皇權與相權（上）——讀錢穆先生《中國歷代政治得失》
小書大道：讀錢穆先生《中國歷代政治得失》
錢穆（1895年7月30日—1990年8月30日 ，享年95歲），字賓四，筆名公沙、梁隱、與忘、孤雲，晚號素書老人、七房橋人，江蘇無錫人 ，齋號素書堂、素書樓 。中國現代著名歷史學家、思想家、教育家 ，中央研究院院士，故宮博物院特聘研究員。中國學術界尊之為「一代宗師」，更有學者謂其為中國最後一位士大夫、國學宗師，與呂思勉、陳垣、陳寅恪並稱為「史學四大家」。
引 言
《中國歷代政治得失》源自1952年錢穆先生有關中國歷代政治得失的五次講演記錄，後經補充完善於1955年正式出版。書中並未對歷代政治詳加論述，只擇漢、唐、宋、明、清五個朝代略舉大綱，先生認為五朝乃中國歷史上最重要的朝代，可大體上代表中國歷史之全進程。
錢穆先生本想多講制度而少講人事，可政治制度由人而定且因人而變、政治制度之間相互關聯且各有利弊、政治制度受制於特定歷史環境、政治制度僅僅是文化中一要目。因此，中國政治制度需與人事、時空、文化合而論之，方能呈現其全貌。
錢穆先生考慮到傳統政治制度實施年代的人們因時因事制宜而形成的「歷史意見」已難考據清楚，而後代人根據當世環境和現實需求來評判前人得失的「時代意見」又不免失真。「時代意見」固然有可取之處，且治政治史之目的本就是為了資政鑒今，但絕不應該以「時代意見」而掩蓋「歷史意見」，特別應注意對於「中國歷史上已往一切制度傳統，只要已經沿襲到一二百年的，也何嘗不與當時人事相配合？又何嘗是專出於一二人之私心，全可用專制黑暗四字一筆抹殺」。由此可見，錢穆先生或許是想澄清國人對中國自根自生之政治制度的諸多誤讀和偏見。
錢穆先生依照五朝之時間次序對政治制度加以論述，為求更加簡捷易明，便將「政治制度」的內涵框定為四條主線：一是職官，即政府組織或政府職權的分配；二是考試，即何種人才參加政府；三是賦稅，即政府財經制度；四是軍事，即國防與兵役制度。以期讀者能由此小書而知中國歷代政治制度之概要。
筆者拜讀先生此書深受教益，自知才疏學淺仍欲斗膽筆錄書中精華。試改變本書體例，由以五朝制度整體之變化為序，改為按政治制度內涵的主線為綱，再於各條主線之下敘述五朝之流變，並輔以個人愚見。 為詳述五朝對比之大要，將原書中政治制度內涵的四條主線略加調整為五大關係：一是皇權與相權；二是中央與地方；三是選育與用人；四是稅賦與民生；五是國防與軍事。
當然，對於《中國歷代政治得失》包括錢穆先生本人的評價，歷來褒貶不一。有人認為，錢穆先生是一個中華文化本位論者，對中國傳統文化飽含「溫情和敬意」，但有許多評述和判斷與史實不符；有人認為，錢穆先生主張中國歷代政治制度漢唐制度最好、宋退步、明再退步、清則跌落谷底，是「先有答案」而後「編造證據」。
皇權與相權（上）
——漢、唐、宋
《詩經.小雅.谷風之什.北山》有云：「普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣」，似乎中國歷史上一直由皇帝總攬天下。然而以皇帝一人之力，何以駕馭整個國家？這便需精心設計相應的制度來實現統治。儘管制度設計的初衷往往是好的，但時移勢易之後總會出現林林種種的問題。
自秦以後，廢封建性的諸侯列國，設立緊密隸屬於中央的郡縣，中央才有一個更像樣的統一政府。但破除封建（毛主席曾有一首七律「讀《封建論》呈郭老」：勸君少罵秦始皇，焚坑事件要商量。祖龍魂死業猶在，孔學名高實秕糠。百代都行秦政法，十批不是好文章，熟讀唐人封建論，莫從子厚返文王。柳宗元，字子厚，曾作《封建論》，文中所言「封建」意指周朝以前的分封諸侯，自秦後因勢而變為郡縣，此非歷史課本中「奴隸社會」、「封建社會」等歷史階段劃分中所稱之「封建」，該文讚頌秦始皇廢封建立郡縣乃大勢所趨）之後，便留下一個中國政治史上的大題目：皇室和政府的關係，或是皇權與相權的劃分。許多人都認為中國自秦漢以來，都是封建政治，或是皇帝專制，錢穆先生認為那是與歷史事實不相符合的。
