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　　理性化與民主化是中國行政改革的兩個基本方向和目標。近年來中國行政改革的諸多措施也是指向這兩個方向和目標的。其中旨在擴大民主的行政改革尤其引人注目，如政務公開制度、聽證會制度、公民滿意度調查、民主懇談會、人事領域的民主推薦、民主測評、公開選拔和競爭上崗，等等。仔細審視這些旨在擴大民主的行政改革，不難發現這些改革所指向的民主事實上存在著兩個面向：一是外部民主，突出的是公民的參與；二是內部民主，突出的是政府組織成員的參與。國內無論是學術界還是實踐界在言說這一主題時往往不加區分地把它們統稱為「民主行政」或「行政民主」，因此也很少關注二者之間的關係。其背後隱含的假設是：民主行政和行政民主本質上都是民主，它們是相輔相成、相互促進的。然而這一隱含的命題是真的嗎？二者之間是否有根本性的差異並存在著張力和互斥？在什麼情況下二者是相輔相成、相互促進的，在什麼情況下是充滿張力、相互妨礙的？這些問題的討論與澄清對於正確評價近年來中國行政改革的得與失、尋找和設計下一步改革的路徑是至關重要的。

　　為了分析的方便，本文把「與行政系統的外部關係有關聯的『民主』」[1](P79)稱作「民主行政」，而把「行政系統內的『民主』」[1](P79)稱作「行政民主」。

　　一、民主行政的理論脈搏與核心主張

　　民主行政理論的發展大體可以分為兩個階段：第一個階段是作為一個獨立學科的公共行政學產生之前，一些學者從民主政治的視角對民主行政相關問題的思考，代表性的學者包括韋伯、漢密爾頓、麥迪遜和托克維爾等人，他們更多關注的是如何建立與現代民主政治相匹配的政府組織與行政體制；[2]第二個階段是公共行政學產生之後，一些學者從行政學自身的價值關懷與知識邏輯出發對民主行政相關問題的思考，這些思考在早期是少數學者的涓涓細流①，這些涓涓細流後來匯聚、發展出新公共行政學派、奧斯特羅姆的「範式轉換」、黑堡宣言和新公共服務理論等若干與民主行政相關的理論流派。下面對這些理論流派中與民主行政相關的主張進行簡單介紹，並在此基礎上歸納出民主行政理論的核心主張以及不同流派之間的差異。

　　早期公共行政學主流的聲音一方面把民主作為現代政治制度的核心原則，另一方面把效率作為公共行政的中心原則，在他們看來，民主作為「一個外在於公共行政的專業領域的政治原則」，「與他們視為中心原則的效率是相敵對的」[1](P62)。對這種狀況強有力的反思和批判是從新公共行政學派的出現開始的。20世紀60年代末出現的「新公共行政所極力追求的是『民主行政』典範及其落實」[3]，強調公共行政的「公共性」，認為是「社會公平」而不是「效率」構成了公共行政的核心價值觀和原則。其倡導的核心價值觀有「社會公平、代表性、響應、參與和社會責任感。它支持公民更多地參與公共政策(及公共服務)的發展、管理與評估以確保更高程度的社會公平」[4]；「公民參與、鄰里自治、分權及民主的工作環境都是新公共行政的標準課題」[5](P15)。新公共行政學派可以看作是從政治學的視角、從價值理性的維度、從左翼對傳統公共行政學的反思與批判。

　　幾乎與新公共行政學同時興起的另一個重要的民主行政理論來自理性選擇制度學派，其經典性表述見於文森特·奧斯特羅姆的《美國公共行政的思想危機》。奧斯特羅姆認為，美國行政學研究需要回到美國的建國傳統，建立民主制行政，其基本特徵是享有重疊管轄權和分散的權力，在政府的不同層次中運作的多重組織形式是一種能「為其用戶提供多樣性選擇的制度，一個複合、重疊、分散和競爭的制度」[6](P155)。與新公共行政學派不同，奧斯特羅姆是從公共選擇的途徑來構建民主行政的，他以經濟理性人假設為出發點，秉持方法論的個人主義，將政府視為提供公共產品和服務的工具，將多組織安排的民主行政作為與個人選擇、官僚制組織和集體企業相併列的決策制度安排，而理性的個人將根據產品的特徵、社群的特徵等作出選擇。奧斯特羅姆的民主行政理論可以看作是從經濟學視角、從工具理性維度、從右翼對傳統公共行政學的反思與批判，強調的是通過賦予個體更大的選擇權實現公共產品和公共服務的更有效供給。

