推進依法治國要把握好「三個統一」

05-29

推進依法治國要把握好「三個統一」

——十八屆四中全會精神解讀

2014-12-08 宣講家

石京學最高人民檢察院檢察理論研究所研究員

今天講兩個部分，第一個部分是黨的領導與依法治國的關係。第二部分講黨如何領導立法行政和司法工作。黨的十八屆四中全會是在全面深化改革，全面建成小康社會的重要歷史時刻召開了一次具有里程碑意義的會議。全會專題研究全面推進依法治國的問題，審議通過了中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定。《決定》直面我國法治建設領域的突出問題，立足我國法治建設實際，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則、主要任務和動員舉措，明確了法治建設的性質、方向、道路、抓手，是指導和全面推進依法治國建設社會主義法治國家的綱領性文件。《決定》通篇閃耀著馬克思主義法治思想和中國特色社會主義法治理論的光芒，深刻回答了建設什麼樣的社會主義法治國家，怎樣建設社會主義法治國家等重大理論和實踐問題。

《決定》指出黨的領導是全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家最根本的保障，必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程，在依法治國的偉大進程中，如何堅持黨的領導，黨又如何領導依法治國，《決定》已經為我們指出了明確的方向和實施的辦法。下面，我與大家一起共同學習《決定》關於黨領導依法治國的論述，理解關於黨領導依法治國的理論，一切落實好、貫徹好決定。

一、黨的領導與依法治國的關係

習近平總書記在關於《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》做說明時說，黨和法治的關係是法治建設的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障。中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導和學理支撐，是全面推進依法治國的行動指南。這3個方面實質上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。

全會決定明確提出，堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義；黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。全會決定圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領導提出「三統一」、「四善於」，並作出了系統部署。

在黨的領導和依法治國關係這個方面，我想講這樣幾個問題。第一個，我們怎麼理解黨領導依法治國，黨的十八屆四中全會強調，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證，必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程。貫徹落實十八屆四中全會精神，切實肩負起推進依法治國中的重大責任，為建設社會主義法治國家提供有利的法律保障，並且牢牢堅持黨的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程和各個方面。

十八屆四中全會在部署全面推進依法治國時，以堅持中國共產黨的領導為基本原則提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。黨的領導和依法治國關係這個法治建設的核心問題為建設社會主義法治國家明確了基本方向，提供了根本方向。堅持黨的領導不是一句空的口號，必須體現在黨的領導立法，保證執法、帶頭守法，把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各個方面，要求各級領導幹部，帶頭遵守法律，理不亮則有法而沒收。

要讓群眾守法，領導幹部必須帶頭守法，要讓群眾信任，領導幹部必須帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不能以言代法，以權壓法、徇私枉法。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各個方面，全面推進依法治國的戰鬥堡壘，要切實把領導和監督本單位模範遵守憲法和法律作為從嚴管理幹部的一項經常性、基礎性、關鍵性的工作，貫穿到幹部隊伍建設的全過程。這要建立健全、強化預防、及時發現、嚴肅糾正、堅決查處知法犯法、違法用權的工作機制，讓模範遵守憲法法律貫穿到幹部培養教育、考核選拔任用、日常管理的各個環節，打造一支能幹事、會幹事、不出事的幹部隊伍。

四中全會所通過的《決定》，從三個方面講述的黨的領導。第一個是從建設黨的領導的層面來上。《決定》指出，黨的領導是中國特色社會主義最根本的特徵，是社會主義法治最根本的保證，把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各個方面，是我們社會主義法治建設的一條基本經驗。我們憲法確定了中國共產黨的領導地位，建設黨的領導是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在，命運所在，是全國各族人民的利益所在。

第二，從加強改善黨的領導的方面來講。這與建設黨的領導是一個問題的兩個方面，缺一不可。四中全會和決定指出，必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導全面貫徹到依法治國全過程，其中就包括要堅持依法執政，要堅持黨的領導依法治國的制度和工作機制，各級人大、政府、政協、審判機關、檢查機關對黨組織，要領導和監督本單位模範的遵守憲法法律，要加強黨內法規制度建設，要提高黨員幹部法治思維和依法辦事的能力，要推進基層治理法治化，要深入推進依法治軍、從嚴治軍等，這是從加強和改善黨的領導層面來講。

