關於我國政府公共管理法治化的思考

05-29

關於我國政府公共管理法治化的思考作者：龔衛東　　時間：2010-10-27 　論文關鍵詞：公共管理；法治化

　　論文摘要：探討了如何進一步發揮政府在完善社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共管理的現代化。

　　一、我國政府公共行政的現狀分析

　　政治學中通常涉及「統治」(government)與「治理」(governance)的關係。學者們普遍認為：「統治」與「治理」是兩個不同的概念，權威的主體、權力運行過程中的向度都有所不同，並且，治理也不是萬能的。對於政府主體而言，統治與治理是發展的兩個階段。在「統治」的理念下，重在研究公共行政的問題，研究政府的內部矛盾、權力的集中、不可替代性與統治的效果。在「治理」理念下，重在研究公共管理問題，強調多中心與權力的泛化。我國目前政府公共行政在很大程度上仍處在傳統階段。傳統公共行政實質上就是具有廣泛影響的「官僚制」政府的職能，它最顯著的特徵表現為兩個方面：其一是強調公共事務及公共服務的官僚獨佔模式，認為政府組織才是提供公共服務的基本形式；其二是注重官僚制組織機構的層級和嚴格的規章制度，以保證組織運轉的效率。

　　長期以來，我國政府公共行政部門一直被機構臃腫、隊伍龐大、效率低下、財政危機、官員腐敗等問題所困擾。針對這些問題，我國政府曾進行過多次以精簡機構、人員為主要內容的行政改革，雖然也取得了一些階段性成效，但卻始終未逃脫「精簡一膨脹一再精簡一再膨脹」的怪圈。20世紀90年代提出建立社會主義市場經濟，對行政改革提出了新的要求，也為其注入了新的動力。但是，由於受主客觀環境的制約，基本上還是處於傳統的政府管理體制框架內進行，局限於政府內部關係的調整，而沒有真正意義上涉及到政府與社會、政府與公民、政府與國家等關係以及政府角色、職能、行為規範、效率與質量、績效評估等更為重要的內容，因此，改革的效果也是相當有限的。直到現在，我國公共行政中仍然存在著許多和社會主義市場經濟不相適應的問題，一是「黃宗羲定律」的怪圈不容易衝破。現代服務型政府的最大挑戰一是交易成本太高，而且大有越來越高之勢；二是有效的監管機制難於形成；三是沒有把「遊戲規則」的制定當作政府服務的主要內容，避重就輕，搞表面文章或者有了規則不按規則辦事。對影響發展的利益結構視而不見，對阻礙發展的體制因素不敢觸及甚至不惜拿公家的利益為自己買一分「保險」；四是政府政策的應對措施過於緩慢。這些問題中有的已成為政府公共行政中的頑症，嚴重阻礙了行政改革的推進。隨著社會的發展，社會公共事務越來越多，政府的職能也不斷細化。如果每增加一項職能，政府就要設立相應的機構或部門來承擔的話，則政府的職能越分化，其規模就越龐大，隨之財政預算也會不斷增加，那麼機構膨脹和財政危機也就成為必然。

　　在傳統的官僚體制中，在存在官員特權和政府對公共權力的壟斷及公務員薪金不高的情況下，官僚主義和官員腐敗幾乎是不可避免的。要解決這些問題，必須從體制的深層次著手。應該說，傳統公共行政是與一定的歷史條件相適應的，它的主要功績在於把公共行政從一般政治活動中分離出來，使公共行政專業化，特別是它注重行政組織建設和制度建設，加強行政和效率研究，從而強化政府對社會的管理。它解決了人民當時希望解決的問題，如社會穩定、社會基本保障和公平、社會公共物品的供給。然而隨著社會的發展，尤其在全球化和信息化高度發展的當今社會，傳統公共行政的模式已經表現出越來越多的缺陷。

