清末官制改革

　　清廷「預備立憲」的第一道作業是官制改革，這在1906年9月1日的光緒詔書中說得明確：「以預備立憲基礎」「必從官制入手」。這樣的思路主要來自那些考政大臣。光緒詔書前一周(8月25日)，戴鴻慈、端方等上奏，不但建議「以十五年或二十年為實行立憲之期」，而且參照日本立憲以前的兩次大改官制，「即求其可以為我法者」。因為「日本之仿效歐西，事事為我先導……。中國今日欲加改革，其情勢與日本當日正復相似，故於各國得一借鏡之資，實不啻於日本得一前車之鑒。」這一思路主導了預備立憲中的官制改革。

　　光緒詔書次日，又下詔欽定以載澤為首的官制改革班子，9月4日在圓明園召集第一次會議，6日於恭王府朗潤園成立了編製館，著手編訂改制方案。11月2日方案拿出，6日由朝廷下諭裁定。前後兩個月，中央政府官制改革便告一段落。以新編的官制與舊有相較，除名目有所改變，機構有些並撤，基本上一仍舊貫。觀其大體，不能不說這是一次失敗的政改。

　　官制改革遭遇阻力

　　起初，在載澤的上奏中，新的官制編纂有五條基本原則，首條為「此次釐定官制，遵旨為立憲預備，應參仿君主立憲國官制釐定」;然而下面很快出現了但書。這是後面第三條：「立憲國通例，俱分立法行政司法為三權，……現在議院遽難成立，先從行政司法釐定」。這一條實際上和第一條沖抵。本來在梁啟超等人的立憲思路中有兩點很明確：立憲法和開議會。議會不開無以談政改，但既然號稱預備，也有暫時不開議會的理由。因而這次改革註定不是政治改革，而是無以促動其制度基礎的行政改革。後來改革的焦點果然也集中在行政上，它幾乎成為權力者之間重新洗牌的機會，卻並無分解權力和限制權力的憲政內容可言。

　　這次行政改革是舊部換新名，現有機構增的增，並的並，裁的裁，撤的撤，但俱以成立責任內閣為中心。這裡不否定政府機構換名的意義，至少在換名的背後有一種新的價值認知。比如這次官改參照的就是8月25日戴鴻慈和端方的提案。他們建議原有的刑部改為法部，其說辭是這樣：「司法實兼民事刑事二者，其職在保人民之權利，正國家之紀綱，不以肅殺為功，而以寬仁為用。徒命曰刑，於義尚多偏激，臣等以為宜改名曰法部。」

　　這不僅是改了個名字而已，而是認知發生了根本的轉變。中國古代法家一向認為法是帝王統治之具，所以韓非有「殺戮之謂刑」之說。至於認為法律是用來「保人民之權利」的，這是法的現代觀念，來自英美，端方等高官在那時即能如此體認並推行，實為可嘉。遺憾在於，該奏摺在論法部時雖然強調「司法之權，各國本皆獨立。中國急應取法。所有各省執法司、各級裁判所及監獄之監督，皆為本部分支，必須層層獨立，然後始為實行。」

　　然而，這一遺憾竟然成為百年歷史的遺憾了，該普世通例不但未能行之於今;即以當時而論，官制改革雖然將刑部改為法部，但它沒有從行政中獨立出來，依然是傳統內閣中的一個部(雖然聲稱「不為所節制」)。上此奏摺的戴鴻慈恰恰被任命為第一任法部尚書，不知他轉接此任時該作何想。

　　沒有議會權力可言，司法最終還是隸屬行政，憲政三權，這裡要改革的就剩下行政權了，責任內閣的問題於是被突出。就清末吏治而言，行政改革也自有其意義。慶親王奕劻是這次官改的總司核定大臣之一，官制方案出爐後，他在11月2日上呈該方案的奏疏中，力陳朝廷「職任不明」之病：「今則一堂而設有六官，是數人共一職也，其半為冗員可知;一人而歷官各部，是一人更數職也，其必無專長可見。」這就必然要裁撤官員，眾多官員也就必然要大喊「誰動了我的乳酪」。

　　這一幕就像當年戊戌維新時的行政改革，許多官員跑向慈禧那裡哭訴，最終慈禧以殺人方式中斷維新，並親自出來訓政。但這次不同，慈禧是同意預備立憲的，她不會停下自己認可的方案。饒是如此，依然有人圍住慈禧，不獨群臣，包括宗室王公、將軍等，甚至太監(傳言要撤掉內務府和太監)。慈禧一度困擾不堪，據說她對左右人訴苦：「我如此為難，真不如跳湖而死」。如果我們打開中華書局出版的《清末籌備立憲檔案史料》，從長長的目錄中，就不難看到那些御史或翰林們的反對意見。什麼「官制不必多所更張」「請勿輕擬裁員」新制「多有未妥」「不可輕棄舊章」「內閣流弊太多」「不可輕改官制」等。從表面上看，改革的阻力是很大的。不僅是裁員，意見更多集中在責任內閣上。

　　中央官制，改而未革

　　什麼是責任內閣，這是君主立憲國家的最高行政機構，這次改革，就是要撤銷滿清以來的軍機處和早已名存實亡的內閣，重新組閣，並推選出國務總理和副總理，並由其代皇帝負責全國政務，舉凡國家一切行政，俱由此出。看來這是效法歐西，但這次政改推出的內閣，卻別有心機。這裡可以參看當時隨同端方等出洋考察的丁士源《梅楞章京筆記》，由奕劻召集「在朗潤園開憲政會議，五大臣均各有所見，而袁則唯張一麐、梁士詒等為其謀劃，故於會議席上，袁往往發自相矛盾之言。」