第三，從黨的領導和社會主義法治關係層面。四中全會和決定指出，黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導又必須依靠社會主義法治，只有在黨的領導下依法治國，人民當家作主才能實現，國家和社會生活法治化才能夠有序推進。依法執政既要求黨依據憲法法律治國理政，又要求黨依據黨內法規管黨治黨。

要實現兩個一百年奮鬥目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，那就必須有一個堅強的奉法者。中國共產黨責無旁貸，中國共產黨就是中華人民共和國的奉法者，所以要理直氣壯的堅持黨對依法治國的領導，中國共產黨的領導地位不是要來的，沒有共產黨就沒有新中國，這不是一個空泛的口號，這是歷史給出的結論。沒有共產黨的領導，就沒有改革開放的巨大成就，就沒有國家的繁榮富強，這也是不是空洞的說教，這是現實給出的答案。所以，中國共產黨的領導地位是歷史的選擇，是時代的選擇，是人民的選擇，也是中國國情的選擇。

所以要大張旗鼓的宣傳黨的依法治國的領導地位，黨和法治的關係是法治建設的核心問題，只有明確二者的關係才能確保法治建設的有序推進，決定強調黨的領導地位，不只是給了權力，也確立了黨的履行的義務。一方面，要把黨的主張貫徹到依法治國全過程和各個方面，另一方面，要不斷提高黨的領導和依法治國的能力和水平。

第二個問題我想講黨怎麼領導依法治國。依法治國最重要的是依法執政，黨的領導決定依法治國的成敗，依法治國是黨領導人民制定的基本方略，在具體的推進中要把握好三個統一。把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來；把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判、檢查機關依法以章程運行職能開展工作統一起來；把黨領導人民施行和憲法法律，同黨建設在憲法法律活動統一起來。

善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。堅持黨的領導決不是要越俎代庖，不是以黨代法，而是要發揮總攬全局、協調各方的領導作用，確保中國特色社會主義法治體系的制度推行和前行方向，這是依法治國的必然要求，是全面深化改革的必然要求，是全面建成小康社會的必然要求。所以，依法治國，不是黨什麼事兒都干，而是要黨派幹部到各個機關去領導各個機關，通過黨的幹部，通過我們各個機關來行使黨的主張，為黨工作，是這麼一個關係。

由人民代表大會通過立法程序將黨的政策轉化為法律。我國法律本身就是黨的路線方面政策的法律化、制度化，法律是由立法機關通過立法程序加以明確的政策，黨的政策是法律的靈魂和基礎。什麼是法律呢？法律就是黨的政策的固定化、法律化。過去我們政策形成以後，一般無需經過法律化就可以直接執行，現在依法治國，我們就不能這樣做了，不能直接就執行黨的政策。

近年來，黨的執政方式的一大轉變，就是重大的政策都要法律化，通過立法機關變成國家的法律，法治正在成為黨治國理政的主要方式，因此，黨的政策與法律本身不應該有矛盾。嚴格依法辦事、依法行政、依法執法，確切的執行黨的相關政策，通過立法程序，由人民選出的代表，代表人民的意見和建議，把人民的意志和黨的意志融合在一起，通過法律的代替表達出來，從而實現黨的領導，人民當家作主和依法治國的有機統一。那這個時候，我們要把黨的意志、黨的政策要通過立法的形式轉變為法律。

現在，中國共產黨領導人民實行法治，又把國家引導到法治的軌道上，而且最重要的是，黨把自己的權力放到了法律法規的籠子裡面。保證不濫用權力，這樣就不會在出現超越法律，不受法律約束的權力。憲法和黨章確立了中國共產黨的領導地位，同時要求執政黨和個人都要遵守憲法和法律，黨的組織和黨的幹部要帶頭遵守憲法法律，這就科學的處理了黨和法律的關係，黨的領導和社會主義法治是一致的。一方面，黨要領導立法、領導司法，另一方面黨要遵守法律，在法律法規內活動，沒有超越法律的權力。只有在黨的領導下依法治國，人民當家作主才能充分體現國家和社會生活法治化，才能有序的推進。另一方面，只有黨自己在法律和憲法法律範圍內活動，黨的組織和黨的幹部嚴格的遵守法律，遵紀守法，沒有法外特權，人民才會遵法、守法，才會信任黨、擁護黨，才會使依法治國有成效。

