社會保障

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社會保障（Social Security）

什麼是社會保障

　　社會保障是指國家通過立法，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時根據經濟和社會發展狀況，逐步增進公共福利水平，提高國民生活質量。

　　社會保障作為一種國民收入再分配形式是通過一定的制度實現的。我們將由法律規定的、按照某種確定規則經常實施的社會保障政策和措施體系稱之為社會保障制度。由於各國的國情和歷史條件不同，在不同的國家和不同的歷史時期，社會保障制度的具體內容不盡一致。但有一點是共同的，那就是為滿足社會成員的多層次需要，相應安排多層次的保障項目。

社會保障的發展概況和趨勢

社會保障制度的發展概況

　　社會保障的起源最早可追溯到歐洲中世紀世俗和宗教的慈善事業，但是由國家組織、通過立法實行的以保險為特徵的社會保障制度則是以德國俾斯麥政府實行的社會保險立法為開端。德國議會在1883-1889年間先後通過了《健康保險計劃》、《工傷事故保險計劃》、《退休金保險計劃》三項保險立法，開創了社會保障制度的歷史。在此後的二十餘年間，英國、法國、挪威、丹麥、荷蘭和瑞典等國也先後建立起了社會保障制度。

　　第二次世界大戰後，社會保障制度才日臻完善。1945年，英國在著名的《貝弗里奇報告》的基礎上，率先建成了一套"從搖籃到墳墓"的社會保障制度。同年法國頒布了《社會保障法》，奠定了現代社會保障制度的基礎。美國戰後也多次修改和擴充了1935年的《社會保障法》，逐步擴大了保障範圍。瑞典20世紀40-50年代實行了勞動市場政策和國民義務傷殘保險。日本1947年頒布了《失業保險法》，隨後又制定了《國民年金法》和《厚生年金法》等。至20世紀50年代末，幾乎所有的西方發達國家都基本完成了有關社會保障制度的立法，設立了相應的管理機構，實行了一套完整的以高福利為主要內涵的社會保障體系。近年來，為實施社會保障籌措資金的社會保障稅已成為這些國家僅次於所得稅的第二大稅類；而社會保障支出則成為最大的財政支出項目。至於發展中國家的社會保障制度，則大多是在第二次世界大戰後建立起來的。

社會保障制度的發展趨勢

　　西方各國的社會保障制度雖然在緩解勞資矛盾、維護資本主義生產方式、保持經濟和社會穩定等方面發揮了相當大的作用，但也由於失業、通貨膨脹、人口老化等因素的長期困擾而面臨危機：一是過度保障使社會保障支出日益膨脹，財政不堪重負；二是福利的平均化和救濟過度造成受益不公，致使人們的工作慾望減弱、而對政府和社會的依賴心理加重，使效率受損；三是社會保障管理機構膨脹，管理費用增加，造成社會保障資金流失。

　　為改變這一被動局面，西方各國普遍對社會保障制度進行了調整和改革，使之出現了新的發展趨勢。第一，提高社會保障費率，廣闢資金來源渠道，增加社會保障收入；第二，降低過高的社會保障標準，減少社會保障支出；第三，減少國家干預，強化市場機制對社會保障的調節作用，使社會保障制度從"國有化"向"私有化"轉變，讓私有企業在社會保障體系中發揮更重要的作用；第四，鼓勵發展商業性保險；第五，將社會保障基金的現收現付制改為現收現付和個人資本積累相結合的混合制，以增強個人的自我保障意識和責任。

社會保障的主要內容

　　社會保障主要包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫和社會互助等內容。其中，社會保險是社會保障的核心內容。

　　1、社會保險

　　社會保險是指國家通過立法，多渠道籌集資金，對勞動者在因年老、失業、患病、工傷、生育而減少勞動收入時給予經濟補償，使他們能夠享有基本生活保障的一項社會保障制度。社會保險具有強制性、共濟性和普遍性等特徵，主要包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等項目。社會保險的保障對象主要是全體勞動者，目的是保障基本生活，具有補償收入減少的性質。社會保險的資金來源主要是用人單位和勞動者本人，政府給予資助並承擔最終責任。社會保險實行權利和義務相對應原則，勞動者只有履行了繳費義務，才能獲得相應的收入補償權利。

