鄭永年：「小政治」與中國法治困境

對很多中國老百姓來說，實在很難理解2016年年末所發生的兩件事情的一致性。第一件是聶樹斌案在經過20來年的沉冤之後被「平反」；第二件是北京雷洋案的「結局」。這兩件司法領域的事情相差沒有多少天，都牽涉到老百姓的「人命」，牽涉到政府和人民之間的關係。

第一件事情令很多人感激涕零，總算對冤死了20多年的那個年輕人，和為他叫冤了20多年的父母親有了交代。也正因為如此，人們看到了中國司法的進步和法治社會的曙光。可是，沒有多久，雷洋案的「結局」則使得同樣一些人再次迷惑起來，不知道中國法治的明天在哪裡。

雷洋案的發生對中國社會所產生的激蕩並不難理解，它標誌著人民權利意識的覺醒，因為很多人都覺得自己隨時都可以成為另一個雷洋。雷洋案的如此結局，儘管也是可以預想到的，卻很難讓人接受。正如人們不知道聶樹斌案為什麼可以「平反」那樣，人們也不知道雷洋案怎麼會有如此的「結局」。

但有一點非常清楚。比起20多年前發生聶樹斌案時，今天中國老百姓的權利意識越來越強，至少他們要求對一位平民百姓的死亡有一個「說法」。在改革開放之前的年代裡，大多數中國人並沒有這樣的權利意識。在文化大革命期間的階級鬥爭時期，官民互相傷害的案例比比皆是。改革開放的年代，也是老百姓權利意識覺醒的年代。

很多年來，每當發生平民和政府的司法案例，總會引出中國社會的大爭論，引出人們對個人、社會和國家前途的擔憂。無論是早年的南京彭宇案和上海的楊佳案，還是近年來的709律師案、太原的周秀雲案和河北的賈敬龍案，都說明了這個大趨勢。

權利意識有了，不過權利的實現仍然遙遠。老百姓對實現這種權利的期待之高毋庸置疑。這就是中共十八大四中全會出台以「法治」為核心的治理改革方案之後，中國社會大受鼓舞的社會背景，人們從中看到了法治社會的大方向。當然，「法治」這一改革和發展方向的確立表明，執政黨已經意識到了「法治」是社會治理的最有效方式。

人的權利的實現，每進一小步都是人類社會進步的一大步。改革開放以來，中國的進步和人的權利的實現密不可分。今天很多人把實現發展權，視為是中國改革開放以來的主要議程，這並不那麼確切。

文化大革命結束之後，中國政府的確把工作重點，從文化大革命期間的「繼續革命」和「階級鬥爭」，轉移到了經濟建設，但就制度建設而言，真正具有意義的便是法制建設。在很大程度上，甚至可以說，改革是法制建設為主，經濟建設為輔。鄧小平、陳雲、彭真這一代領導人，把法制建設提高到執政黨的最高議事日程。

結束文革「無法無天」的日子、平反之前的冤假錯案、法制建設十六字（即有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾）等，為當時中國各方面的進步奠定了基礎。在此基礎上，1997年中共十五大把喬石委員長力主的「法治」寫入了執政黨和政府的文件。十八大四中全會更進一步，執政黨專門召開一次全會來討論法治建設，並且把法治建設提高到最高的議事日程。

為何法治實踐的進步那麼艱難

但是，就法治實踐而言，為什麼進步那麼艱難呢？儘管法治建設既關乎執政黨及其政府，也關乎社會，在中國的政治背景中，執政黨及其政府無疑起主導作用。很顯然，法治實踐受執政黨及其政府內部的「大政治」和「小政治」的影響。

如果執政黨行「大政治」，法治就會進步；如果執政黨行「小政治」，法治進步就出現困難。這裡所說的「大政治」指的是執政黨對其執政的社會基礎的追求，「小政治」指的是執政黨內部的局部利益。「大政治」和「小政治」對應於是中國經常使用的「大格局」和「小格局」。

毛澤東具有大政治觀，他所關切的是官僚主導但脫離社會的狀況。不過，他所使用的方法極其錯誤，即用階級鬥爭的方法。這一方法使得「大政治」演變成「小政治」，黨政官員和社會之間惡鬥，最終造成了貧窮社會主義的局面，而這種局面便是對執政黨本身的威脅。