中國的皇帝並無選舉產生的傳統，概因中國之政治規模並不像古代歐洲城邦。中國曆來是向內凝結而非向外征服，加之地域遼闊、以農立國，以當時之社會經濟條件民選政治領袖根本不能實現。且破除封建之後，僅有皇帝一家世襲，政府中並無第二個職位、第二個家庭可以世襲。故錢穆先生指出，並非中國有一個世襲的皇帝，便可證明中國傳統政治之黑暗與無理性。因此，象徵國家統一的惟一領袖自然是世襲的皇帝，而擔負實際政治責任的政府領袖往往是宰相。
只是在此情形下需要思考，皇室是否即算政府？皇室如與政府分開，兩邊職權又如何劃分？
一、漢朝
漢初皇權相權之分較為明晰，自漢武帝之後「內廷」逐漸制約「外朝」。光武中興時親臨政務，外朝亦逐漸勢微。
1.內外相異的權力劃分。漢時皇帝與宰相，各有一個「秘書處」。皇帝有尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚書共「六尚」，其中惟有尚書管文書。尚書本是皇帝的「秘書」，起初職權地位並不高，最先的尚書也僅有四人。
而宰相處有「十三曹」，組織龐大，職權廣泛。「西曹」管府史署用；「東曹」管二千石長吏遷除乃至一切官吏任免升降；「戶曹」管祭祀農桑；「奏曹」管朝廷奏章、如宋朝之樞密院；「法曹」管郵驛科程、職同交通部；「尉曹」管卒曹轉運、如清朝之漕運總督；「賊曹」管盜賊，「決曹」管罪法，二曹主刑獄之事；「兵曹」管兵役；「金曹」管鹽鐵貨幣；「倉曹」管倉谷；「黃閣」管簿錄眾事、宰相秘書處的總務主任。從漢初機構設置的初衷來看， 實權應在相府，而不是在皇室，相府十三曹也儼如後代之專部大臣，並由此在行政制度和思想意識上構建了皇室與政府應予區別的中國傳統政治文化。
2.家國有別的中央政府。漢代中央政府有「三公九卿」。
（1）「三公」乃丞相（宰相）、太尉、御史大夫。丞相管行政，為文官首長；太尉管軍事，為武官首長，除軍事外不預聞其他政事；御史大夫管監察，輔助丞相監察一切政治設施，也是副丞相，按照漢時慣例須做了御史大夫才可升為丞相。
所謂「丞相」，丞本副貳之意，相也是副，其文意便是一個副官。皇帝實際上不能管理一切事物，便由其副官丞相來代表。如此有個好處便是事情管得好與壞，責任在丞相，而不在皇帝。至於「丞相」為何又稱「宰相」？封建時代的貴族家庭最重祭祀，而祭祀之重便是宰殺牲牛，故「宰」一職便逐漸賦予其特殊地位，進而替天子諸侯乃至一切貴族公卿管家的都稱之為「宰」。到秦漢廢封建立郡縣，「化家為國」，只有一家之天下，且國家已非私家，家務亦轉為政務。於是此家之家宰便成為政府的政治領袖。
原本內管家稱「宰」，出外任副官稱「相」，宰相本是「封建時代貴族私官之遺蛻」。正因如此，秦漢之宰相既管國家政務，又理皇帝家務。但由於政務繁雜無暇顧及皇帝家事（抑或君相之間保持一定距離更有其他妙處），便在御史大夫之下設一個副手即御史中丞，由其駐在皇宮裡。那時凡事帶「中」字的官職，都是指駐在皇宮裡的。皇帝的一切事，照例都歸御史中丞負責。皇帝有事交代御史中丞，御史中丞報告副丞相御史大夫，御史大夫再轉報丞相。宰相有事，也由御史大夫轉中丞，再轉入內廷。
（2）「九卿」乃太常、光祿勛、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府，統屬於丞相。九卿官俸二千擔，又稱中二千擔，與同為二千擔的地方行政首長郡太守相區別。九卿職名之由來與丞相一樣，均有家國變化的淵源。若單從九卿之名來看，均是皇帝的家務官。只是由原來管皇帝家事，後來也管國家政務。
「太常」，在秦代叫奉常，「常」同「嘗」，乃依四時奉獻時物讓祖先鬼神時時嘗新之意，該職位管祭祀祖先鬼神；古時祭祀自屬大事，故漢代九卿之第一卿乃是「太常」。此官是管理皇家廟宇祭祀的家務官，不好算是朝廷公職，但古代學術都是在宗廟裡的，故太常也監管教育。