　　2、社會救濟

　　社會救濟是指國家和社會對因各種原因無法維持最低生活水平的公民給予無償救助的一項社會保障制度。救助的對象有三類：一是無依無靠、沒有勞動能力、又沒有生活來源的人，主要包括孤兒、殘疾人以及沒有參加社會保險且無子女的老人；二是有收入來源，但生活水平低於法定最低標準的人；三是有勞動能力、有收入來源，但由於意外的自然災害或社會災害，而使生活一時無法維持的人。社會救濟是基礎的、最低層次的社會保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，給付標準低於社會保險。社會救濟的經費來源主要是政府財政支出和社會捐贈。

　　3、社會福利

　　廣義的社會福利是指政府為全體社會成員創建有助於提高生活質量的物質和文化環境，提供各種社會性津貼、公共基礎設施和社會服務，以不斷增進國民整體福利水平主要包括各種文化教育、公共衛生、公共娛樂、市政建設、家庭補充津貼、教育津貼、住宅津貼等。

　　4、社會優撫

　　社會優撫是指政府和社會對軍人等從事特殊工作的人員及其家屬予以優待、撫恤和妥善安置。主要包括向烈屬、軍屬、複員退伍軍人、殘廢軍人提供撫恤金、優待金、補助金；舉辦榮譽軍人療養院、光榮院；安置複員退伍軍人；為軍隊離退休幹部提供服務等。社會優撫是一種特殊的社會保障，其目的在於安定軍心，維護國家安全，促進社會穩定。

　　5、社會互助

　　社會互助是指在政府鼓勵和支持下，社會團體和社會成員自願組織和參與的扶弱濟困活動。社會互助具有自願和非營利的特徵，其資金主要來源於社會捐贈和成員自願交費，政府往往從稅收等方面給予支持。社會互助主要形式包括：工會、婦聯等群眾團體組織的群眾性互助互濟；民間公益事業團體組織的慈善救助；城鄉居民自發組成的各種形式的互助組織等。

社會保障的社會經濟功能

　　1、社會保障是勞動力再生產的保護器

　　社會保障的功能之一就是在勞動力再生產遇到障礙時給予勞動者及其家屬以基本生活、生命的必要保障，以維繫勞動力再生產的需要，從而保證社會再生產的正常進行。

　　2、 社會保障是社會發展的穩定器

　　通過社會保障對社會財富進行再分配，適當縮小各階層社會成員之間的收入差距，避免貧富懸殊，使社會成員的基本生活得到保障，能協調社會關係，維護社會穩定。

　　3、 社會保障是經濟發展的調節器

　　社會保障對經濟發展的調節作用主要體現在對社會總需求的自動調節作用。在經濟蕭條時期，一方面由於失業增加、收入減少，用於社會保障的貨幣積累相應減少；另一方面，因失業或收入減少而需要社會救濟的人數增加，社會用於失業救濟和其他社會福利方面的社會保障支出也相應增加。這使社會保障的同期支出大於收入，從而刺激了消費需求和社會總需求。在經濟繁榮時期，其作用則正好相反。

　　此外，社會保障可以解除勞動力流動的後顧之憂，使勞動力流動渠道通暢，有利於調節和實現人力資源的高效配置。

社會保障管理體制

　　一、社會保障管理體制的構成

　　社會保障管理體制是指社會保障管理的制度，管理機構的設置，各機構的職責範圍的劃分及各機構之間的分工和協作、依存和制約關係的確定，中央和地方、各級社會保障管理機構之間、社會職位機構與有關部門之間、投保單位與受保對象之間在職責許可權、權利義務等方面的有關制度，以及社會保障管理的形式、方式和方法的總和。合理構建社會保障管理體制的基本結構與內容，應註意以下幾方面：