　　黑堡宣言是美國弗吉尼亞理工學院暨州立大學公共行政與政策中心的五位教授在20世紀80年代初用頭腦風暴法共同完成的，其全名為《公共行政與治理過程：轉變美國的政治對話》。黑堡宣言非常強調公民的積极參与，認為公共行政者在民主治理過程中最重要的任務就是「擴大賢明的少數的範圍——發起對公共利益的理性辯論，並且利用機會促使公眾真正參與治理過程」[7]。

　　從某種程度上說，20世紀90年代出現的新公共服務理論可以看作是對黑堡宣言中提出的問題進行持續關注的結果，其在本質上也是「關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念[8](P6)。其強調[9](P40)：公共利益是就共同利益進行對話的結果；重視公民權勝過重視企業家精神；思考要具有戰略性，行動要具有民主性。

　　從以上關於民主行政的理論闡釋中可以梳理出民主行政理論的核心主張：首先，民主行政理論主張公共行政在公共治理過程中扮演一種積極的、主動的角色，是民主價值觀的捍衛者和促進者，而不是如傳統公共行政學所主張的那樣，是一個消極的、被動的、工具性的、價值中立的角色；其次，民主行政理論的核心內容②是公民參與，即通過公民直接參与公共事務提高政府的回應性、拓展深化民主的內涵，實現強勢民主；第三，民主行政理論主張在公共事務治理過程中採用合作主義的模式，即政府、公民、企業、第三部門等在平等、自主的基礎上通過溝通與合作，實現彼此認同的共同目標。

　　二、行政民主的理論脈搏與核心主張

　　從根本上來說，行政民主理論可以歸入到組織人本主義的標籤之下。所謂組織人本主義，用阿吉利斯的話來說，就是「以了解個人成長的基本傾向開始，然後努力將這些傾向與組織工作的需求整合起來……實現個人需求和組織需求的統一或整合正是管理者應該完成的艱巨任務」[6](P104)。巴納德的非正式組織理論和著名的霍桑試驗都是組織人本主義最早的代表。巴納德認為組織在本質上是一個多人協作體系，而協作體系的建立和運作有賴於個人的參與，只有當個人的需求得到滿足時合作才有成效，非正式組織是滿足個人需求、影響個人合作意願的重要因素。梅奧的霍桑試驗證明了人是「社會人」而不是「經濟人」，組織成員從工作中想得到的回報不僅僅是薪酬與工作條件，還有社會和心理的回報，包括良好的人際關係和尊重，因而管理者的人際關係技巧非常重要，通過更多的溝通和參與式管理，理解組織成員的行為、感情，提高其心理滿足感，培育積極的社會環境是提高生產力的關鍵。

　　霍桑試驗在理論層面促進了對人們的行為動機、心理需求、人際關係技巧等方面的研究。其中馬斯洛的五層次需求理論是影響最大的理論之一。以馬斯洛的「需求層次說」為基礎，麥格雷戈提出了著名的「Y理論」。麥格雷戈認為，人們不僅需要工作，而且能夠進行自我指揮和自我控制，並能學會主動承擔責任，因此，在管理中應當採用以下方法[10](PP260-261)：分權與授權，擴大工作範圍以實現工作的豐富化，參與式和協商式的管理，鼓勵職工對自己的工作成績作出評價，等等。