鄧小平也具有大局觀，他做了兩件大事情，一件是前面所說的法制建設，另一件是搞經濟建設。鄧小平之後，儘管在法治方面進步不大，但其他方面也還是能夠認識大局的。

江澤民時代，執政黨「講政治」，這裡的「講政治」是講政治大局，主要是要擴展執政黨的社會基礎，容許民營企業家入黨，參與政治。「三個代表」因此是國際共產主義運動中的一件大事情，促成了執政黨轉型成為一個包容性和開放性政黨。

胡錦濤時代，法治建設可以說沒有什麼大進步，甚至有倒退的跡象，主要表現在維穩系統的出現，政府方面過度使用暴力手段來管控社會，包括今天人們所看到的一些實踐，可以追溯到那個時代；不過，另一方面，執政黨也意識到執政黨社會基礎的重要性，開始進行社會建設，出台了一系列社會政策和社會保護舉措。普惠性社會政策的建設，是這個時期的主要貢獻。

十八大之後，再次回到了「大政治」的格局。權力集中、頂層設計和反腐敗等逐一展開，在此基礎上，四中全會出台了以法治為核心的標誌性改革文件，被外界解讀為中國最為重要的政治改革文件。但為什麼在現實中會出現本文開頭提到的這種情況呢？

簡單地說，「小政治」又開始在一些方面佔據主導地位。一些部門領導人用自己的利益充當部門的利益，用部門的利益充當國家的利益，促使他們使用最危險的方法，來維護自己的既得利益，把司法制度演變成政府的一種簡單工具。

當「大政治」犧牲於小政治時

無論是聶樹斌案還是雷洋案，人們最終所看到的只是一個簡單以司法形式出現的「政治判決」。司法領域，過程和程序至為關鍵。人們不能簡單地斷定執法人員就是有罪的，因為在執行過程中也會發生問題甚至錯誤，但做出結論的過程必須是公開透明的，才能給雙方一個公正的結論，給社會一個交待。

當「大政治」犧牲於小政治的時候，司法正義就消失了。政府方或者代表政府的法官方，用政治力量或者行政力量來保護自己利益的時候，老百姓或者代表老百姓一方的律師，也同樣會訴諸於不同形式的政治。這些年來已經發生了很多律師訴諸於街頭政治、社交媒體、海外聲援等方法，來獲取司法正義的情況。

當律師走出法庭而走上街頭的時候，法治就止步了，政治就開始了。在中國，這種行為不但被人們所接受，而且也被褒揚。這背後是有政治原因的。一句話，「小政治」經常使中國的司法陷入一種惡性循環。

即使是在踐行法治的西方，司法正義也是「小政治」犧牲於「大政治」的結果。西方的法治遠早於民主，這是因為無論是統治者還是被統治者，大家都意識到司法獨立的重要性。司法不獨立，人人都沒有安全感；如果一個社會處於沒有法律的無政府狀態下，沒有人會是安全的。因此，司法成為第三方，是獨立的一方。

任何國家，執政黨都控制立法，因為立法過程永遠是一個政治過程。不過，一旦法律產生了，政治就要止步，把司法讓位給專門的法律人員。儘管不存在一個完全獨立的司法制度，但相對獨立則是可能的。司法的獨立和民主也不那麼相關。

香港的法治在港英當局時代就已經確立起來，現在香港在民主化，法治反而經常遭到破壞。新加坡一直被西方視為權威主義政權，但其健全的法治體系為西方所稱道，新加坡在一黨獨大體制下，實現了司法的獨立。

也就是說，司法的進步是「大政治」的結果。沒有「大政治」格局，法治永遠建立不起來，司法正義難以實現。在這種情況下，無論是政府還是社會，沒有一方可以感到安全。可以這麼認為，十八屆四中全會在「大政治」觀主導下確立了「法治」建設的目標，今天法治理念的實現仍然需要「大政治」的格局。

不管怎樣，有一點是非常明確和確定的：對執政黨來說，司法相對獨立犧牲的只是絕少數人的利益，而贏得的則是民心的信任，因此也是整個政權。

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長

文章僅代表個人觀點