　　1、統一決策管理與分工實施管理。2．中央集中管理與地方分級管理。3、社會管理與單位管理。4、專業化管理與群眾管理。

　　二、完善社會保障管理體制的基本原則

　　建立一個完善的社會保障管理體制，使社會保障的管理運行始終通暢、規範，是我們努力追求的目標。在社會保障管理實踐中，要達到這一目標，就必鬚根據客觀規律和現實要求，堅持和遵循以下的基本原則。

　　1、一體化原則。就是將社會保障體系中的社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫、社會互助和個人儲蓄等六個子系統實行相對集中而又統一的管理，糾正「多頭管理、各自為政」的局面。同時，根據社會保障體系的總體要求，使政策制定、資金使用、監督管理三位一體。

　　2、社會化原則。就是社會保障管理部門根據相關法律和規章，在全社會範圍內籌集資金，實施以社會保障為項目和對象的管理。強調社會化原則主要是為了避免在社會保障管理中過分企業化和政府行政化的傾向。同時，對社會保障管理體制實行社會化原則也是現代社會大生產和市場經濟發展的客觀要求。

　　3、法制化原則。就是社會保障管理工作必須全面受到法規的約束，以法規為先導，以法規來規範管理行為，並以法規作為處理各種關係的準繩。在立法上，強調中央立法與地方立法結合，社會保障總體立法與分項立法並行；在執法上，強調在相互依託彼此促進的法制網路下，認真按照法律程式和法律要求辦事，對違法違規的行為依法處置。

　　4、科學化原則。就是社會保障管理部門的職責和許可權必須科學劃分、層次分明，特別是對以下四個方面應分開管理：（1）執資分開，即管理部門不直接介入資金運作；（2）執政分開，即管理部門只執行政策不制定政策；（3）執監分開，即管理部門要接受獨立的監察機構監察和社會監督，而不僅僅是自我監督。

　　三、社會保障管理機構的設置

　　社會保障管理機構，是社會保障事業的實施、執行和操作部門，也是社會保障管理體制模式的外在表現。也就是說，社會保障管理體制的模式只有通過社會保障管理機構的個體設置才能得以實際運行。同時，管理機構的設置又會對整個社會保障管理體制目標的實現產生較大影響。因此，管理機構的設置是否合理，是決定社會保障的管理工作能否正常運行，是否協調高效的關鍵之一。

　　1、決策協調機構。這一層次的管理機構一般由政府權威機構充任，主要擔當向立法機構提供依據，協助制定社會保障的有關法律，並根據法律導向制定有關政策、制度和發展規劃，以及對重大問題進行決策和預算的審議。同時，還負有對社會保障各項目管理部門的協調重任。

　　2、業務執行機構。這一層次的管理機構可根據不同的體制模式，由政府職能部門或事業單位及社團組織充任。它實際是執行國家社會保障方針、政策的綜合職能部門，通常都要接受中央主管部門和當地政策的雙重領導，並且負責執行政策法規、落實實施方案，以及具體經辦社會保障各項目的費用的徵集、核算和發放等工作。

　　3、資金運作機構。這一層次的管理機構可由社會保障基金會獨立運作，也可委託專設的基金公司。它的主要職能是通過對社會保障基金的統一運作和保值增值，保證社會保障資金的需求。它與業務執行機構關係密切但同處平行關係，根據社會保障管理體制的發展需要，可分別設置從中央到地方的資金運作機構。

　　4、監察監督機構。這一層次的管理機構應由中央或地方政府領導下的社會保障監督委員會擔當，主要行使對社會保障各項政策、法規的執行情況，以及社會保障各項目基金的收支、營運和管理的監督權。監察監督機構的組成人員應包括政府部門負責人、社會賢達人士、公眾代表和專家。此外，監察監督機構還上連立法機構的法律監察，下通廣大民眾的社會監督，通過多種途徑（包括審計在內），使得社會保障工作在國家既定方針政策的軌道上健康發展。

