一、 問題的提出 時值2012年歲末，2012年12月19及20日舉行的香港立法會會議上，議員就根據《立法會（權力及特權條例）》動議的一項有關委任一個專責委員會，以調查香港特別行政區行政長官梁振英先生位於山頂貝路道4號及5號屋的達違例建築工程及有關事宜的擬議決議案進行辯論。至2013年1月9日舉行的立法會會議上，立法會將處理了四項事項，其中第二項便為：審議一項由二十七位議員根據《基本法》第七十三（九）條聯合動議，並由梁國雄議員作為議案動議人的議案，該議案的核心內容在於根據《基本法》之規定啟動對於香港特別行政區現任行政長官（以下簡稱「特首」）的彈劾程式。根據新華網的消息，此次香港部分議員彈劾特首梁振英的動議在香港立法會遭到了否決， 根據香港大公報的報導此次彈劾經過約八小時的辯論，有關動議在功能界別以9票贊成、23票反對，地區直選18票贊成、14票反對，未能通過分組點票而被否決。 此次彈劾程式之啟動是香港自1997年7月1日回歸祖國以來首次通過立法會的法定程度針對特首的彈劾動議。該彈劾之動議系依據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱「基本法」）第七十三條第九款以及《立法會（權力及特權）條例》而在香港立法會進行了激烈的辯論，其社會影響頗大 ，而學界針對香港的彈劾制度研究尚鮮有專門化和體系化的論述，更遑論香港居民以及大陸公民對這一制度有較為科學的認知，故香港2013年年初的彈劾動議不但開香港基本法實施十五年余載之先河，也是《基本法》框架下彈劾制度的「初試嬰啼」，對之進行專門論述和法理闡發不但可以明辨制度構建之得失，亦可啟發公民於《基本法》下循法前行。 二、 普通法系彈劾制度之鳥瞰
1 何為「彈劾」 了解普通法系的彈劾制度必須先對「彈劾」一詞有一定瞭解，然後對其制度設計有一概覽。彈劾在一般指君主時代擔任監察職務的官員檢舉官吏的罪狀，《金史o雷淵傳》中有「彈劾不避權貴」的提法。《舊唐書o職官志三》中記載「凡中外百僚之事，應彈劾者，御史言於大夫。」這些史書記載說明彈劾一詞為中文中所固有，其基本涵義是指監察機關對於官員罪狀的揭發、核實、查辦。然而，彈劾一詞的現代法律涵義卻是中國在近代化進程中從域外法引進的一項制度，近人章炳麟 在《五無篇》中講到：「官吏受賄，議院得彈劾而去之，議院受賄，誰彈劾而去之？」這說明代議制度下的彈劾在清末民初就引入中國，章氏所探討自然基於權力分立架構下對議員的彈劾該由誰為之，但探究這個詞在西方語言中的詞源，彈劾對譯為英語是impeachment，而impeachment又來自古代法語empeechier，該法語詞又可以溯源到拉丁語 impedicare ，其本義為「抓獲（catch）、束縛（ fetter）、使之陷入（ entangle）。法理意義上的彈劾最初出現在十四世紀的英格蘭，在1376愛德華三世（Edward III）時期的」善良議會「（Good Parliament）通過了英格蘭歷史上首例針對政府行政人員的彈劾案，隨後彈劾在十七世紀四十年代的它變成了一種專門針對行政機關的法律追訴。及至十八世紀美國聯邦憲法第一條第二款明定國會中眾議院的權力範圍時指出：「只有眾議院具有提出彈劾案的權力」，接著，聯邦憲法第二條第四款規定：「合眾國總統、副總統及其他所有文官，因叛國、賄賂或其他重罪和輕罪，被彈劾而判罪者，均應免職。」 張寒劍等在《中華民國監察院之研究》一書中認為：「彈劾權者， 乃監察機關或民意機關， 為典正法度， 維持官紀， 對違法或失職之公務員依法向有權管轄機關舉控， 使負公法責任， 而儆效尤及來茲之權力也。」 