於建嶸：中國政治發展的問題和出路-中國選舉與治理網
近30年來，中國政治經歷了從「家長式威權體制」到「共治式威權體制」的轉變。中國政治發展的現實選擇是法治式威權體制，理想目標和方嚮應是民主和憲政。在發展的路徑上，可以縣級政權改革為突破口，建立自治性縣政體制，改變目前的權力來源和責任體制；以強化國家法製為基礎，建立司法制衡制度，重構民眾對國家權威的認同
關鍵詞：威權體削；政治發展；縣政自治；司法制街
對於如何評價改革開放以來中國政治的發展，存在很大分歧。一些官員和學者認為，改革開放以來，中國的政治體制改革取得了巨大成就，中國社會主義民主政治的優越性越來越明顯①。另一些學者則認為，中國目前存在的許多問題恰恰是由於沒有適時進行政治改革帶來的，中國只有實現民主憲政，才能使目前存在的社會和經濟問題得到有效解決o。應該說。這些完全相左的觀點。並不僅僅基於對事實的把握和判斷，還根源於基本的政治價值和社會理念。正因為如此，本文並不希求能回答這些爭議的問題，只試圖從政治發展的角度來理解中國政治所發生的變化和它可能的發展方向。我們的考察將表明，近三十年來，中國政治已完成了從「家長式的威權政治」向「共治式威權政治」的轉變，其現實目標是「法治式的威權政治」。
三十年間中國政治的變與未變
要考察近三十年來中國政治的變與未變，首先要理解毛澤東時代政治體制的基本特徵。這也是一個極具爭議的問題。但如果離開意識形態的爭論而從政治統治設施和技術方面來考察。也許可以概括為以下幾個方面：1)一黨執政，多黨共存；2)黨國同構，以黨代政；3)權力集中於中央和最高統治者個人；4)領導職務終身制；5)權力的轉讓以領導人指定的方式進行；6)政治權力不受憲法的約束和制衡；7)政治權力的合法性來源是暴力革命；8)國家機器和意識形態控制著社會的所有方面；9)依靠政治動員的方式實現高度的社會參與。對於這一體制的特徵，可以用「家長式的威權體制」來概括①。這一基本判斷構成了本文進行分析的邏輯起點。我們依此來具體考察中國三十年政治發展歷程中的變與未變。
第一，一黨執政的體制沒有變。共產黨是法定的執政黨，掌握著國家的政權。民主黨派有所發展，但它們只能在共產黨領導下發揮有限的政治作用。
政黨政治是當今時代政治的重要特徵，它是指政黨在政治運作中的核心地位，即由政黨掌握國家政權並在國家事務和社會政治生活中處於核心地位的政治。在各國現實的政治生活中，有的國家法律上明文規定了某黨是唯一的執政黨或者雖然國家法律沒有這樣的明文規定，但由於某些原因，事實上造成了一個黨長期把持政權的局面②。中國通過憲法的形式確定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。與這種國體相適應的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度③。在這個問題上，共產黨的領導人從來沒有動搖過。改革開放伊時，鄧小平就明確提出了「四項基本原則」，其中最核心的一條就是堅持中國共產黨的領導。
上世紀80年代末期開始的蘇東劇變，特別是世紀之交一些國家長期執政的大黨老黨的相繼倒台，進一步刺激了中共領導人對黨的建設重要性的強調。人們普遍關心的是如何吸取歷史上那些長期執政的政黨失去執政地位的教訓。這其中最為重要的就是蘇共和執掌台灣的中國國民黨①。這二者下台的共同特點都是最高領導人對政局演變直接起到了促進作用。與中共一樣，這兩個黨的體制也是列寧式政黨體制，加之共存和鬥爭的時間特別長，彼此非常了解，所以中共也特別關注並且反思這兩個黨的命運。早在1989年，正如鄧小平所說的，要是沒有他們這些老幹部，中共就質變了，中國就和平演變了。中共的黨建必須阻止黨的最高領導人具有瓦解黨的能力②。