　　幾乎與Y理論同時產生的另一個與行政民主相關的理論是德魯克的目標管理理論。目標管理的基本宗旨是用「自我控制的管理」代替「壓制的管理」，目標管理的實質是「把任務轉化為目標體系，動員每一個工作人員參與管理，啟迪其事業心、成就感」[10](P369)。

　　與行政民主相關的最為新近的理論是人力資源管理理論。在舒爾茨的人力資本理論和人際關係運動的共同影響下，人力資源管理在20世紀80年代逐漸替代了傳統人事管理，其主要特點包括：認為「人」是組織最重要的資源和財富，是實現組織戰略目標的核心要素；「人」不僅是組織各類資源中最為寶貴的資源，而且是投資收益最高的資源，因此強調「人」的培訓和開發；強調組織與僱員之間的合作，通過建立「命運共同體」實現雙方的共同成長。它基本認同「Y理論」，因而主張分權和參與、解除規制，強調管理層和僱員的溝通、信任與合作，培養僱員對組織整體的責任和忠誠，認為管理者的首要任務是為僱員充分施展其才能、竭盡潛能以實現組織戰略目標提供良好的環境和條件。

　　從以上與行政民主相關的理論梳理中可以歸納出以下三點：首先，與民主行政更多地從政治學中獲得理論資源不同，行政民主更多地是從管理學、特別是「企業行政和工業心理學」[6](P98)中獲得理論資源和動力的；其次，行政民主的核心主張是以人性及其需求的複雜性為基礎，通過分權與授權、參與、溝通與合作等人性化的、自我控制式的、民主的管理方式實現組織目標與個人需求的統一和整合；第三，不同的理論提出了各不相同的實現組織管理民主化的路徑和方法。如巴納德強調重視非正式組織的作用，梅奧的霍桑試驗強調良好的人際關係能力，麥格雷戈主張通過工作豐富化設計、分權基礎上的參與式管理等制度化途徑實現管理的民主化和人性化，德魯克突出目標及其確定的核心地位，人力資源管理則特彆強調合作與「命運共同體」意識。

　　三、民主行政與行政民主的區別

　　從前述關於民主行政與行政民主理論脈搏的梳理中不難發現，民主行政與行政民主有著完全不同的理論淵源，正如沃爾多所說，「在最仁慈的家長作風和健康的、有效的民主體系之間，存在著重要的差別」[1](P61)。這些差別可以用下表概括。　

　　民主行政與行政民主之間最顯性的區別是：兩者雖然都非常強調擴大參與，然而前者主張的是公民參與，後者主張的是組織成員即「內部人」的參與。在閱讀這兩類文獻的過程中，經常會發現驚人的相似之處，例如它們一般都主張向基層分權與放權，解除規制，實行彈性管理，通過合作達成目標等。然而仔細研讀不難發現，前者的目的是為了讓公共事務的治理更貼近公民，給公民參與提供更大的空間和便利的條件，其合作是政府、公民、企業和第三部門之間的合作；而後者這麼做則是為了賦予組織成員更大的決策權和自由裁量的空間，其主張的合作是不同層級組織成員之間的合作。

　　民主行政與行政民主的第二個顯著區別是其追求的最終目標不同，或者說其理論的終極關懷是不同的。民主行政希望通過公民參與等直接民主形式彌補代議制民主的不足，拓展與深化民主政治，通過為公民服務增進公共利益、實現社會正義；行政民主中參與的擴大則主要是作為一種管理工具而存在的，是「實現管理控制時能夠使用的另一組刺激手段」[6](P102)，是「有效行政的工具——某種心理學上的伎倆」[1](P86)，其最終目標是在滿足組織成員的需求和成長的同時，實現更高的組織產出和效率。也就是說，在組織成員利益、組織利益和公共利益三種利益中，民主行政追求的是公共利益的最大化，突出的是公共行政的「公共性」；行政民主追求的是組織利益和組織成員利益的最大化，突出的是公共行政的「管理性」。

