香港回歸十年的法治實踐（一）

中華人民共和國香港特別行政區在1997年7月根據1984年簽訂的《中英聯合聲明》和1990年由中國全國人民代表大會通過的《香港特別行政區基本法》而成立，轉眼間已經十年。香港回歸祖國後「一國兩制」的實踐乃建基於《香港特別行政區基本法》。「一國兩制」的實踐是否成功，很大程度上取決於《基本法》的實施是否順利。

香港主權移交後,法律秩序便立刻受到如何理解和實施《基本法》的問題所困擾。本文的目的，便是回顧過去十年《基本法》實施的歷史進程，尤其是一些重要的案例、事件和發展，從而總結經驗，進行反思。本文以《基本法》實施的總體情況為標準，把過去十年的香港法制史分為四個階段或時段。第一階段:1997－1999年：初試、碰撞與適應1997年7月1日香港特別行政區成立後，新誕生的法律秩序便立刻受到兩個關於如何理解和實施《基本法》的問題所困擾：關於 "臨時立法會"的合法性的問題，和關於港人在中國內地所生子女的居港權問題。香港終審法院在1999年1月29日在《吳嘉玲訴入境事務處處長》和《陳錦雅訴入境事務處處長》 兩案對 "臨時立法會問題"和 "居港權問題"作出了終局裁決。就臨時立法會的合法性問題，終審法院的結論和上訴法院在1997年7月的《馬維騉案》的結論一樣，肯定了臨時立法會的合法性，但終審法院同時否定了上訴法院在《馬案》中表達的觀點（即香港法院無權審查中央權力機關的行為是否違反《基本法》），終審法院認為香港法院的違憲審查權的對象的範圍，既包括香港立法，也包括中央權力機關就香港事務作出的立法行為。

居港權爭議啟動了中港兩地法制的漫長辯論。終審法院在《吳嘉玲案》對於香港法院就北京國家權力機關的行為的違憲審查權的聲明隨即惹來北京方面的激烈反應, "四大護法"(四位曾任基本法起草委員會委員的著名法律學者)發表了猛烈的批評。1999年2月26日，終審法院應律政司的要求罕有地就它1月29日的判詞作出了「澄清」，表明該判詞「並沒有質疑人大常委會根據第158條所具有解釋《基本法》的權力」，「也沒有質疑全國人大及人大常委會依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力」 。但事情還沒有了結。香港政府十分關注判決對香港造成的人口壓力，並在1999年4月28日公布了評估報告：如果終審法院對《基本法》有關條文的解釋是對的話，那麼在未來十年內，便會有167萬大陸居民有資格來香港定居，香港政府認為這樣大量的移民是香港社會和其經濟資源所無法承受的。香港政府終於在1999年5月21日向國務院提交報告，建議由全國人大常委會對《基本法》有關條文作出解釋。人大常委會於6月26日頒布解釋 ，基本上否定了終審法院的解釋，間接重新肯定《入境條例》有關條文的合憲性。但是，香港法律界和政界中不少人強烈反對這次人大釋法，認為它對香港的法治、自治和司法獨立造成了嚴重的打擊,我不同意這種觀點。正如香港終審法院在1999年12月的《劉港榕訴入境事務處處長》案的判詞中承認，根據《基本法》第158條，人大常委會確實有權在任何它認為適當的情況下頒布關於《基本法》的個別條文的解釋，亦即是說，其解釋權不限於香港終審法院在訴訟過程中根據第158條第3款提請人大常委會釋法的情況。

香港法律界和政界中不少人強烈反對這次人大釋法，認為它對香港的法治、自治和司法獨立造成了嚴重的打擊。此外，第158條又訂明，人大釋法只對法院日後的判案工作有約束力，並不影響釋法前終審法院已判決的案件對其當事人的結果。因此，這次人大釋法只是「一國兩制」下香港的新法律秩序的產物，不應視為對香港法制的破壞。當然，這並不是說人大可隨意釋法，過多釋法必然會蠶食香港法院的司法權。總括來說，1999年的終審法院「澄清」判詞事件和「人大釋法」事件可以理解為回歸初期初試《基本法》的實施時，香港和內地兩地法制的相互碰撞並開始相互適應的表現。第二階段:2000－2002年：權利保障體系的闡明與鞏固1997年《基本法》生效後，香港的人權保障制度不單以1991年由香港立法局制定的《香港人權法案條例》為基礎，更直接建基於《基本法》。從1999年底到2002年，香港特別行政區法院在一系列案例中闡明了回歸後香港的新法律秩序的權利保障體系的架構，並予以鞏固。

「國旗案」是另一個對一國兩製法律秩序的測試。在這方面，最重要的案例是1999年12月終審法院在《香港特別行政區訴吳恭劭及利建潤》﹙即所謂「國旗案」﹚案的判決。案中兩被名告人在一次示威中使用了自製的、經有意損毀和塗污的中華人民共和國國旗和香港特別行政區區旗，結果被控觸犯臨時立法會在回歸時制定的《國旗及國徽條例》 和《區旗及區徽條例》 中關於禁止侮辱國旗和區旗的規定。被告人的抗辯理由是，這些規定違反了《基本法》、《公民權利和政治權利國際公約》﹙此《公約》根據《基本法》第39條在香港實施﹚和《香港人權法案條例》所保障的言論和表達自由原則，因而是違憲和無效的。終審法院在判詞中指出，侮辱國旗的行為是在語言文字以外的表達意見的行為，故人權法中言論和表達自由原則是適用的，問題是案中被質疑的法規對表達自由的限制是否有其需要及符合「比例原則」。終審法院認為，為了保護國旗和區旗的重大象徵意義而對表達自由作出某些限制，是「公共秩序」所需要的，而案中被質疑的法規對表達自由的限制並不過份--人民雖然不被允許以侮辱國旗和區旗的方式來表達其意見，但他們仍可透過其他方式表達類似的意見；因此，這樣的對表達自由的限制是與其背後的正當目的相稱的，沒有違反比例原則。
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