另一方面，三十年來民主黨派的確有所發展，人數達到了七一萬餘人③。但民主黨派不是一個完整意義上的、有自己綱領的國民代表和政治黨派，它必須服從中國共產黨的領導。在中國共產黨的領導下，各民主黨派成員參加國家的政治活動，參與國家重大方針、政策、法律、法規的協商制定；參與國家重大政治問題和國家機構領導人選的協商；參與國家事務的管理。但這些黨不是完整的、能夠起到有力監督作用的政黨。據此，可以說，中國的政黨制度這三十年來沒有根本性的改變。
第二，國家機構建設有所發展，人大制度有所改善，行政機構進行了六次改革。
客觀地說，作為中國共產黨執政能力重要環節的人大的職能和權威已有所發展④。但發展過程中，人大代表本身出現了兩個備受關注的問題：一是人大代表的構成問題，一是人大代表的職業化問題。在代表構成上，人們比較關注農民的代表問題。但筆者認為，這個問題實際上並不重要。因為職業身份的構成並不必然決定代表的代表能力。中國的人大制度一方面沒有解決人大代表的來源問題，因為我們所謂的選舉，只是個現象式的選舉；另一方面，它沒有解決人大代表職業化的問題。許多西方國家，如美國憲法第六條規定：「參議員和眾議員在當選後之任期內，皆不得受任合眾國當局下所設置或者加薪的任何文官職務；凡任合眾國任何官職之人。在繼續供職期內，皆不得出任國會議員。」在中國，普遍的還是社會各界及政府官員在兼職。許多官員自己就是人大代表，這實際上是不適當的。目前，政府官員兼任人大代表的現象有所改變。我們看到，在第十一屆全國人大代表中，省級政府組成部門領導幹部代表比上屆減少了三分之一。
三十年來，中國的行政機構進行了六次改革。在機構、人員精簡和職能轉變過程中逐步形成「行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效」的行政管理體制目標。2008年改革，實行大部制。大部門體制，是指把業務相似、職能相近的部門進行合併，集中到一個大部門。以行政體製為中心的政府改革，最重要的是實現政府自身的轉型。這個轉型應是兩大任務：一是由管制型政府轉向服務型政府，二是由經濟建設型政府轉到一個公共治理型政府。現在看，這兩大任務都沒有完成。
第三，政治權力結構有所變化，最高權力實現共治，地方權力利益化明顯。
政治權力結構是指政治權力系統中各構成要素及各層級之間構成的相互配置關係。我們著重分析兩個方面：一是最高權力的配置問題，一是中央與地方的關係問題。關於最高權力問題，突出地體現在中央領導集體。胡錦濤在十七大報告中指出，要嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷；推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要幹部票決制；建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作並接受監督的制度；完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。學界對此也多有論述，如國家行政學院教授許耀桐認為，中國共產黨這三十年有非常大的變化，其中最重要的變化是討論決定重大問題和任用重要幹部的票決制，它已經不能由個人做主。這為實現黨內民主邁出了關鍵的一步。當然，黨內民主和社會民主完全是兩個概念。一個特定集團的民主，終歸不能代替社會民主的發展。但終究而言，它擺脫了單個人的權威。
中央和地方關係也是一種權力配置的重要關係。中國經濟發展的一個最重要的原因就是中央和地方的分權。中央和地方分權之後，地方擁有了更多的自主權，所以才有經濟特區的出現，廣東沿海等發達地區的產生，等等。但是，在區域經濟崛起的過程中，政治層面的發展開始出現了地方利益的顯化。教育部一位原副部長曾言：中央政策有時都出不了中南海①。地方利益、最高權力的集體所有，與中央和地方的關係分化，是同時存在的。這種狀況的發展會影響到公共利益的實現及社會的穩定。
第四，幹部人事制度有所改變，職務終身制被廢除，確立了公務員制度。
鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》指出：「關鍵是要健全乾部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度。對各級各類領導幹部(包括選舉產生、委任和聘用的)職務的任期以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。任何領導幹部的任職都不能是無限期的。」這是我國政治體制改革的綱領性文獻。2006年，中共中央出台的《黨政領導幹部職務任期暫行規定》、《黨政領導幹部交流工作規定》、《黨政領導幹部任職迴避暫行規定》三個文件進一步規定，今後從縣級直到中央的黨、政、人大、政協、紀委、法院、檢察院的正職領導幹部，在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再擔任同一職務；擔任同一層次領導職務累計達到15年的，不再擔任同一層次領導職務。這就是說，同一個職務最多只能任職10年，同一層級職務最多任職15年，不能無休止地任職下去。這些規定保證了黨政領導幹部職務包括黨的最高職務在內的更迭輪替制度化，有序化。
公務員制度也是目前中國的一個很重要的制度。中國的「公務員」，按照
第五，國家機器和意識形態控制逐步轉向依法治理，公民參與有所擴大。
國家機器和意識形態對社會生活和政治生活的全面控制狀況有所改變，運動式的動員方式向公民制度性參與的方向發展。在全能政治時代，國家對人的自由流動實行完全控制。改革開放後，經濟的發展使人員的流動開始出現。這種控制力度的減弱是經濟社會發展的必然結果。它使人們建立在原來強制性政治認同和人身依附基礎上的人與人之間的關係發生重大轉變。當社會發展時，「單位」所具有的限制作用也發生了很大變化。所以，原來靠運動的方式動員老百姓的方法，依靠意識形態進行統治的辦法，現在不行了，因為人們不再相信空洞的意識形態說教。因此，黨提出要依法治理國家。它必須尋求新的方式獲得政治認同和權威。
中國公民的選舉性參與沒有實際性的發展，領導幹部基本上實行的還是內控式選舉。我們看到，在實際選舉中，省長選舉絕對不會有兩個候選人，省委書記更是如此。在基層的縣、鄉實際選舉中，上級對下級的控制使得真正公正的選舉難以實現，政府可以通過其他變通的措施違逆選民的意願，如調動選民通過合法方式選出的縣長、直接干預選舉等等。因而，選舉制度在中國還沒有真正地實現②。村委會選舉有所發展。目前，中國有村委會66萬多個，村委會幹部近320萬人，80％的農村基本建立了村民會議和村民代表會議制度，涉及近64600萬人。但村委會的問題不是政權問題，它是社區問題。人們普遍認為，有沒有選舉沒關係，只要村莊有一個和諧的生活就可以了。綜上所述，中國現在政治體制從權力運行的本質上講，還是一個威權體制，但已是一個處於發展中的「共治式的威權體制」。
當前的政治問題及其發展方向
對當前中國這種「共治式威權體制」存在的問題，已有了許多研究和論述。歸納起來，應主要有五個方面。
第一，國家政治的統一性有所減弱，壓力型體制及增壓體制沒有得到根本性的改善。表現在：1．中央自上而下施壓，導致的是壓力的轉移，而不是壓力的消解，而且壓力最終還是轉移到中央。2．中央在信訪問題上自上而下施壓，不僅不能消解壓力，反而會增加壓力，而且增加壓力的最後著力點也是中央自己。3．我們姑且稱之為「地方政府悖論」：既看不到對本地人民負責，也看不到對中央政府負責。4．因此，中央在信訪問題上自上而下施壓，本意或許是讓地方政府在本地平息民怨，結果卻很可能是引火燒身，使民眾產生反體制的思想和行動①。