「光祿勛」，「勛」同「閽（音』昏』，本意指日落是皇宮門關閉，引申義為守門人。皇宮守門人稱為司閽、閽者）」，是指皇家的門房。「光」同「大」、「祿」同「麓」，「光祿」是指大麓，因古代皇帝多靠山而居，而門房便設在山麓，以便通報消息及安全警戒。尚書上說舜管堯的大麓便是做了堯的宰相，換言之便是作了堯的門房。因此，「光祿」與「勛」都是指皇帝的門房，後來也監管皇宮裡的一切侍從。漢初皇宮內侍男子並非全是太監，一般要進入政府做官的人，第一步便是先進入皇宮充當侍衛，讓皇帝認識，再得機會派出為官。這些在皇宮侍奉皇帝的多半是年輕人，稱為「郎官」，都歸光祿勛管。
「衛尉」，當時凡屬軍事方面的官職都稱為「尉」，其管門衛屯兵，是皇宮的衛兵司令。
「太僕」，「仆」是趕車的，是皇帝的車夫。因管車馬，所以後來國家的一切武裝也都歸他管了。
「廷尉」，有人犯了皇帝的法便歸他管。後變成司法。
「大鴻臚」，「鴻」是指大、「臚」是指傳呼，即傳達官。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊之相傳到賓身邊的相，然後傳至賓。後主理外交，此官職一直延續到清朝。
「宗正」，管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚。
「大司農」，管政府經濟。大司農的收入支銷國家公費，皇室不可用大司農的錢。全國田賦是收入之大宗，由大司農管理。
「少府」，管皇室經濟。少府的收入充當皇室私用，工商稅收如鹽礦收入當時很少，由少府管理。
「九卿」歸丞相統領，可見當時皇帝的家事，丞相也是應該要管的。
3. 因勢而異的人事權變。皇權與中國人似乎一向看重不成文法，這一習慣可隨機應變，但如果「碰著一個能幹有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的職權。
（1）漢武帝埋下「內重外輕」的種子。漢武帝雄才大略，其在位宰相便退處無權，畢竟宰相的選任罷黜之權在皇帝。可以說之前皇室的事情也由宰相管，但漢武帝連宰相的事也由他管了。
漢武帝臨終前「立子殺母」，要霍光仿「周公輔成王」，讓其作大司馬大將軍輔佐年幼的漢昭帝。霍光乃是皇家親戚，由其代表皇室。原先尚書等內廷之職，皆由御史中丞統領，又變為皆在大司馬大將軍之下。自此外朝有宰相，內廷有大將軍大司馬。
霍光之權竟可操持皇帝之廢立，昭帝死後立昌邑王為帝，在位27天後因其失德而立漢宣帝。行廢立時，霍光代表皇室召集九卿開會，有人稱應請丞相參加，但霍光以皇位繼承乃皇帝家事為由予以拒絕。先生認為「皇室之存在，由於有皇帝，而皇帝之存在，由於有政府。所以皇位繼承是政府事，並非皇室事」。漢初呂后四年曾有一詔令，稱皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣議立新皇。可見，以呂后專權之甚，尚不敢私定廢立。霍光召集九卿議事，亦可見其深知此事應付公議。只是被漢武帝馴服的外朝，無法阻擋霍光的擅權。
霍光輔政，於西漢確有莫大之功勛，但史書對霍光留下「不學無術、暗於大理」的論斷。漢宣帝後來想削弱霍氏權柄，便恢復舊制，仍由御史中丞來管領尚書，御史中丞通過御史大夫而達宰相，內廷與外朝的聲氣又通。雖然中國自古沒有皇帝絕不得預聞政府事的規矩，但千百年來如漢武帝般雄才大略者能有幾人？武帝駕崩後，使霍光內代皇室，外馭朝局，終成尾大不掉。漢宣帝以下，仍是大司馬大將軍外戚輔政，內廷權重而外朝權輕，王莽便是由此代漢。
（2）光武帝留下「有事無政」的攤子。東漢光武時，鑒於前朝大權旁落之失，勤於政事，於是尚書之位日漸重要。