　　追求目標的不同，使得民主行政與行政民主所關注的論題域明顯不同。民主行政關注的主要是公共行政在現代政治生活中的恰當角色問題，更多討論的是諸如公共行政者在公共治理中應當扮演什麼角色，應當向誰負責，如何與政治體中其他的主體——民選官員、公民等互動，如何擴大公民的參與等問題，這些問題是政治維度的，核心議題是回應與責任；行政民主關注的主要是行政組織內部的權力結構及其管理，更多討論的是如何擴大員工的參與、減少地位高低落差、緩和人際的競爭、提高員工滿足感，如何為僱員充分施展其才能、竭盡潛能以實現組織戰略目標提供良好的環境和條件等問題，這些問題顯然集中在組織問題上，屬於管理維度，核心議題是效率與效能。

　　民主行政諸理論是在反思和批判傳統行政學價值中立的工具主義基礎上建構起來的，除了奧斯特羅姆的民主行政理論還帶有比較明顯的工具理性色彩之外，無論是新公共行政學派、黑堡宣言還是新公共服務理論都明確拒絕把公共行政作為與價值無涉的、實現效率的工具，而主張「將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀」[11](P18)。尤其是黑堡宣言和新公共服務更是在此基礎上走向溝通理性，主張通過公共行政者和公民等不同主體之間開放的、真誠的、理性的公共對話和溝通，達成共識和確定公共利益。行政民主的討論和主張則帶有明顯的工具理性色彩，認為「更加開放、參與性更強的管理風格不光能使勞動者更加滿足，而且也能提高生產力……能促進組織的改造和更新」[6](P98)。雖然也有一些相關理論討論了民主化的管理方式對於擴大個體自由和責任感、滿足個體實現自我價值的意義，但這些討論大多是點到為止或一帶而過，從而使人覺得它們「只是在為管理控制——即使不是有意地——提供更多的技巧，可以以道德的理由出售給勞動者的技巧」[6](P109)。

　　除了奧斯特羅姆的民主行政理論更多源於經濟學中的公共選擇學派之外，大多數民主行政理論的理論資源是政治學，如政治哲學、民主理論、社區與公民社會理論、公民權理論等等，其學術共同體成員大多來自於政治學與行政學界；行政民主的理論資源則是管理學，特別是企業行政和工業心理學，其學術共同體成員大多來自於企業管理、心理學界。

　　四、民主行政與行政民主的關係

　　民主行政與行政民主之間存在著根本性的差異。那麼民主行政與行政民主是什麼關係？它們是相輔相成、相互促進的，還是充滿張力、相互妨礙的？如果我們按照民主化程度的「高—低」兩分法，從邏輯上可以建構出民主行政與行政民主的四種關係類型，即：

　　在上表中，Ⅰ區是一個行政權高度集中的體制。從行政系統內部來說，權力高度集中於科層制的頂端，上級對下級有著嚴密的控制，「命令-服從」是其內部運作的基本邏輯；從行政系統外部來說，存在兩種可能的情況：一種是典型的代議制國家，即巴伯所說的「弱勢民主」，公民參與主要通過選舉、與立法機構的互動等政治途徑實現，而行政系統則僅僅是政治系統實現民意的執行工具，行政系統與公民的關係主要是服務的提供者與接受者之間的關係，是單向度的(Ⅰ-1)。另一種情況是高度集權的威權制國家，強大的政府與弱小的社會同時並存，任何形式的、富有實效的公民參與——無論是政治參與還是行政參與都十分匱乏(Ⅰ-2)。

　　與Ⅰ區截然相反的是Ⅳ區，它代表著一種理想狀態，即一方面是充分發展的公民參與，另一方面是行政組織內部給予所有公共僱員以尊重並通過公務員分享領導權來運作。這一點是新公共服務理論所主張的，也是其有別於其它民主行政理論的地方。登哈特認為，平等民主地對待公務員對於建立真正的公共對話是至關重要的，即「如果公務員本身得不到尊重端莊的對待，那麼我們就不可能指望他們會尊重端莊地對待他們的公民同伴。如果我們不願意信任他們並給他們授權，如果我們不願意傾聽他們的想法並且與他們合作，那麼我們就不可能指望他們會同樣地對待別人」[9](P159)。

