醫療糾紛人民調解組織建設應注意的兩個問題

醫療糾紛人民調解組織建設應注意的兩個問題

萬 昌 文

近年來，醫療糾紛的數量呈不斷上升的趨勢，因醫療糾紛引發的治安、刑事案件時有發生，醫療糾紛已成為嚴重影響社會穩定的一大因素，引起了政府和社會的廣泛關注。在傳統的雙方和解、行政調解、訴訟之外，作為解決醫療糾紛的一條新思路，近幾年來，各地紛紛進行了引入人民調解解決醫療糾紛的嘗試，並形成了頗有影響的「山西經驗」、「天津經驗」、「寧波經驗」。2010年1月，司法部、衛生部、保監會聯合發布了《關於加強醫療糾紛人民調解工作的意見》（簡稱《意見》），對醫療糾紛人民調解工作提出了一些指導性要求；7月，在京召開的「加強平安醫院建設 改善醫療執業環境」座談會上,衛生部負責人要求各地醫療機構應在今年年底前啟動醫療糾紛人民調解工作。2010年7月，武漢市司法局、衛生局、金融管理辦公室聯合出台了《關於建立醫療糾紛人民調解工作機制的意見》（簡稱《武漢意見》），部署在武漢市推進醫療糾紛人民調解工作。

在現有的法律框架下，作為一種第三方解決機制，與衛生部門的行政調解相比較，人民調解具有更中立、調解協議具有法律效力的優勢；與法院的訴訟相比較，人民調解具有不收費、效率高的優勢，人民調解因而被一些媒體視為解決醫療糾紛這個社會難題的「良藥」，也受到了政府有關部門的青睞。誠然，從各地實踐經驗來看，人民調解在化解醫療糾紛方面確實發揮了獨特的作用，然而，在成績背後，我們也要看到醫療糾紛人民調解工作存在的一些問題。本文僅就醫療糾紛人民調解組織建設工作中面臨的兩個問題提出一些粗淺看法，以期對武漢市正在推進的醫療糾紛人民調解工作有些許幫助。

醫療糾紛人民調解組織民間性的本質與行政化的現實之間的矛盾，是目前醫療糾紛人民調解組織建設工作遇到的首要問題。

我國《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》都明確規定了人民調解委員會的性質是民間性的群眾組織，2011年1月1日起即將施行的《人民調解法》第七條，也再次重申了人民調解委員會的這一性質。但2002年以來，伴隨著人民調解制度的復興，卻出現了人民調解組織行政化的趨向，主要表現在：一是出現了由政府部門（主要是司法行政部門）組建的人民調解組織，如由鄉鎮（街道）司法所組建的鄉鎮（街道）人民調解委員會、司法局派駐法院的人民調解工作室等。二是出現了由公務員擔任的人民調解員或由政府部門聘任的人民調解員，如司法所工作人員兼任人民調解員、司法局聘任首席人民調解員。以上兩種情形在2002年11月司法部頒布的《人民調解工作若干規定》中都得到了肯定，2008年9月制定的《武漢市人民調解條例》中也肯定了人民調解組織行政化的某些做法。①

人民調解組織行政化，是新形勢下人民調解制度面對「陌生人社會」挑戰改革創新的產物，儘管違反了法律，實踐中還是得到了政府部門的肯定或默許。社會主義市場經濟的繁榮發展，促使了人口大量頻繁地進行流動，瓦解了建立在計劃經濟體制基礎上的「熟人社會」，我國社會已進入了「陌生人社會」時代。面對新時期大量跨地域、跨單位發生在陌生人之間的民間糾紛，傳統的建立在熟人社會基礎上，以調處本區域、本單位成員之間的民間糾紛為職責，由村（居）委會、企業事業單位組建的人民調解組織顯然無力再發揮其作用，創新人民調解組織形式是必然選擇。當陌生人不再屬於同一個社區（村）、單位，除了國家之外，難以再找到一個共同歸屬體的時候，由誰出面負責組建一個共同認可的民間性人民調解組織，是一個社會難題，在這種情形下，為了調處民間糾紛的需要，由政府出面組建的各種人民調解組織也就應運而生了。

醫療糾紛的主體醫患雙方是典型的陌生人，在現有的法律框架下，由誰出面組建醫療糾紛人民調解組織是試點各地首先要解決的一個難題。從目前各地經驗來看，醫療糾紛人民調解委員會有兩種組建模式：一是社會團體組建。2006年10月成立的全國首家省級醫療糾紛人民調解組織—山西省醫療糾紛調解委員會，是以山西省心理衛生協會的名義組建的，調委會主任也由協會副理事長韓學軍兼任。天津市醫療糾紛人民調解委員會則是以天津市人民調解員協會的名義組建的。二是政府部門組建。寧波市醫療糾紛人民調解委員會由寧波市司法局、衛生局聯合組建。②由於要找到一個願意出面組建醫療糾紛人民調解委員會的社團組織比較困難，因此多數地方採用政府部門組建模式，只不過有的地方由司法行政部門組建，有的地方由司法行政部門與衛生行政部門聯合組建。根據《武漢意見》規定，醫療糾紛人民調解員由所在地司法行政部門和衛生行政部門共同負責聘任，可見，武漢市準備採取的是後一種模式。