西漢初年三公是宰相、太尉、御史大夫，後因另設大司馬大將軍，三公便變為大司徒（取代宰相）、大司馬（取代太尉）、大司空（取代御史大夫）三職，一個公管領三個卿。此制本欲調和大司馬與宰相的衝突，但事與願違。大司空完全成為外朝官、管不到皇室，此後設立的御史台便按照這一趨勢逐漸由皇室完全退回到政府；大司馬仍然代表皇室但順理成章居於外朝，權重依然在大司馬手中。故爾有大司馬篡權亂政，王莽便由此奪位。
光武帝當政時，索性將政權操持在自己手中，三公名位雖高，實權則在尚書。尚書當權，也是皇帝在集總成。後世評價光武帝「有事無政」，便是由此。無奈光武帝時有好人事卻無好制度。人亡政息，皇帝壞了，東漢內廷之中外戚、宦官專權，外朝又無實質的治權，東漢便也由此走向沒落。
由上可見，漢朝之皇權相權仍有一定的分野，儘管遇到極強之雄主時「朕即天下」，或逢極弱之庸主時外戚宦官把持朝局，但二者終究是因人而異的「權術之變」，而未從制度根本上完全動搖相權的地位。
二、唐朝
唐代皇室與政府有別，仍沿襲漢朝。只是在相權的組織結構上又與漢朝有大變動。
一是漢朝一人為相，采領袖制；而唐朝取委員制，相權分設於多個部門，凡事經各部門共同議定以成最高政令。儘管相權分離，但終究是皇帝將其代行的相權又還給了政府。
二是漢朝宰相主行政權，副宰相御史大夫主監察權；唐代宰相分中書、門下、尚書三省，此三省職權會和才相當於漢朝宰相，且監察權並不在內，另設御史台獨立於三省之外。
1.名垂青史的「三省六部制」。
（1）所謂中書、門下、尚書三省。中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。中書本是內廷掌管文件之意，尚書本是皇宮的內廷秘書，侍中也是在皇宮中侍奉皇帝的。故三個官職之來歷，原本都是內廷官，亦如當年之宰相一樣「化私為公」而逐漸成為政府執政官。
「中書省」主發令。政府一切最高命令皆由中書省發出，雖是以皇帝之名義下「敕」，但皇帝並不親自擬定而有中書「定旨出命」。中書省除中書令為正長官外，設副長官「中書侍郎」，之下又設七八名「中書舍人」。中書舍人官職不高，卻有擬撰詔敕之權。草擬詔令時，由諸舍人各自擬定，謂之「五花判事」。後由中書令或中書侍郎從中選定一稿或補充潤色，而成「熟擬或熟狀擬定」，為詳擬定稿之意。再呈送皇帝畫上一個「敕」字，皇帝有意見也往往只在紙尾批幾句。畫敕之後即成皇帝命令，然後行達門下省。
「門下省」主複核詔令，即對詔書有副署之權。凡屬皇帝命令，在敕字之下，必須加蓋「中書門下之印」方得正式生效。如門下省反對此項詔書，即將原詔書批註塗改後送還中書省重擬，稱之為「塗歸」、「封駁」、「封還」、「駁還」。故唐朝曾有「不經風閣鸞台，何名為敕」（武則天當政時將中書省改稱鳳閣，門下省改稱鸞台）之說。門下省主管長官為侍中，副長官為侍郎，下設「給事中」。「給事中」職位不高，但有權對詔書提出意見。為避免皇帝「畫敕」被認定無效，故唐制規定下詔前先由中書、門下兩省長官及侍郎舉行聯席會議，會議場所稱為「政事堂」，此為政府之最高議事機構。故在唐朝人眼中，中書、門下兩省長官方為「真宰相」。
「尚書省」主執行。尚書省對於詔書擬定無權過問，僅有執行命令之權。
（2）所謂「六部」。尚書省是國家一切最高政令的執行機構，也是中央政府組織最龐大的機構，共分吏、禮、民（戶）、兵、刑、工六部。此六部自唐代到清末，共推行一千多年。只是六部次序略有變動，唐初是吏、禮、兵、民、刑、工，唐太宗時改為吏、禮、民、兵、刑、工，宋初是吏、兵、刑、民、工、禮，宋神宗時王安石變法改為吏、戶、禮、兵、刑、工，遂為後世沿襲。
「吏部」主管人事及任用之權，官吏須經考試，再由吏部分發任用。五品以上官由宰相決定，吏部可以提名；五品以下官，全由吏部任用。
「戶部」主管民政戶口賦稅等事。
「禮部」主管宗教教育事宜。
「兵部」主管軍事。
「刑部」主管司法。
「工部」主管建設。
唐代六部之稱謂，依職而定且無皇帝侍從之意味，如吏部取代了脫胎於「皇帝門房」的光祿勛，吏部取代了起初專職供奉祭祀的太常卿。
