我在《人民論壇》談依法治國中國特徵機制

法治中國突出特徵與治理機制

（原文來自《人民論壇》）

                      姚樹潔

【摘要】 十八屆四中全會《決定》內容的最突出之處，就是中國共產黨建設法治國家的信心，而這種信心的最大特徵，就是社會主義法治國家必須堅持黨的領導。四中全會的《決定》，可以把它理順為四個方面：一是為什麼必須依法治國；二是依法治國要達到什麼目標；三是實施依法治國的任務；四是完成這個任務的戰略措施。

【關鍵詞】四中全會  黨的領導  法治國家 

《決定》符合依法治黨精神

四中全會公布了中共中央紀律檢查委員會關於李東生、蔣潔敏、王永春、李春城、萬慶良嚴重違紀問題的審查報告，審議並通過了中共中央軍事委員會紀律檢查委員會關於楊金山嚴重違紀問題的審查報告，確認中央政治局之前作出的給予李東生、蔣潔敏、楊金山、王永春、李春城、萬慶良開除黨籍的處分。全會同時公布馬建堂、王作安和毛萬春從中央候補委員遞補為中央委員的消息。

同時，對6名中央委員和候補委員的處理，也完全符合「依法治黨」的精神。還有另外兩位中央候補委員，陳川平和張逸陽，在沒有經過完整的黨內法規程序之前，本次會議不作出具體的處理決定。

一次中央全會，開除6名委員的黨籍，另有兩名委員正在接受審查，開創了委員倒台人數的歷史記錄，充分體現了中央反腐的決心。這麼嚴重的腐敗現象，究其根源，就是法治缺失，是黨、政府和法治的關係沒有理順所造成的。

《決定》突出了中國共產黨建設法治國家的信心

筆者解讀了《決定》的內容，覺得最突出之處就是中國共產黨建設法治國家的信心，而這種信心的最大特徵，就是社會主義法治國家必須堅持黨的領導。換句話說，中國社會主義特色的法治，有別於其他國家的地方，就在於黨和國家兩個層面的設計。國家的法律在黨的領導和監督之下得到制定、貫徹和執行，而黨和黨的領導人，也必須接受黨內嚴格的法規體系的制約和監督。

為了實現中華民族的偉大復興，為了夯實中國共產黨長期的領導地位，必須扭轉「人治」駕馭「法治」的格局，健全法治和國家治理機制，才能實現在共產黨領導下的「兩個一百年」目標，也就是在2021年建黨100周年的時候，全面建成小康社會，在2049年新中國成立100周年的時候，使中國變成一個富強、法治、民主、和諧的世界強國。

《決定》的四個方面

四中全會的《決定》，可以把它理順為以下四個方面：一是為什麼必須依法治國；二是依法治國要達到什麼目標；三是實施依法治國的任務；四是完成這個任務的戰略措施。

《決定》先回答了為什麼要依法治國的問題。中國經過30多年的發展，已經進入了中等收入國家的行列，全國正在從一個溫飽型的社會轉向全面小康的社會。在這個轉變過程中，必將出現許多複雜的社會、經濟、政治、生態、文化和外交等問題。社會矛盾突出，社會不公現象日益凸顯，國內外情況變得越來越複雜，環境污染嚴重，官員腐敗嚴重，已經嚴重威脅了黨在群眾心目中的地位和威信。為了加強黨的統治地位，唯一的出路，就是加強廉政建設，根除腐敗。而根除腐敗的手段就是依法治國，黨內依法治黨，實現真正的人民監督和社會參與。《決定》提出三個依法治國的主要理由。首先，依法治國是為了「積極破解經濟社會發展難題，著力保障和改善民生」。其次，依法治國、依法治黨是為了「提高黨的執政能力和執政水平」。其三，依法治國是為了「更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關係、規範社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，實現我國和平發展的戰略目標」。