筆者以為，《人民調解法》第七條的意義，決不只是對以前法律、法規的簡單重複，也是對近幾年來人民調解組織行政化實踐的否定。人民調解的群眾性、民間性、自治性是人民調解制度的本質特徵，是人民調解工作賴以存在的基礎，也是長期以來人民調解工作保持旺盛生命力、深受群眾歡迎的根本原因。從短期來看，人民調解組織行政化的確能滿足調處新型民間糾紛的應急之需，但從長遠來看，必將使人民調解淪為行政調解的外衣，失去人民群眾的信任而喪失生命力。從《合同法》的規定來看，如果一方當事人以人民調解組織建設違法、自己受到欺詐為由要求法院撤銷人民調解協議，政府部門必將處於十分尷尬的地位。《人民調解法》根本沒有賦予任何政府部門組建人民調解委員會的權力，根據中央三部門《意見》，司法行政部門、衛生行政部門的職責也只是指導建立醫療糾紛人民調解委員會，因此，武漢市擬採取由司法行政部門、衛生行政部門聯合組建醫療糾紛人民調解委員會的做法是不妥的，再說，由衛生行政部門出面組建，還會損害人民調解委員會的中立性，引起患者的質疑。筆者建議，武漢市應該學習山西、天津經驗，由政府部門引導社會團體出面組建醫療糾紛人民調解委員會。出面組建醫療糾紛人民調解委員會的社會團體，應該具有中立性，能取得醫患雙方的信任，像醫學會、消費者協會由於都有偏向醫患一方的傾向，都不適合單獨組建，但可以聯合組建。筆者認為，由武漢市法學會、律師協會出面組建武漢市醫療糾紛人民調解委員會是一個不錯的選擇。一方面，這兩個社會團體獨立於醫患雙方，具有中立性；另一方面，這兩個社會團體都由市司法局進行管理、指導，引導他們出面組建醫療糾紛人民調解委員會，工作好做得多。由社會團體出面組建醫療糾紛人民調解委員會，司法行政部門一定要注意經費保障問題。根據《人民調解法》及《意見》的規定，人民調解不得收取任何費用，醫療糾紛人民調解委員會的工作經費由組建單位負責，政府提供必要的補貼。但從實際情況來看，在我國群眾自治意識不高、社會團體自治能力較弱的社會背景下，離開政府財政支持，由組建單位提供醫療糾紛人民調解工作經費是非常困難的。山西省醫療糾紛人民調解委員會由於組建單位無力提供工作經費，政府財政支持力度又不夠，目前機構經費主要由保險公司提供和自籌解決，這一方面制約了正常調解工作的開展，另一方面也使部分人對調解的公正性產生懷疑。③而天津、寧波等地，通過政府制定專門文件，將醫療糾紛人民調解工作經費全部納入到政府財政預算，人民調解工作開展起來要順利得多。④與天津、寧波相比，武漢市經濟水平還有一定的差距，能否為醫療糾紛人民調解工作提供充足的經費保障，將直接影響到這項工作的成效。由國家財政全額出資保證醫療糾紛人民調解工作經費，難免會帶來「人民調解國家化」之虞，但這總比由政府部門直接出面組建醫療糾紛人民調解組織，直接聘任人民調解員的做法要合法妥當。

中立性與專業性之間的矛盾，是醫療糾紛人民調解組織建設工作應注意的第二個問題。

中立性是對人民調解組織的基本要求，中立性不強，是目前我國醫療事故鑒定體制和醫療糾紛行政調解失去患者信任的根本原因。但醫療糾紛專業性太強，普通的調解員難以勝任，而醫學知識又不是經過短期培訓就能掌握的，這就決定了醫療糾紛人民調解工作離不開醫學專業人士的參與，而醫學專業人士與醫院之間難免會有一些千絲萬縷的聯繫，這樣醫療糾紛人民調解工作中就會出現中立性與專業性的矛盾。從目前各地的做法來看，醫學專業人士參與醫療糾紛人民調解工作有兩種身份：一是直接以調解員的身份；二是間接以調解顧問的身份。不論以何種身份參與，都會出現以上問題。

為了解決這個矛盾，《意見》要求各地注重吸納離退休醫學專家參與醫療糾紛人民調解工作。與在職醫學專業人士相比，離退休醫學專家的中立性要強一些，但這還不夠，因為在我國目前的人事管理制度下，離退休人員的工資福利、人事管理都還掌握在原單位手中，與原單位還有很強的依附關係。筆者認為，為了儘可能做到醫療糾紛人民調解中立性與專業性的統一，除了不得聘請在職醫學專業人士參與人民調解外，還應該做到：一是嚴格堅持迴避制度，離退休醫學專家不得以調解員或調解顧問身份參與自己原單位的醫療糾紛人民調解工作；二是建立問責制度，離退休醫學專家如果在醫療糾紛人民調解工作中出現明顯失誤，有明顯偏袒醫院一方行為的，應當依法解除其調解員或調解顧問職務。是否有明顯偏袒醫院一方的行為，應結合司法鑒定結論和法院判決來認定。此外，由醫院提供辦公場所，在醫院內設立人民調解室、派駐調解小組的做法，也是不妥的，因為這樣會給患者一方造成人民調解組織與醫院是一家的錯覺。

①參見《人民調解工作若干規定》第13、15條，《武漢市人民調解條例》第10、14條。

②孫建：「人民調解介入醫療糾紛處理的現狀與思考」，http://blog.sina.com.cn/zajiazatan3721。

③劉翔霄、晏國政：「化解醫療糾紛：『人民調解』能否成良藥？」, 《經濟參考報》， 2007年6月1日。

④天津市、寧波市政府分別出台了《天津市醫療糾紛處置辦法》、《寧波市醫療糾紛預防與處置暫行辦法》，將醫療糾紛人民調解工作經費納入政府全額保障。

(本文作者系武漢市司法局法制培訓和調解辦公室工作人員，歡迎提出批評意見，轉載請註明出處)