尚書省總辦公廳為「都堂」，兩旁為左右兩廂，吏戶禮三部在左，兵刑工在右，由左右僕射分領。每部又分四司，六部共二十四司，每部第一司即為本司，如吏部第一司為吏部司。尚書省各部長官上午在都堂集體辦公，下午各回本部分別理事。另有「參知政事」或「同平章事」銜者，可去政事堂參與最高政事會議。
《唐六典》對唐朝各部門職權及人事分配等均有詳細論述，是為中國行政法規之巨典。千餘年來之行政，除中書門下發布最高命令一部分後被廢止外，六部制度大體按此書行事。盛唐氣象，萬國來朝，確有諸多值得他國學習借鑒之處。
2.依舊強大的相權。
唐代朝儀，群臣朝見時得有座位並賜茶，「三公坐而論道」之傳統依然堅持。當然，中國傳統政治制度中往往皇權的變通餘地極大，「不經風閣鸞台，何名為敕」是臣下劉褘（音「灰」）之批評武則天的話，劉因此招致殺生之禍。唐中宗不經兩省而下詔封官，其裝置詔敕的封袋，不按常例封發而改用斜封；所用「敕」字不用硃筆而用墨筆，當時稱為「斜封墨敕」，所封之官亦稱為「斜封官」。
三、宋朝
宋制之於唐，基本因循承襲而僅有迫於形勢的「塗塗改改」，總體而言「有事無政」。
1.權力分解的相權。
宋代之三省，實際只有中書省在皇宮內，門下尚書兩省都移到皇宮外，故只有中書省單獨取旨，稱為「政事堂」。又與主管軍事的樞密院同稱為「兩府」。中書則為丞相，但管不著軍事，而門下尚書兩省長官均不再預聞政府之最高政令。
宋代之「三司」又將財權把控。所謂「三司」為戶部司、鹽鐵司、度支司（管經濟出納），此三司本是唐代尚書六部之下的官名，只因唐代安史之亂後財政困難，甚至有宰相自兼司職的，如此處理財政問題甚為便捷。到了宋代，此三司地位提高，獨立掌握全國財政，成中書治民、樞密主兵、三司理財的職權格局。神宗朝王安石變法時，第一舉措便是設立制置三司條例司，把戶部、鹽鐵、度支三個衙門的職權統一起來。王安石是想將財政大權重新掌握到宰相手中，但司馬光等人認為財政應由三司管，三司失職可以換人，不該讓「兩府」侵其事。
宋代之用人權也不在宰相。政府用人本該宰相之權，吏部主責便是用人。可宋代另設一個考課院，考課等於銓敘，後來改名為審官院，又分東西兩院，東院主文選，西院主武選。
2.皇權獨斷的侵攬。
宋室自太祖「陳橋兵變」後，「強幹弱枝」不僅在軍事，分權而制之策延伸至政權多個方面。五代時皇帝更迭比宰相快，如馮道可五朝為相，宰相權重在朝局穩定中有舉足輕重之意義。而「黃袍加身」的皇帝不欲宰相仍有昔日之威望，後世為相者亦求自保，亦不敢如唐代一般與皇帝「坐而論道」。宋代宰相上朝，也與群臣一同站著不坐。
宋朝的皇帝詔書擬定，宰相也需先寫上一個劄子（「劄」同「札」）呈報意見的節要，呈送皇帝而「面取進止」，然後宰相按照皇帝的意見正式擬旨。故宋代宰相「面取進止」的條陳，與唐代宰相「定旨出命」的「熟擬」相差很大，至少皇帝不僅有同意權，還有提前參加意見之權。宰相只不過奉命行事，君權重而相權輕。
當然，中國傳統政治制度有著很大的變通性，宋朝的君相權重也隨人事而變化。宋太祖初年，遇某官出缺，太祖要宰相趙普擬名。恰好太祖非常討厭此人，便將這名紙撕碎扔在地上。「半部《論語》治天下」但趙普默不作聲將廢紙撿起來粘好。過幾日太祖要趙普再擬，趙普便再次將前日糊好的破紙呈上。太祖問之，答曰暫無更合適之人。太祖便也應允了。由此事可見，宋太祖並非專暴。終宋一朝優待讀書人，但強幹弱枝導致武力廢弛，常年疲於邊患，滅國非因內亂而是外族入侵。
經由以上漢、唐、宋政治制度之分析，錢穆先生認為此三朝之中央政府組織中，皇權相權是有劃分的，其間比重縱有不同，但並非皇權專制。可這一政治格局到了明、清，卻有了極大的改變……（請看《皇權與相權（下）》)
推薦閱讀：
※哪些國家是中國的「巴鐵」
※陳式心意混圓太極拳24式要點提示【原創】-中國太極拳網
※澳洲政府：即日起！中國護照入境將永久與美國護照享同等待遇！
※中國最著名的4對師生戀(組圖)3 - 新聞 - 21CN.COM
※中國新聞出版網