　　表中的Ⅲ區僅僅是一種邏輯上的可能。它意味著，一方面行政系統仍按傳統科層制運作，另一方面則在經典代議制民主基礎上發展出了各種形式的公民直接參与，如鄰里集會、公民複決、公民聽證、公民會議、公民調查等等。之所以說它僅僅是一種邏輯上的可能，是因為即使不考慮公務員本身公民精神的養成而僅從技術層面來說，任何形式的公民直接參与也都需要行政權下沉，使其更接近公民。在行政權高度集中於科層制頂端，而基層官僚自由裁量空間很小的情況下，有效的公民參與是不可能的。

　　表中的Ⅱ區類型中，從行政系統內部來看，權力是高度分散的，各個層級的行政組織具有較大的自主權，行政系統在決策和執行活動中充分重視公務員的意見與偏好；從行政系統外部來說，又可以區分為兩種情況：一種情況是，儘管沒有充分的公民直接參与，但是已經建立起了經典的代議制民主，公民可以通過投票、與立法機構的互動等傳統形式參與政治生活，並間接影響政府的行為(Ⅱ-1)，另一種情況是，既沒有充分的公民直接參与，也沒有傳統的公民間接參與，是強政府弱社會(Ⅱ-2)。

　　五、中國行政改革的方向與困境

　　以表2中關於民主行政與行政民主的四種關係類型來審視中國的行政改革可以發現什麼？傳統的中國社會比較傾向於Ⅰ-2類型，即「低度的行政民主+低度的民主政治和行政」。近年來，中國一方面在民主行政方面作了不少改革的嘗試和努力，如聽證會、公民滿意度調查、民意調查、民主懇談、政務公開等等，另一方面也在逐步推進行政民主，如行政性分權、競爭上崗和績效評估中的民主測評、實施目標管理等等。那麼這是不是意味著中國正在從Ⅰ走向Ⅳ呢？

　　在回答這個問題之前，先要回到一個更為基礎性的問題上，即民主政治與民主行政的關係如何？前者在傳統上指的就是自由主義的代議制民主，即巴伯所說的弱勢民主，後者是巴伯所說的強勢民主的主要形式之一。顯然，強勢民主僅僅是對自由主義的弱勢民主的一種修正和補充而不是替代。如果說「沒有『民主行政』的穩固基礎，『民主政治』也不過是一個口惠而不實的符號圖騰而已」[3]，那麼沒有「民主政治」的奠基，「民主行政」就將成為沙灘上的城堡、美麗的海市蜃樓和幻想，而無法發揮實效。

　　毋庸諱言，當下的中國還基本是一個威權體制，其政治民主化程度還較低，這就使得近年來民主行政方面的改革雖然被人們賦予了很多美好的希望，但是其實踐卻備受質疑。如聽證會聽證代表的「代表性」和「論辯能力」、民意調查中的抽樣方法、民主測評中測評主體的選取等等，都屢受公眾和媒體的質疑，以至於聽證會被人們戲稱為「漲價會」。在威權體制的制度背景下，民主行政的種種嘗試往往會被各種限制性的條件所消解，而無法發展出真正的、富有成效的公民參與。因此，表面上看起來中國的公共行政正在逐漸從Ⅰ-2走向Ⅳ，實際上是從Ⅰ-2走向了Ⅱ-2。即一方面行政民主的程度在不斷提高，但是另一方面民主行政卻難見實效。那麼這種模式會帶來什麼？其存在是否具有合法性？

