為自己理論的重要原則，要求做到「愛人若愛其身」，「推己及人」，「己所不欲，勿施於人」，即要互相謙讓，不要爭鬥，在人際關係中崇尚「和為貴」。這是調解制度之所以長久流傳的深厚歷史積澱。

　  調解具有頑強生命力還來源於其它方面特有的社會原因。首先，法制意識、訴訟意識淡漠，使調解成為群眾歡迎的形式。中國人歷來訴訟意識淡漠，遇到權益糾紛，首先想到找人調停，很少想到法院訴訟。在古代，從統治者的「息訟」到百姓的「厭訟」使大量的民間糾紛通過包括家族族長的定奪、親戚朋友的化解解決。其次，傳統的「家醜不可外揚」心理，使人民調解得以盛行。俗話說「一場官司十年仇」，如果訴訟法庭，對簿公堂，則被認為把家醜外揚了，法官的介入被認為是外人介入矛盾，無論是當事人還是家庭、家族成員，往往難以接受。即便現在人們在生活中遇到矛盾，發生糾紛，習慣於自行解決，或通過單位領導做工作，或通過人民調解員調停，協商解決，也不願訴諸法庭。

　  人民調解這種糾紛解決方式與法律訴訟相比，還具有獨特的優越性。人民調解在糾紛解決方面更經濟實惠。人民調解委員會作為一種為民服務機構，一般進行民間糾紛調解是不收費的。比起法律訴訟，不必花費昂貴的律師費與訴訟費。再次，人民調解委員會是深入群眾的基層組織，人民調解在糾紛解決方面更快捷，更方便。

　  制度缺憾與現實困境

　  人民調解制度固然有著強大生命力，但其也存在著一些問題與不足。這些不足包括制度上的內在因素，以及現實生活中的外在因素。

　  雖然1989年6月17日國務院發布了《人民調解委員會組織條例》，對人民調解工作做了具體規定，使人民調解成為法治系統中不可缺少的一環，但它在制度設計上還存在著以下不足：（1）調解範圍模糊，在制度建設上不夠協調，主要表現在：①人民調解法規與涉及調解內容的法規的協調性差。比如，人民調解的對象與治安管理處罰條例第五條規定的公安機關調解的對象在內容上有何區別？②人民調解與其它組織、機構調解的區別和協調。比如，人民調解與律師調解有何不同？（2）條例第七條第一款規定：「人民調解委員會根據當事人申請及時調解糾紛；當事人沒有申請的，也可以主動調解。」條例給人民調解委員會「主動調解」權，在立法意圖上是好的，但也容易造成侵害個人意思自治的權利。（3）調解缺乏程序性的保障。條例沒有規定人民調解的具體法定程序，這樣使「如何進行人民調解」無章可循，給人民調解員過大的自由裁量權。

　  從現實生活的外在因素看，人民調解制度面臨著現實的困境主要體現在以下幾個方面：（1）資金嚴重短缺是人民調解最重要的問題。（2）調解人員素質偏低，影響調解質量與效率。（3）調解方法僵化單一，未能推陳出新。

　  揚長避短調解制度之出路

　  調查證明，人民調解制度具有很強的生命力，但同時也面臨著現實的困境。那麼應如何揚長避短，發揮人民調解制度的積極作用呢？

　  首先，進一步完善現有的人民調解法規———《人民調解委員會組織條例》。制訂完善相關的調解程序，真正使人民調解納入法治的軌道。

　  其次，應在外部條件方面保障人民調解制度的正常運作，國家應撥出專項資金保證人民調解工作的正常開展，撥出專款發展人民調解制度。人民調解委員會承擔著大量的民間糾紛的解決任務，並是法制宣傳的基地和防止矛盾激化的「第一條防線」。由於當前經費不足已嚴重影響了人民調解工作的開展，如不採取一定措施，可能會導致這一工作的萎縮。要採取措施促進人民調解員業務素質的提高，並增強其後續力量的發展。一方面，要開展多種形式的法律、法規的培訓，提高現有人民調解員的業務素質；並加強人民調解委員會與基層人民法院的業務聯繫，使人民調解員的工作能隨時得到人民法院業務上的指導和幫助。鼓勵優秀法律人才加入到人民調解工作中去。同時，總結各地的調解經驗，挖掘有生命力的調解方法並大力進行推廣，在理論上探討新的調解方法。只有這樣才能使這朵「東方之花」永開不敗
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