黨要依法治理國家職權機關，既然是黨要領導的話，就必須黨要進一步進入國家機關。中國共產黨作為執政黨，按照什麼方式執政，怎麼處理黨政關係是需要不斷探索和研究的重大理論和思想課題，黨的領導方式和執政方式，研究的是黨如何實現對國家政權和社會事物的領導問題，它關係黨的領導水平和執政能力。對這個，我想第一個方面，執政黨領導國家政權是通過在國家政權中，發揮領導核心作用來實現的，而不是在國家政權之外，更不是在國家政權之上，中國共產黨在革命的黨成為執政黨之後，行使國家權力的方式要發生根本的變化。

中國共產黨要長期的執政，只要是党進入國家政權機關，掌握和控制國家權利的方式，制度化、規範化、法治化，作為一個法治國家，並不是任何政黨都可以成為執政黨的，也不是任何的方式都可以進入國家政權組織的。中國共產黨作為執政黨，依法進入國家政權機關，首先要依法廣泛動員人民群眾，通過選舉產生各級全國權利機關，選派黨員依法通過選舉進入管理化的權力機關。這個意思什麼意思呢？就是說，中國共產黨要想依法進入國家政權機關的話，首先就要動員群眾來參加選舉，選出以共產黨員為代表的人民代表，由這些人民代表來督促國家的權力機關。中國共產黨作為執政黨，依法進入國家政權組織，表現為黨依照法律程序向國家機關推薦重要的幹部，並通過在國家的機關黨的組織和黨員的活動，保證黨推薦的幹部，依法擔任國家機關的領導職務，這是中國共產黨依法進行國家政權組織的重要環節。如何使一個執政黨，理所當然由黨的領袖，來擔任國家機關的主要領導職務，並且推薦本黨的幹部，執掌國家機關的重要崗位，執政黨不可忽視對國家機關、國家政權機關領導崗位的掌控，這是任何一個執政黨，不管是美國、日本，他們的執政黨，也是由他們執政黨的領袖來擔任他們國家的總統、總理。對這個方面，就是說執政黨必須由執政黨的領導來擔任國家的主要領導人。但是執政黨對國家機關領導崗位的掌控，要通過法律的程序來呈現，這就是法治的原則。中央決定要依法治國，要加強黨的領導是非常重要的，我們不要把這個問題看輕了，看的多此一舉。

黨依法通過法律的程序和方式，保證在國家權力機關中，共產黨要居於多數。也就是說，人民代表當中，我們黨員必須超過五十、六十、七十，沒有這個比例的話，就不能保證黨的幹部進入國家職權機關，就不能保證黨所提出的法律政策能夠通過法律。我們的共產黨員，在工作當中發揮積極的模範作用。在國家政權組織中，工作的黨員要有執政黨的意識，自覺依法、維護黨的路線和方針，保證黨的路線和主張在國家政權體系內，依法的實施。

第四個，黨要保證國家機關依法對行使職權。依照法律的程序選舉、任命了國家的政權機關的領導人，我們就應該保證這些國家機關要依法的、獨立的去行使它的職權。執政黨的執政心理和非執政黨的一般政黨的一個重要區別，執政黨可以通過，或應當通過由本黨推選當選的領導幹部所任職的國家機關，貫徹思想的制度主張和意圖。而非執政黨在國家政治生活中的影響力是有限的，這個也是好理解，執政黨它的一個根本特點就是通過它的黨員，黨內幹部，擔任了國家機關的領導職務，通過這些黨員幹部，來推進實行黨員主張，黨內決策、黨的意圖。

我們五十年代，我們要逮捕的時候還要進行黨委批准，那就是把問題給顛倒了。逮捕就是檢查機關來行使，不能由黨來去行使這條職能。中國共產黨在建設依法治國過程中，要正確認識和處理國家機關依法行使職權與黨的領導的關係。一是不能把各級權利機關依法行使職權同黨的領導對立起來看待。二是不能把各級行政機關依法行使職權同黨的領導對立起來。三是不能把各級複雜機關依法行使權力同黨的領導對立起來。黨的部門獨立的、負責任的進行工作也不能看成黨放棄了領導。所以，立法機關依法立法，行政機關依法行政，司法機關依法司法，這本身就體現了黨的領導。因為憲法和法律是黨的主張和人民意志的體現，在依法執政的情況下，各級黨委要在同級各級組織中繼續發揮領導核心作用，總攬全局、協調各方，在支持各方獨立開展工作的同時，依法加強對國家政權組織的領導，承擔發揮國家政權機關中，黨員組織的領導作用，發揮國家政權機關中共產黨員的牽頭模範作用。