　　二、WTO態勢下我國政府公共行政方式的轉變

　　在公共行政發展一百多年的歷史中，公共行政被譽為是行之有效、甚至是最佳的管理形式，所以它一直是政府管理的主要形式。公共行政主要是指政府對自身事務的管理和對整個社會的管理。這種被認為是傳統或稱主流的公共行政不斷遭受到新的外部環境越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，政府財政問題、腐敗問題、政府機構日趨龐大臃腫、效率低下等問題，使得公共行政向公共管理服務的轉型迫在眉睫。歐文·E·休斯(OwenE．Hughes)認為：傳統公共行政模式基於兩種理論，即官僚制理論和政治行政兩分法；新公共管理理論的基礎是經濟學理論和私營部門管理。某種意義上講，公共行政和公共管理二者是相等的，可以理解為公共部門對公共事務所進行的管理活動主要是包括政府公共事務服務。公共管理是我們所謂純粹意義上的公共事務的服務性管理即與政治統治相分離的公共管理活動。公共管理重點是解決管理技術和方法問題，公共管理更多地在這一範疇內體現出來。可以認為，公共管理理論的初衷是改變政府的面貌，重新對政府的功能進行定位，並不涉及社會問題的解決。事實上，公共管理理論發展與這一時期的技術進步關係密不可分。科學技術革命深刻地影響了作為公共管理主體的各國政府的行為，特別是發達國家、技術領先國家的政府決策，並紛紛在經濟領域進行以技術升級換代和結構調整為主要內容的一系列經濟改革。一些學者清楚地看到，在20世紀還被視為經濟增長外生變數的科學技術逐步演變成為內生變數，科學技術本身也成了直接參与生產過程中一個可交易的重要生產因素。為了在經濟競爭中立於不敗之地，各國政府增加研究開發支出。從另一種意義上講，世界上任何科學技術的進步都是各國政府或者民間有意識地進行研究開發投資活動的結果』。在高技術的支持下，整個公共領域的實踐也發生了變革，並不斷湧現出新鮮的案例為日益鮮活的公共管理理論提供佐證。公共管理理論也隨著科技的傳播和全球化的趨勢，逐漸從技術發達國家向技術落後國家延伸，從民主國家向集權國家延伸，從經驗管理為主的國家向政府管理日趨科學化的國家延伸。它的普遍性原則和各國的公共管理實踐相結合，構成改變各國政府面貌的最有價值的理論。

　　公共管理要講「公共服務職能」，既是理論本身的要求，又是實踐發展的必然。筆者認為，在階級社會或存在著階級與階級鬥爭的社會裡，強調公共管理的公共性絲毫無損其政治性內涵。因為歷來國家、政府都是具有鮮明的階級性、政治性，即使是一般的社會組織，也帶有或多或少的政治特徵。如果公共管理不講政治，背離公共性，也就喪失了自身的本質特徵，變成一般的管理理論，而不再成為公共管理了。在實踐中，更大的危害表現在於：由於不講公共服務性，不科學區分不同國度公共性的相異性，在共同管理的抽象思維中，簡單地照搬照抄，在改革中片面強調市場化與管理主義，使得公共部門一貫秉承的公平、正義、責任意識等道德倫理觀念和必要的規制限定作用大為削弱。特別是在我國加入WTO的情勢下，導致政府公共部門本應具備的公共性、規範性的價值觀喪失，其結果只能是誤導而非引導。為此，我國在大膽引用新的公共管理理論方法的同時，重建其規範性價值觀，提醒不要忘掉公共性是十分必要的。西方公共管理理論的發展是20世紀西方社會進步的結果。初期的發展以外部環境推動為背景，後期發展則表現為雙重背景的支持：一是理論自身成熟與自我發育的需要以及學者們的推動，二是民主政治的成熟、經濟秩序的整合與經濟水平的提高、文化更新和社會制度的變遷與完善。兩者共同促使公共管理理論不斷發展，並在公共領域顯示出指導效應。從實踐角度說，西方發達國家在公共管理改革中對「公共服務」涵義研究和把握比較明確，目前更多強調的是管理方法的改變，即把企業的管理機制與市場機制引入政府管理領域。而我國，除了引入企業管理機制與市場機制外，更主要的工作是明確政府的管理職能範圍應只限於管理公共事務，對非公共事務要敢於放權並且敢於承擔責任，做到盡職盡責；在管理主體上必須讓社會組織與公民力量廣為參與，正確地體現社會自治和民主，這方面我國有許多問題還沒解決好，因此，公共行政向公共管理方式的轉型，更有其現實意義。

　　三、法治化是我國政府公共管理的必然選擇

　　20世紀80年代的新公共管理是為了解決政府危機、道德危機、貧困飢餓、工業污染、預算赤字、軍備競賽、失業等一系列普遍問題而提出來的。當時，整個社會日漸明晰了政府的功能和地位，社會各個階層對政府抱有一種新的期望，新公共管理理論的核心在建立「企業型政府」的口號聲中得以完善。到了20世紀90年代，人們更是以「治理」為手段、「善治」為結果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度創新才能增強公共管理的有效性，由於現代政府是公眾權力的執行者，承擔著建立在委託——代理關係上的管理人角色，因而如何保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化是政府管理或公共行政必須考慮的問題。如何做到權利下放又是公共管理的核心內容。公共管理由「公共」、「管理」和「法治」三部分要素構成。在筆者看來，他們的邏輯關係是：公共管理立足於「管理」，本質上要體現公共服務職能，其實現方式是法治。