　　四、社會保障管理體制的類型

　　一個國家的社會保障管理體制，往往由於不同的歷史背景、社會制度和經濟發展水平等因素而存在一定的差異，因此國際上社會保障管理體制的類型較多。經過總結歸納，我們把國際上比較典型的社會保障管理體制大致劃分為以下四種類型：

　　1、集中統一型。這種類型的社會保障管理體制的主要特徵是在整個國家或地區只建立一個社會保障機構，統一管理有關的各項目的事務，並通過統一徵集稅收（目的稅），以保證社會保障的各項支出。例如英國的社會保障部，就集中統一管理幾乎所有社會保障事務，除下屬六個委員會和兩個管理中心辦公室外，在全國各地還普設分支機構，而每個分支機構下又有多個福利辦公室。因此，整個管理系統十分龐大。

　　2、統分結合型。這種類型的社會保障管理體制的主要特徵是立法、政策、資金和監督四種職能實行統一管理，而具體的社會保障各項目管理則分別由各職能部門分工管理。例如，法國的社會保障管理體制實行了統一立法、統一資金徵集管理、統一實行監督，但社會保障各項目的具體管理事務則主要由社會保險局和社會事務局等機構分工管理。前者負責醫療、年金等社會保障工作，而後者主要負責殘疾人、老人、兒童等的社會福利工作。此外，還有些特殊性質的項目，如失業保險的管理則由國家勞動部承擔。

　　3、分頭自治型。這種類型的社會保障管理體制的主要特徵是在統一立法和統一監督下，對各種社會保障項目實行分頭自治管理，相互獨立，互不融通。例如德國就屬於這種類型，醫療保險、年金、戰爭被害者的援助等工作由勞動社會部自治管理；醫療、保健、食品衛生、醫葯和社會福利則由青少年、家庭、婦女保健部實行自治管理。

　　4、市場運作型。這種類型的社會保障管理體制的主要特徵是政府部門只作一般監督和政策規劃，而社會保障的具體事務，都轉與民間部門根據立法參與運作和承辦。例如，智利的政府社會保障部門只管制定政策和發展規劃，具體業務和基金運營則都由包括私營保險公司在內的民間機構承擔，政府對基金運營過程實行動態監督。

我國社會保障管理體制的改革

　　一、我國社會保障管理體制存在的問題

　　1、社會保障管理體制中國家直接管理的內容過多，社會化成分不足

　　從縱向權力劃分看，中央政府事無巨細，都要做出詳盡規定。對於我們這樣一個幅員遼闊、勞動者構成比較複雜、各地社會經濟情況有很大差別的國家來說，這種高度集中的管理體制困擾了中央，也束縛了地方。從橫向職能劃分看，社會保障管理許可權，依享受者身份逐次分割；全民企事業單位由勞動部門負責，行政單位由人事部門負責；即使同一項制度，也多由不同部門管理，如職工退休養老保險，全民企業由勞動部門管，一部分集體企業和個體經營者由社會保險局(中心)管理。雖然很多地方的社會保險正在逐步實現社會統籌，但是社會承擔的責任仍然不夠明確。

　　2、社會保障的運行機制缺乏有效的法律管理和監督

　　以勞動保險為例，該制度建立初期，《勞動保險條例》明確規定，全國總工會為全國保險事業的最高領導機關，勞動部為全國保險業務的最高監督機關。但以後幾年，這種部門間的監督職能逐漸弱化，從必要的監督程式、監督實施措施看，監督幾乎消失了。同時，制度自身的控制機制更差，社會保障的享受者、待遇提供者(如醫療保險中的醫院、醫葯行業)基本沒有納入監督的範圍，缺乏費用意識，因而監督控制無從談起。缺乏監督的社會保障制度，在運行過程中也不可能產生自動控制機制。