強調在國家機關中工作的黨員的執政黨意識，以保證黨在國家政權中的領導核心地位，這是我個人理解的，也是工作當中所體現出來的，我們黨怎麼樣領導依法治國。

第三個工作的方式或者法治賦予的問題。要善於用法治思維解決問題，提高法治思想能力，這也是黨的十八屆四中全會提出來，習近平總書記在這次召開的中央全面深化改革第六次會議時又強調，要學習貫徹黨的十八屆四中全會精神，就要運用法治思維和法治方法推進改革。但是，我們從媒體曝光的一些事實可以看到，現在還有相當數量的官員，黨的幹部，不僅不懂得法治理論，而且非常的欠缺法治的常識，甚至說是相當的無知，法治素養非常的低下，這不能不引起我們的重視。

因為如果官員欠缺法治常識，就不可能有依法政權行使權力的法治思想能力。那麼，增強法治意識，堅持法治思維和法治方法，依法行政的要求就會落空。此消彼漲，法制意識出現了空缺，權力至上意識就會乘虛而入，滋生並且強化。如果官員行使權力可以不受約束，成為常態的話，而且關係越高，自由度就越高，那麼成為無知官員的可能性就越大，必然產生不良的作風和有害的行為，敗壞黨風、正風、社會環境。我們說成敗決定於此，長期在不良環境中接受威風現象的因為，官員的價值觀就很容易偏向，行為更容易失犯，主觀意識與客觀環境二者由此就會形成惡性的循環，於是，硬、煩、懶、不作為、慢作為、以權代法、以權壓法、有法不依、司法不公等消極現象就蔓延。法治的原因不是讓官員居高臨下的依法治民和強化權力，而是保證依法治國。

儘管改革開放以來，國家出現了舉世矚目的快速發展和巨大成績，但是現在民主法治程度還不高，法律制度還不完善，法律和司法行為還不足，權大於法，權可以壓法、代法，執法不嚴、司法不公等不良現象還比較嚴重。以至社會的政治生態，社會風氣、司法環境還需要改善，可以說，國家的法治狀況，還不足以對官員學習樹立法治思維形成足夠的影響力，也不足以有的扭轉官員隊伍中目無法紀這樣的惡習和懶政濫權這樣的歪風，目前國家的法治狀況還是非常另人擔憂的。所以，我們法治思想就是要改變這種狀況，怎麼改變呢？官員就是在制定在良法的基礎上，落實憲法和法律，使權力運行豎起了邊界並加強監督制約，保證官員遵守憲法和法律，嚴守權力邊界。行政機關不得法外設置權力，沒有法律法規依據的，不得作出減除公民、法人和其他組織合法權益，或者增加其義務的決定，推行政府權力清單制度。

對行使權力的後果要承擔責任，建立重大決策終身責任追究制度，責任倒查制度，對決策嚴重失誤，或者依法應該繼續作出決策，但久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，要嚴格的追究行政責任，以及追究其他領導人員和相關責任人員的法律責任，從而保障公民權力，保障依法公正行使權力，並且一定要使這些法治內容成為可以操作、可以持續的機制和措施。運用法治思維和法治方式，建立起官員選用的客觀評價標準是極為重要的一環。在官員的選用環節，必須落實四中全會的要求，提高黨員幹部法治思維和依法發展能力，把法制建設成效，作為衡量各級領導班子和領導幹部工作事迹的重要內容。

為此我們就要加強群眾路線，維護公眾的知情、參與和選擇的民主權利，促進增強健康的政治生態建設，做到公正擁政。做到行使權力的公開透明，接受黨政體系、人民代表大會、三位公正媒體和司法機關多方面的監督，不允許任何人，唯吾獨尊，自行其是。堅決實施打擊壓制批評和舉報的惡劣行為，對濫用權力的行為必須嚴肅的處理，對造成嚴重的惡果構成犯罪的瀆職行為一定要有司法機關獨立行使司法權，依法作出處罰，不給任何非法干預司法，包庇的行為機會。全面推進法制建設，應該有一個良好的政治生態，社會風氣、司法環境，可以給官員生動和深刻的教育，使他們體驗和理解權力來自人民。