　　公共服務職能強調公共管理的目標是公眾的利益，以服務於最廣大公眾為宗旨，代表某種規範性的價值追求。因此不可避免地把公平、正義法治理念和把社會倫理道德納入自己的視野。公共服務職能表達了公共管理的工作要求和方向，表明它是一種旨在追求效率的，有技術性、定量性、規範性的社會管理活動，因而與一般的管理活動有著基本的相通性。這要求公共管理必須講求對管理一般原則和技術方法的掌握和運用，以獲取管理效益。對於政府主體而言，重在研究公共管理問題，強調多中心與權力的泛化，政府不再是凌駕於社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的「企業家」，公民則是其「顧客」或「客戶」。「企業家」在新公共管理思想中有其特殊的含義：並不是會做生意的人就是企業家。企業家把經濟資源從生產率和產出較低的地方轉移到較高的地方，企業家運用新的形式創造最大限度的生產率和效率。因此，企業家式的政府應該是能夠提供較高服務效率的政府。為了實現這一目標，政府服務應該以顧客需求或市場為導向。只有顧客驅動的政府，才能提供多樣化的社會需求並促進政府的服務質量的提高。因為這將使競爭進一步發展，不是政府管理人員選擇服務提供者，而是政府管理人員讓公民選擇服務提供者。企業雖然以盈利為目的，但受顧客驅使的機制使企業不斷尋求新途徑使顧客滿意。政府是為公民服務的，但在大多數公共組織中甚至弄不清誰是它們的顧客或服務對象，而且服務水平低劣。所以，給公民以更多的選擇權，讓公民有機會來評價政府工作績效的「顧客驅動」機制將是一個推動政府改善工作的良好機制。

　　市場經濟下的公共管理要求政府應廣泛採用授權或分權的方式進行。因為政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由於信息技術的發展趨勢，加快決策的壓力猛烈地衝擊著政府的決策系統，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。企業界經理採取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速作出反應，從而有效地解決問題。因此，政府應通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。同樣政府應將社會服務與管理的許可權通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區、家庭、志願者組織等，讓他們自我服務、自我管理。政府在對公共事務進行管理時要做到這些，必須理清思路正本清源。第一，從政治學角度講，政府應當體現執政為民，用權為公。長期以來，由於監督和責任的缺位，行政管理權力化、利益化，公權私化，設租尋租，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，公共行政主導型的行政管理已經背離了本原宗旨，向單極強權、利益本位方向發展。回歸本原宗旨和指導思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學發展觀，遵循經濟和社會發展規律，有利於發揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展，實現科學管理，科學執政，為公為民。第二，從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權。一是堅持行政權力只源自法律授權的行政法治原則，政府應當依照法律行使法律授予的職權，政府實施公共管理，法無規定不得為之，法定事項依法為之，規範用權；二是「依法」不僅是依照行政實體法規定的規範和標準，還要依照行政程序法規定的程序，用權規範。第三、有限政府的要求。有限政府是法治進程的必然，也是新公共管理的內在要求，政府應真正起到「掌舵人」的作用。長期以來，我國立法實行的政府部門代起草和政府自行立法的機制，對立法行為缺乏制約和規範。政府可以通過立法，甚至自己制定「紅頭文件」，無限制地設定行政管理事項或範圍，政府自己立法、自己設權、自己執行，政府管理的權力和範圍無限，責任和義務有限。事實上一個無所不管的無限政府，必然抑制經濟和社會發展及「划槳人」的作用。政府應集中精力管好法律規定的管理事項，凡管理相對人能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠自律管理的事務，政府不需要去管理，也不應干預市場行為。第四、責任政府的要求。權利義務對等、權力責任對稱是法治的基本要求，政府行使權力，實質是履行職責、承擔責任。必須改變過去行政立法中，注重政府權力、管理相對人義務的設置，而政府的義務、行政法律責任虛化，權力和責任不對稱，體現公共行政單極化、政府本位的做法。第五、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務公開、公開行政、執法透明。以往行政管理的實施程序、辦事時限、法定標準和條件、對當事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對人要知曉這些要素，甚至是管理機構的地址、電話、都頗費周折，辦事疲於往返，不堪反覆，導致社會成本增加，管理效能低下，監督政府行為更是無從談起。應當說政府陽光化操作是公共管理的發展趨勢，是市場經濟和全球經濟一體化的必然選擇。還應建立公開聽證制度，即政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應當依法公開聽證；同時政府不得實施未公布法律依據的許可事項，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項、依據、數量、條件和標準、申請和提交材料、辦理時限、辦理地點、許可決定、監督檢查記錄，並執行「法定權利告知」制度。通過建立政府政務公開和公開行政的法定製度，使政府公共管理要素成為社會公共信息。第六、服務型政府的要求。所謂服務型政府，就是政府公共管理轉型，改變管理方式，以服務的方式進行管理，並提高服務效率和質量，提供優質社會公共產品。計劃經濟體制實行的是以行為許可為主導的公共管理模式，其特點是重事前許可，輕事後監管。正是由於過去社會對政府從事管理活動的監督檢查不到位，常常影響公共管理的嚴肅性與公正性。實踐證明，市場經濟條件下政府在公共管理中，變政府單向管理為政府和社會雙向互動，按非歧視原則平等對待服務客體，自然開發和公共資源配置，採用招標、拍賣等市場競爭方式，採用電信、電子數據交換、數據電文、互聯網等高科技手段，推行電子服務而整合管理操作程序等等方式，更能使政府提供優質、高效的公共服務。