改革開放以來，隨著經濟體制的轉變，政府行政體制的運轉也從「動員體制」逐步轉向了「壓力型體制」②。我們所有重要的問題都是按一票否決來考慮的。如果做不好，就否決官員的政治前途。在這個過程中，如上所述中央的很多政令卻是不通的，上面講的和下面做的是兩回事。這表明中國的政治體制不僅簡單地表現為壓力體制，還表現為增壓體制，即表面上中央具有很高的權威，但卻導致壓力的轉移，並且最後的著力點也是指向中央。這一特徵在信訪和截訪中表現得最為突出o。這就是威權體制下的壓力機制所帶來的政治後果。有些人講，威權體制是一個很好的制度④，它可以辦大事，但它同樣可以辦假事。
第二，各級領導人的自利化趨勢明顯，政治家缺失，政治領袖的權威流失。
對於各級領導人的自利化趨向，已是司空見慣。他們的自利行為使他們只想到自己的利益，這可能符合制度經濟學中的「經濟人」假設。真正的政治家，具有長遠的理想目標或核心價值，他不會在意眼前的各種困難、誤會，甚至攻擊和人身安全，而是百折不撓地追求理想；不會成為財富或權位的俘虜，而是有一條很清楚的道德倫理底線，有感動人的「精神的力量」和「人格力量」，有領導能力和高瞻遠矚，意志驚人，果敢堅定。他可以使我們的社會發生某些重大轉折。威權政治中一個很重要的問題就是必須有一個政治領袖。但是中國現在沒有一言九鼎的威權領袖。而呈現為「共治」式的態勢。沒有英雄的威權，其政治領袖要承受更多的壓力。
第三，權力資本化趨勢更為明顯，經濟強勢集團對國家政治的非制度性影響加強，
社會大眾的政治影響力持續衰減。威權政治的一個很重要的問題，是出現了更多的腐敗。中國現在「權力資本化」的問題已經非常明顯。「權力資本化」指的是國家公務人員利用手中的權力為個人和家庭(親友)或者為與其有關的利益共同體謀取特殊權益，最終為其帶來金錢上的收益。中國國務院研究室、中央黨校研究室及社會科學院曾有一組調查發現，在中國財產超高1億元人民幣的富豪中90％為高於子弟①。現在又出現了一個新問題：「資本權力化」。「資本權力化」指的是個人或者利益團體為了謀取更大更多的利益，或者保護其個人以及利益共同體的既得利益，利用手中的金錢(資本)為其個人或者代理人謀取政治利益，從而實現資本的保值和增值。權力與資本的相互轉化在目前中國的威權政治下是一個非常明顯的現象。中國許多政治學家、社會學家通過研究得出這樣一個結論，在威權政治下腐敗是難免的，中國社會在轉型中是沒有辦法克服腐敗的②。筆者認為，關鍵是要適度的一定範圍可控的腐敗。
第四，制度化的公民參與渠道和方式不能適應新技術的發展。
新科技的發展使威權政治受到了挑戰。據統計，截止
第五，民眾的政治信任和政治認同流失嚴重，群體性事件增加，反體制傾向增強。根據中國國家有關部門公布的資料，最近十年來發生的群體性突發事件在迅速增加。全國範圍的群體性事件1993年共8709宗，此後幾年幾乎一直保持快速上升趨勢，1999年總數超過32000宗，2003年60000宗．2004年74000宗，2005年84000宗，2006年達到90000宗，其中以工人和農民為主體的維權性事件約佔了全部社會群體性突發事件的75％以上。2005年全國農村共發生群體性事件30300多起。其中因土地引起的群體性突發事件約19700起，佔全部農村群體性事件的65％以上。
這其中有許多像甕安事件類似的事件，我把這些事件稱為社會泄憤事件①。從對某個領導人的不滿開始，逐步過渡到對制度的不滿，對國家共同體的不滿。美國著名政治學家戴維·伊斯頓在《政治生活的系統分析》一書里說，當局、典則、共同體三者有不l韻合法性層次，「當局」的合法性層次最低②。譬如，在美國，對政治不滿，常常換個領導人就了事。尼克松水門事件和柯林頓拉鏈門事件發生了，很少有人批評美國民主制度。而在中國，很多人不滿個別領導人，就很容易轉型對整個政府體制的憤怒，威脅到對國家共同體認同。由於司法制衡制度的不存在，地方政府只要討好最高當局。領導人常常很難承擔政治責任。因此，在一定意義上，無論是家長式威權整體，還是共治式威權政體，都難以避免種種悲劇色彩。
面對中國目前的這種政治狀況，執政者會如何辦和能做些什麼呢?
