建設法治國家的主要難點

    在當下中國政治和社會生活中，「法治」已經成為高頻辭彙;法治的理念和精神，承載著人民群眾對美好生活的深切期盼;法治的實踐和工作，越來越深刻地影響人們的生活，受到社會各方面的廣泛關注。法治在全面建成小康社會中的意義，法治對我們提出什麼要求，可以從多個角度、多個層面作觀察。 

    從「法制」到「法治」 

    在全面建成小康社會中，法治的第一層意義是指加強法制建設，建立健全法律制度並貫徹實施。基本要求可以概括為:有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。法治的第二層意義是指建設社會主義法治國家，確立國家發展的重要目標。 

    我國把「法治」同「國家」結合起來，明確提出「建設社會主義法治國家」，是在上個世紀九十年代中期。1996年2月，江澤民同志在中央舉辦的法制講座上明確提出「堅持依法治國」。最初在國家正式文件中的表述是「依法治國，建設社會主義法制國家」。1997年，黨的十五大明確提出「依法治國，建設社會主義法治國家」。這裡，將「刀」制改為「水」治，一字之變，具有深刻內涵。 

    第一，法治包括但不限於法制的含義。法制一般認為是指法律制度，或者法律和制度。法治一般認為指「法律的統治」，法律具有至上的地位和權威，並且具有能動屬性。用「法治」，不僅可以涵蓋法制的所有內容，而且還有更多更高的要求;而用「法制」，則難以很好地體現法治所包含的全部內容。 

    第二，法治具有明確的對立面。《中國大百科全書》對「法治」的解釋是:「與人治相對，指依據法律治理國家。」中國有幾千年專制統治歷史，雖有禮治、德治、法治等思想，但均屬人治主義傳統。黨中央明確提出建設法治國家的目標，具有很強的針對性和現實性，是實行依法治國(不同於「以法治國」)的內在要求。 

    第三，法治具有超越形式意義法制的思想張力。從法治方面來說，有一套法律制度並且得到遵守和執行固然重要，但卻不夠，因為還沒有解決「良法善治」問題。法治要求在形式上有法律，表面上做到依法、守法，在實體上還進一步要求:法律必須是良好的法律，制度必須是善治。 

    第四，法治能夠體現更為廣泛的理念。差不多所有重要的政治原則、思想價值和人文精神，如公平、正義、自由、平等等，都同「法治」密切關聯，都能以某種形式體現或融合於「法治」之中。「法治」作為一種價值，明顯高於「法制」，得到國人世人普遍認同。「法治」也被廣泛地用來表徵各種概念，如法治國家、法治政府、法治社會等。 

    正是由於「法治」具有諸多重要含義，從黨的十五大以後，我們在繼續使用「法制」的同時，開始使用「法治」，並賦予其新含義:把「建設社會主義法治國家」確立為國家發展的重要目標。 

    建設法治國家的主要難點 

    黨的十八大提出，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，實現國家各項工作法治化，這是一個很高的要求和目標。總體上觀察，實行法治的主要難點和阻力在以下三方面: 

    (一)權力約束 

    公共權力必須受到控制和約束，這是現代法治國家中權力配置和權力運作的重要特徵。權力要受到法律的約束和限制，對中國政治發展和法治建設具有特別意義。中國的君主集權體制具有獨特而悠久的歷史，近代以來的法治之路之所以步履維艱、曲折反覆，一個主要障礙就在於傳統的集權思想、集權體制及其社會基礎。 

    公共權力如果得不到有效控制和約束，法律的至上地位和權威就無從談起，法制就可能成為「人治之下的法制」。當代中國法治進步的標誌，特別是法律至上地位和權威的確立，在相當大程度上要看公共權力是否受到法律和制度的有效約束。 

    實現權力約束，必須破除傳統法治觀念。傳統法治觀念有很多表現，其中對建立現代法治最具消極影響的是以法「治民」———把法律僅當作當權者的工具，享有特權的人可以不受法律約束。許多掌握大小權力和資源的人，雖然有時看起來也重視法律，但他們頭腦中的法律是管老百姓的，是約束別人的，他們不願把自己的權力置於法律約束範圍之內。當代中國走向法治、文明的進程中，必須克服包括「治民」、「特權」、「工具論」在內的傳統法治觀念，以社會主義法治建立起有效約束公共權力的體制機制，把權力關進法律制度的籠子里。 

    (二)人權保障 

    尊重和保障人權，是法治國家的顯著特徵。建設法治國家也是人權保障不斷發展的過程。歷史經驗表明，法治癒發展，權力愈受到規範和約束，人權愈得到保障和發展。 

    在人權保障問題上，我們主要受兩方面制約:傳統特權思想影響，輕視、漠視人權;「左」的思想束縛，懷疑、抵觸人權。由於種種原因，在過去很長一段時間裡，人們不敢講、不願講人權。直到上個世紀九十年代，這種狀況才發生根本性改變。 

    1991年，中國政府首次發表《中國的人權狀況》白皮書，指出:「享有充分的人權，是長期以來人類追求的理想。」1997年，黨的十五大提出「尊重和保障人權」。江澤民同志在2001年「七一」講話中提出「促進人的全面發展」。2003年，黨的十六屆三中全會提出「堅持以人為本」。這些思想和原則，體現在法治上，就是尊重、保障、促進、發展人的權利和自由。2004年，十屆全國人大通過憲法修正案，將「國家尊重和保障人權」載入國家根本法，我國人權事業進入全面發展的新階段。 

    權利是法律關係的重要內容，在法律制度中居於核心地位。沒有對權利的要求，產生不了對法律的需求、對法治的追求。人權保障和發展，是社會主義法治的本質要求和重要使命。 

    (三)差序格局 

    制約中國實現法治的深層次障礙和阻力，還有來自傳統社會交往習俗、人際關係準則的排斥和扭曲。 

    我國著名社會學家費孝通在《鄉土中國》中用「差序格局」來概括中國傳統社會的倫理關係:「在差序格局中，社會關係是逐漸從一個一個人推出去的，是私人聯繫的增加」、「在這種社會中，一切普遍標準並不發生作用，一定要問清了，對象是誰，和自己是什麼關係之後，才能決定拿出什麼標準來。」這意味著，當代中國在傳統「差序格局」中建設法治國家可能面臨社會倫理關係困局。 

    當前，我國社會正處於深刻調整和變化時期。一方面，先前因革命鬥爭和政治運動所帶來的、以階級身份為基礎所形成的「差序格局」已基本解體，市場經濟和對外開放條件下「從身份到契約」的變化在逐步加深;另一方面，傳統社會中的「差序格局」卻在宗法倫理精神引導下，愈益明顯地表現出來，關係社會、熟人社會呈擴張之勢。這種新「差序格局」中的「非正式組織」和形形色色的「潛規則」，對實行法治具有很大的消極作用。 

    要實現建設法治國家的目標，就必須在公共生活領域中突破各種「差序格局」和「潛規則」的羈絆，逐步建立起體現社會公平正義的法律、制度、規則格局，讓社會主義法治的陽光普照人間。 

    (作者為全國人大常委會副秘書長，摘自6月29日在十二屆全國人大常委會所作的專題講座《法治在全面建成小康社會中的意義》。文稿統籌　鄭赫南)