《決定》提出了依法治國的目標。總的目標是，「建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家」。在國家層面，社會主義法治國家，必須有「完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系」。同時，黨對社會主義法治國家的領導地位，也必須主動讓黨受制於一套完整、嚴明、公正的黨內法規。必須「形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化」。實現上面的目標，「必須堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發」。

《決定》提出依法治國的三大任務。首先，「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府」。其次，「保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設」。其三，「加強和改進黨對全面推進依法治國的領導」。

《決定》最具體的內容，就是關於實施法治國家的步驟。有了法治的「目的」和「任務」，就必須有完成這些任務的戰略手段。全會《決定》所提出的戰略手段可以歸納為八個方面。

第一，建立良好的法律體系，因為「法律是治國之重器，良法是善治之前提」。那麼依法治國的第一個戰略手段，就是「堅持依憲治國，堅持依憲執政」。憲法實施和監督將由全國人大及其常委會來完成。當然，也要「加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制」。

第二，建立一整套高效、公正的執法體系。因為「法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施」。在黨的領導下，各級政府「在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府」。「健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制」。「全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開」。

第三，健全監督機制，確保公正法治，因為「公正是法治的生命線」。「完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制」。「推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡迴法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度」。「實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制」。「在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與，完善人民陪審員制度，構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制」。

第四，確保法治服務人民的長期戰略，因為「法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰」。

第五，大力加強法治隊伍建設。「全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的社會主義法治工作隊伍」。「建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規範便捷機制，完善職業保障體系」。

第六，黨的領導是保證法治國家的根本保證，這就是中國特色的社會主義法治國家。黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。但是，黨的領導是有條件的，那就是黨本身必須是無私的，值得人們信賴的。做到這一點，黨內法規必須健全和明晰。要「運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、幹部帶頭遵守國家法律法規」。

第七，軍隊的法治與國家的法治同等重要。因為軍隊是國家的一個特殊部分，軍隊也要服從共產黨領導下的法律法規。「依法治軍、從嚴治軍，緊緊圍繞黨在新形勢下的強軍目標，構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平」。

第八，法制建設，包含著香港、澳門和今後的國家大統一。因為，中國共產黨領導下的法治國家的法律、法規，也適用於香港和澳門。在堅持「一國兩制」的前提下，香港、澳門也必須服從中國共產黨的領導。

《決定》後舉措值得期待

在解剖了《決定》的具體內容以後，我們可以作個簡單的總結。

首先，中國特色社會主義法治國家的基礎是黨的領導。黨是立法、執法、監督的總領導。黨本身也要依據黨內的嚴格法規管好黨，在執法過程中，黨和政府領導人不能干預，一旦干預，就必須負有終身的責任。

其次，法治實施過程將有兩大突破。一是法院、檢察院將設立跨越行政區劃的機構，使這兩個部門的執法、監察，更加具有獨立性；二是倡導人民陪審員制度，使法官的最後裁定更有科學性和公平性，也為避免冤、假、錯案提供體制性保障。

其三，公正的法治體系，必須把立法、執法和監督分離開來，各盡其責，每個環節，都要有群眾的參與和監督，最終目的就是法律公開、透明、公正，執法公正有效，使人民的人權、財權和其它權利得到法律的保護和公正的對待。

其四，中國所要建立的法治國家，與西方的「三權」分立不一樣，因為中國的一切法律程序，都是在黨的領導下完成的。但是，就具體的立法、執法和監督的實施來看，這套體系，也吸收了「三權」分立的基本要領，其最終目的，都是一個「公」字， 即公平、公開、公正。

最後，我們可以說十八屆四中全會是中國走向法治社會的里程碑。隨後具體的體制機制性建設，老百姓將拭目以待。

（作者為重慶大學特聘教授，重慶市首席專家，英國諾丁漢大學當代中國學學院院長、經濟學教授、著名華裔經濟學家）

【參考文獻】

①中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

責編/高驪   美編/於珊