現實越來越多的表明，執政者正在向一個「法治式的威權政治」努力，以改變政治增壓機制，增強政治治理的有效性④。這包含以下幾個特徵：一黨執政，多黨制衡；黨政有限區分；強調領導集團內部的民主；政治職務實行任期制；權力的轉讓以有限選舉的方式進行；執政集團的政治行為受到憲法和法律的制約；強調政治合法性來源於民意；重視司法獨立在政治文明建設中的作用；承認公民權利，政治制度性參與擴大。毫無疑義，這種「法治式的威權政治」與民主憲政政治並不具有完全的同構性，但執政者的這種努力還是值得肯定的。然而，如何才能實現「法治式威權體制」這樣的目標呢?在我看來，從中國政治發展的角度出發，目前的一個重要選擇應以縣級政權改革為突破口，建立自治性縣政體制，改變目前的權力來源和責任體制；以強化國家的法製為基礎，建立司法制衡制度，重構民眾對國家權威的認同④。
這首先在於，從中國縣級政權的實際情況來看，到2005年底，中國共有2860個縣級行政區劃，其中市轄區856個，縣級市369個，縣1463個，自治縣117個，旗49個，自治旗3個，特區2個，林區1個，人口總數達9．18億，佔全國總人口的70．24％。全國縣域經濟的地區生產總值達8．81萬億元，佔全國GDP的48．10％。全國縣域人均地區生產總值為9470元，是全國的67．5％⑤。這樣，由於縣在中國政治和經濟上的特殊地位，作為聯繫國家與社會的橋樑和紐帶，在現代化過程中發揮著越來越重要的作用，因而它必將引起國家決策者的更多關注。
其次，建立自治性縣政體制，改變目前的權力來源和責任體制，重構縣級黨政領導的激勵體系，使之保障縣級黨政領導的個人利益與本地人民利益和國家全局利益基本一致。地方自治原則建立的縣域政治，主要有兩個方面的內容：一方面，重新對縣政領導進行政治定位。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態化、職業化。建立了縣域政治中剛性的政治負責制度，使在縣域政治中決策和行政失當的縣政領導必須付出個人的代價，無法託庇於幹部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府。另一方面。地方政治自治的一個重要原則就是充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用。也就是說，就是要用地方之人，接地方之議，管理好地方之事。如果具體到制度層面的要求。就是要改變目前縣級政權的異地為官和任期制度。從政治發展的角度上來講，民眾參與和責任政府是地方政府發展的方向。就縣政改革而言。其目標就是在地方自治原則的基礎上，努力實現縣級政權既向上級負責也向縣域居民負責而主要向縣域居民負責的轉變。這是縣域經濟發展和建設新農村的需要，是構建和諧城鄉社會關係的需要，對於縣域經濟社會發展具有根本性的意義。就此而言，縣域經濟問題也是縣域政治問題，只有建立和完善有利於縣域經濟社會發展的縣域上層建築，即縣域政治體制和運行機制，才能為縣域經濟發展和新農村建設提供政治保障和制度保障，也才能建設好民主、法治的現代國家。
最後，建立司法制衡制度，重構民眾對國家權威的信任，把國家政權的認受性(合法性)建立在保障程序正義的法治基礎上。審判權力的地方化，影響了國家法律實施方面的統一性，影響到了司法獨立，使法官的公平和公正執法沒有充分有效的法律保障；導致或助長了審判和執行中的地方保護主義。因此，我主張在強化縣級政權的自治性的同時，應加強審判權力的中央化和垂直管理化。這實際上是一種司法制衡原則。它處理的是中央政治的統一性與地方政治的特殊性關係，它要求國家司法與地方政權分離，人和物脫離地方政權，實行司法人員流動的迴避制。把縣市一級的法院和檢察院收到省一級，讓縣一級的司法獨立起來。
當然，這些主張只是政治現實主義在操作層面上的表現，需要再一次表述的是，法治式威權體制只能是過渡性，理想目標和方嚮應是民主和憲政。
注釋：（略）
作者簡介：於建嶸．中國社會科學院農村研究所研究員(北京 100732)。
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