　　本來主持官改方案的是載澤，但實際卻操縱在袁世凱手裡，張一麐就是袁的心腹幕僚，也是這次欽定官制改革方案的起草人之一。當時身為練兵處法律科監督的丁士源，因事需請慶親王核定，至慶邸，「慶問此數日中會議憲政，鬧得烏煙瘴氣，汝系攻英國法律者，英國責任內閣之意義，汝不妨一述。丁曰：英國之責任內閣，其憲法之要點，國王無過，有過亦由大臣負責……。慶曰：餘明了矣。」然後讓他去另一核定大臣瞿鴻禨那裡，「瞿之問題與慶相似，丁答亦與答慶同，唯更較詳晰而已。瞿對此事，甚為緘默，故外人未知之也。」

　　嚴格地說，丁的回答是有問題的。為了勸喻皇帝放權，這樣泛泛而論可以。但英倫的責任內閣，其所負責的對象不是英王，而是議院。內閣由議會中的執政黨組成，它如果得不到議會的信任則必須解散。所以責任內閣是和議會相伴而生的。但清末這次官制改革，由於議會擱置不論，如果再孤立談責任內閣，就有人想在其中渾水摸魚了。這個人就是袁世凱。袁既操縱官制編訂，又讓人上書保奏奕劻為國務總理，自己為副總理。

　　奕劻早已為袁世凱用錢買通並為其利用，這是世人皆知的秘密。此刻在沒有議院的情況下，責任內閣代皇帝負責，其實就是讓皇帝把權力交到自己手裡。對袁來說，他還有一個當時人都知道的隱衷，那就是戊戌維新時他出賣過光緒，現在慈禧已屆垂老，生死朝夕莫定。一旦光緒親政，自己性命難保。因此，熱衷責任內閣，其實就是提前轉移權力，為自己預留退路。

　　這一點，那些御史們看得很清楚。因此，在眾多的反對意見中，有些意見固然出於冥頑不化的保守派;但必須注意，有些意見反而是深明立憲之奧，方才反對遽開責任內閣。當時有位御史趙炳麟一周內連續兩次上書，前一折云：「民智未開，下議院一時未能成立，則無以為行政之監督，一切大權皆授諸二三大臣之手，內而各部，外而諸省，皆二三大臣之黨羽布置要區」，如此這般，設若以前是君主專制，現在反而成了「大臣專制」了。第二折中，對這種大臣專製做了更具體的剖析。他舉的例子是內閣中的法制局，由該局擬定的行政法規草案既未經議會議決，也不交議會協議，「是立法行政直出一人」。即使要交付公議，按擬定的內閣官制條目，「開閣議決之，以總理大臣為議長」。

　　這位御史看到的問題很嚴重：「夫提出法律草案交集議院公議者內閣也，經集議院公議後而操決議之權者仍內閣也，其居議長之席者則內閣總理大臣也。自行交議，又自行議決，而自作議長，是總理大臣非特上對君上代負行政之全權，並下代議院兼操立法之實際，而集議院徒作贅疣，甚或資為政府之傀儡。操立法行政兩大權，則司法之權可不言自在其中。」這種政改，不是三權分立而是三權合一。更何況這種「政柄之倒持、權臣之專國」的大臣集權，不獨滿清未有，亦自周秦以來三千年所未有。不獨中國沒有，即使維新後的日本也沒有，更無論歐美。當然，看出問題的不僅是一些御史們。

　　軍機大臣瞿鴻禨在聽了丁士源解說英國責任內閣後，緘默不語，那不是他反對憲政，而是不肯附和奕、袁。他很清楚對方熱衷責任內閣的機心，並且據近人劉厚生在《張謇傳記》中的研究，他在慈禧那裡也做了中止責任內閣的工作。何況慈禧一生好權，又對權力敏感，她豈不擔心皇權旁落。結果，11月6日光緒詔下，「明白宣喻」：「內閣軍機處一切規制，著照舊行」，亦即維持原來格局不變。擾攘兩個多月的中央官制改革，大體落下帷幕。

　　這次預備立憲，從政治改革蛻變為行政改革，結果行政改革又是改而未革。憲政的要義是分權，朝廷要的是集權(所謂「大權統於朝廷」)。且不說該集權是在君主之手，還是權臣之手，俱與憲政無關。就憲政而言，分權首在議會，而議會又需兩黨，這放在當時，確實不夠條件。因此，預備立憲以改革中央官製為首要，看來沒有必要。即使盯住官制，那也是地方而非中央，不少官員的奏摺都提及這一點，建議官改從地方自治開始。然而，清廷官改效法的是日本，這本來就是一個錯誤的學習對象。當初載澤到倫敦時，給其上課的政治老師傳經授寶：「夫倫敦地方自治，為英國憲法之起點。英之憲法，先於各國。其地方自治，又為各國所推崇取法者。」政治改革，意圖可以自上而下，作法卻應自下而上。尤其議院與選舉有關，只有先經地方選舉的訓練，才能往上不出亂子。措手地方自治，含義正在於此。好在群臣有奏，在中央體制改革浮皮潦草的情況下，清廷接著就準備嘗試地方了。

　　作者為南京曉庄學院教授