　　充分發達的行政內部民主將導致「『私人的』或組織的成本和利潤很可能支配了公共決策者的計算」[12](P60)，從而使得公共政策偏離公共利益，而更大程度上照顧到公務員和行政組織本身的利益，這就是人們常說的「內在性」問題。在比較充分的民主政治和民主行政的條件下，公民參與對這種對公共利益的偏離形成制約，從而形成公共利益、組織利益和組織成員私人利益之間的相對平衡。而在外部民主缺失的情況下，行政內部民主可能成為「內部人」謀取私利的工具，致使各種打著「實現公共利益」旗號的政策實際上最大程度地體現了公務員群體和相關政府職能部門的利益和偏好，結果就可能是私人利益、部門利益綁架公共利益，地方利益消解全局利益，從而嚴重侵蝕政府的合法性。

　　從縱向的政府間關係來看，行政性分權改革使得地方政府的權力空間膨脹，與此同時，由於外部民主的匱乏，公民缺乏必要的制度化途徑對地方政府進行約束與控制，這就易於產生嚴重的「上有政策，下有對策」現象，以至地方政府權力出軌、官員腐敗等亂象叢生。正如鄭永年先生所說，「在這種分權狀態下，一方面，中央政府感到沒有足夠的權力，因為權力已經分到地方政府手中了；而另一方面，地方政府也抱怨沒有權力，因為所有權力從理論上說仍都屬於中央政府……更為可怕的事情是，這種非制度化的分權削弱了中央對地方政府的監控，卻未能強化後者對地方民眾的責任機制。地方官員儘管沒有『主權』，只是中央的代理人，但卻可以背離中央在地方為所欲為。……在中央政府感到權力不足之時，人民所感到的是民主的不足」[13](PP116-117)。

　　在缺乏外部民主的背景下發展行政內部民主，帶來的另一個突出問題是行政的政治化。不同集團和派系無法通過和平公開的政治競爭方式實現自己的目標和利益，而行政內部民主恰恰為之提供了一個合法的途徑。於是各個派別利用人事任免和考核時的「民意測評」、行政決策和執行過程中的參與等民主化途徑進行利益的博弈，並實現派別的再生產——「擴大支持力量、強化權力、延續既得利益分配格局」[14](P70)，以致使行政系統內部利益派別叢生。這不僅嚴重影響了行政的統一性和公共性，而且也使得行政人員不得不花費相當的精力和時間進行關係網和派別的編織和強化。這種派別政治又催生了公共行政人員的人格依附品質，使建立法治政府所需要的獨立人格困難重重。更為糟糕的是，與民主政治下政治領域的公開政治競爭不同，這種派別之爭隱藏在公眾視野之外，因而其鬥爭就可能更為慘烈，其競爭的手法可能更加多元化並缺乏規範和約束，其競爭所藉助的資源也可能包含更多不合法的元素，從而拓展了滋生和醞釀腐敗的土壤。

　　綜上所述，在中國的行政改革中有必要區分民主行政方向的改革與行政民主方向的改革，從而避免落入邏輯陷阱。受制於威權政治體制，中國近年來的行政改革在民主行政方向上成效甚微，而在行政民主方向上卻進展順利。然而，行政內部民主的發展並未能促進外部公民參與，反而帶來了一系列的困境和問題。中國下一步的改革方向是，一方面，國家應逐步向社會放權，鼓勵第三部門發展，擴大公民的政治參與，另一方面，在公民社會孱弱、外部民主發育不良的條件下，應謹慎推進行政內部的分權和民主化，甚至應該進行選擇性的集權，強化科層控制和責任，以避免公務員成為一個「自我服務」的集團，成為一個既不向上負責也不向公民負責，而專營部門和集團利益的群體。

　　注釋：

　　①沃爾多在《民主行政理論的發展》一文中對這些「涓涓細流」作了較為全面的介紹。

　　②一些民主行政理論中也包含了行政民主——即組織管理民主的元素。如新公共行政學也提出要「強調內部參與的重要性。公務人員對於影響其工作的政策，有涉入意見和發揮影響力的空間，經驗上顯示對其有正面的效應」(喬治·弗雷德里克森：《新公共行政學》，第15頁)，黑堡宣言和新公共服務理論也有類似的主張，但內部參與並不是其重點。

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