　　3、社會保障管理行政和事業不分

　　政府職能部門陷於具體業務之中，不僅難於實現上級對下級的有效監督，而且削弱了政府管理部門的行政職能，不利於政府部門履行和不斷完善立法的工作職責。在具體業務方面，目前仍然有相當一部分社會保障業務由各單位直接管理，不僅分散了單位的精力，而且實際上仍在延續「單位保障」的做法，使各單位負擔畸輕畸重、苦樂不均，無法發揮社會保障分擔風險、社會調劑、互相互濟、公平分配的職能作用。

　　二、建立新的社會保障管理體制的基本原則

　　1、國家承擔責任與社會承擔責任相結合，以社會承擔責任為主

　　國家承擔責任，是指由國家出面建立健全社會保障的法律法規，建立政府的管理機構，統一政令、法規，保證公民享受社會保障的權利和承擔義務，實現社會保障的根本任務和長遠目標，並協調社會保障系統與整個社會的良性運行和社會的可持續發展。

　　2、社會化管理與單位管理相結合，以社會化管理為主

　　從具體實施角度看，社會保障就是在社會範圍內統籌、調劑社會保障基金，對社會保障對象給予一定的物質幫助，提供一系列必要服務。因此，社會保障的具體業務應該由社會各方的代表建立的社會保障業務管理機構和社會服務機構負責實施，即實行社會化管理。

　　3、內部控制與外部控制相結合，以內部控製為主

　　建立完整的外部控制，主要是確立政府和其他社會團體對社會保障管理工作的監督職能，過去，由於政事不分，政府職能部門自己立法、自己執法，無所謂監督職能，因此，需要建立起一套科學的監督程式，同時建立起一套外部控制機制。根據既定的監督程式，政府主管部門內從中央到地方逐級監督；政府與業務部門間，政府主管部門對社會保障業務管理部門直接監督。

　　三、完善我國社會保障管理體制的措施

　　（一）加強政府的統一管理

　　政府應加強對全國社會保障事業的綜合規劃、統一管理和統一協調，有力地進行巨集觀調控，統籌全國的社會保障事務。為加強政府的統一管理，必須把社會保障同勞動工作密切結合起來，以利於發揮社會保障的保障生活、促進生產、穩定社會的重要作用。社會保障的核心是社會保險，各個保險項目都是同勞動問題緊密結合在一起的。

　　（二）加強社會化管理服務

　　為了不斷提高社會保障管理的社會化程度，一方面要積極創造條件，逐步建立起社會化管理服務體系，使退休和失業人員脫離原單位，由社會保障業務管理機構集中管理，以革除企業辦社會的弊病；另一方面，有些無須實行社會化管理的保障項目和保障對象，要以依託單位進行管理。

　　（三）加快社會保障立法建設，依法實施管理

　　為了實現社會保障管理法制化，必須儘快改變社會保障立法進展緩慢的局面，把在改革中已經確認的各項社會保障活動的準則用法律形式迅速固定下來，鞏固社會保障制度改革的成果，為社會保障管理提供法律保證。

　　（四）充分發揮基層組織在社會保障管理中的作用

　　基層組織是指城鄉基層政權機構和基層群眾自治組織，前者包括鄉政府、城市街道辦事處，後者包括村民委員會、居民委員會。基層組織最密切、最廣泛地聯繫著廣大人民群眾，具有極廣泛的群眾性和社會性。社會保障管理工作的社會性、服務性、群眾性決定了必鬚髮揮基層組織的作用。

　　（五）加強財政在社會保障管理中的作用

　　因為國家是社會保障的舉辦及組織實施的主體，國家財政在社會保障中具有極其重要的地位，因此，在我國社會保障制度的改革與完善過程中，國家財政應進一步發揮其籌集和管理基金的作用。加強國家財政對社會保障的管理應註意把握以下三個方面：1、開徵社會保障稅，強化社會保險費的徵集。2、建立和完善社會保障預算管理和建立社會保障財務制度。3、加強國家對社會保障基金籌集、儲存、運營和分配使用的管理和監督。