黨的十八大報告提出要更加註意發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，更要提高領導幹部運用法治思維和法治方法，深化改革推進發展，化解矛盾維護穩定能力。十八屆四中全會決定進一步提出，提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，黨員幹部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方法，深化改革推動發展，化解矛盾維護穩定能力。高級幹部尤其要以身作則，把法制建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作事迹的重要內容，納入政績考核指標體系。黨員幹部應該善於學習法律，要懂法就必須要學法，最後我們在處理具體問題的時候，應該努力做到越是工作重要，越是事情緊急，越要自覺的堅持依法行政。依法執法、依法辦事，不要因為事情緊急了就忘掉了，因為工作重要了，矛盾突出了就忘掉了，就是在這種關鍵的時刻，才能體現出法律意識。

二、黨如何領導立法行政和司法工作

這一次在講到立法的時候，講了一個要探索委託第三方起草法律法規草案這樣的問題，這個我覺得非常重要。什麼叫委託第三方起草法律法規草案，為什麼這樣做？我們的法律法規有大部分是國務院有關部門或者地方政府來指定的，來起草的。他們在起草這個法律法規的時候，可能就會考慮本部門的利益為上，這樣就形成這麼一種現象，就是立法的部門化，或者是部門利益的法律化。怎麼來防止這些問題呢？這次就想了一個辦法，就是探索委託第三方起草法律法規。

委託第三方可能是有這樣幾個考慮，一是第三方可能會不偏不向。委託第三方起草法律、法規草案就可以避免利益集團和利益部門對利益法的切實幹擾。但是我們說第三方起草的法律，就不一定說一定是好的，因為許多的法律，對於部門的法律，可能第三方並不了解這個部門是幹什麼的，部門工作的細則、工作的方式、它執法的範圍，制定出來的法律可能也不符合實際，可以把部門立法和第三方立法的草案進行比較，由人民代表大會、法律委員會進行選擇，或者進行融合。

二是在立法當中加強企業社會責任立法。我感到我們國家可能是在企業責任方面相當的欠缺，比如電池有污染，最好的方式是企業回收，但是沒有一個電池的製造商說要來做這個工作。要讓他自己來承擔這種社會責任的確是難，但是這一次四中全會立了這一條，加強企業社會責任立法，我想今後這個問題會相應的解決。

為什麼要推行政府的法律顧問制度，怎麼推行政府的法律顧問制度，這樣就決定政府，我們也思考了這個問題。我想，為了加強政府的法治機構和隊伍建設，適用新形勢下政府法治工作的要求，其實我們一些政府和職能部門的法制機構已經建立和健全了政府的法律顧問制度，從全國目前的情況來看，有的地方規定政府法律顧問是官方人員組成的，有的地方是法律顧問是由專家律師組成的，與我們政府不存在領導和被領導的關係。再一個，政府法律顧問的角色把控的也不準，只是在承擔著政府的消防隊這樣的決策，在十家單位政府法律顧問大多數只是參與了一些影響社會穩定的案件，和已經發生的經濟性的糾紛的後期處理工作，而我們《決定》所說這個法律顧問不是做後期工作，而是要保證在制定重大性決策，推進依法治國中發揮作用。

三是建立健全行政裁量權基準制度。我們政府的行政裁量權要有一個標準，要有一個範圍控制。但是在這個方面，由於我們沒有相應的法律法規做的非常不統一。比如對虛假宣傳的罰款是一萬元以上，二十萬元以下，這個行政執法裁量權的幅度就相當大了，在這樣一個方面就極容易產生一個問題，產生一個不公正執法的問題。所以，四中全會決定提示裁量權要有一個基本的標準。

保障的公正司法，提高司法公信力這個方面，提幾條讓大家注意的，一是對檢察機關來說提了一個很重要就是行政公益訴訟的問題，給大家簡單的介紹來說，公益訴訟就可能危害公眾利益，公民的共同的利益，但是沒有人來提起這個訴訟來，由檢查機關來做，簡單來說就是這個意思。

檢查機關在工作當中發現了行政機關執法當中一些問題以前是沒有這些辦法的。這次《決定》就提出來，由檢查機關向有關部門來提出來，還要做出一些處理決定來。另外對法院來說，一個非常重要的問題就是以司法為中心。謝謝大家！