彈劾制度在普通法系的實踐起初限於針對行政人員，而後擴及司法人員（例如美國聯邦或州的法官）和代議機關代表（例如英國上議院的議員、美國參議院的議員），該制度在大西洋兩岸實踐頻率迥異，在美國二百多年的歷史中，聯邦層面的彈劾議案只有19此，而且絕大部分並未真正有效通過，而英國上議院歷史上存在大約六十多次的彈劾議案，其彈劾成功的概率高於美國，其中的原因也許是美國憲政制度設計的精緻，其政治權力的博弈系藉由「權力分立」制度可以有效制衡。 2 普通法彈劾啟動之程式 英格蘭奠定和塑造了普通法系的彈劾制度，彈劾程式的啟動要素在於：第一，彈劾議案的提議權歸於下議院，由下議院確定彈劾的具體對象並找到其彈劾理由。第二，下議院充當「檢察官」的類似角色向上議院提交彈劾案件。第三，上議院收到下議院的彈劾申請時組成一個類似法院構架的審判庭和陪審團，對彈劾案件進行審理。 美國的彈劾程式系仿效英格蘭的彈劾制度，但結合其聯邦主義、三權分立體制的特點又與英國有諸多不同。美國的彈劾程式在聯邦和州兩個層面上展開。此處僅以聯邦層面的彈劾程式為例說明。首先，眾議院議員以簡單多數通過彈劾條款(articles of impeachment)或者彈劾決議（Impeachment Resolution），該彈劾條款/決議中必須含有具體被彈劾的物件、指控的內容、指控的證據。其次，參議院扮演類似審判法官的角色對彈劾案進行審判，審判由聯邦最高法院的首席大法官或者參議院主席來主持。最後，在審判階段參議院聽取「原告」（眾議院）和「被告」（被彈劾的物件）雙方的現場辯論，由參議院的議員進行投票來認定是否通過彈劾，若參議院中的三分之二多數認定眾議院的彈劾證據充分有效，則判定被彈劾人員有罪，從而通過彈劾案。
縱觀英美彈劾制度之內部程式構造，不難發現，彈劾的成功在英美兩國的難度是不同的，顯而易見，美國彈劾制度的門檻極其高，尤其是眾議院的簡單多數結合參議院的三分之二條款使得其彈劾的難度僅次於修憲。例如，1999年2月12日，參議院對柯林頓彈劾案進行宣判，宣判採取三分之二多數的表決方式，最終只有45名參議員（在全部100名中）認為柯林頓的偽證罪成立，50名參議員表決認為他妨礙司法公正的罪名成立，均未達到三分之二多數。因此，參議院宣判柯林頓無罪。 彈劾究其外觀而言類似於一個臨時的超大規模的司法審判，而這個司法審判具有相當大的政治重要性，尤其是針對首相或者總統的彈劾案，更涉及整個憲政體制下權力的重組，若彈劾成功，對於英國而言，議會需解散，對於美國而言，大選需要重新進行。故彈劾的政治重要性決定了作為最弱分支的司法機關難以當此重任，而司法機關主審彈劾案件也明顯違背「政治問題不審查」原則。 三、 彈劾制度的法理基礎 本文認為彈劾制度的憲法基礎在於權力分立原則。經典的權力分立理論已為學界和公民熟知，英國自然法學家洛克首先提出立法權、行政權和外事權分立，法國自然法學家孟德斯鳩受洛克影響提出立法權、行政權、司法權的分立，這一制度在美國的憲政制度中體現得最為典型。現代分權理論從傳統的「形式論」（注重權力之互不干涉與獨立）逐步發展到「功能論」（強調三權間的制衡，政府的組織設計只要不危及各權力的核心功能或權力，應允許將各權力已予混合）。 而這種現代的分權理論又緊密地與「權力制衡理論」聯繫起來，促成現代國家各個分支權力配置的強度和力度上相互牽制、維持平衡。 美國聯邦層面的權力分立體制 彈劾制度在權力分立體制下，其實就是代議機關和行政機關之間一種制約和平衡的權力配置調整，當行政權的行使偏離其正常的軌道時，代議機關作為民意之代表本於對人民負責的精神和態度對行政首腦進行限制，由於行政機關首腦在一國政治生活中的重大影響力，此時的權力制約極易演化為議員所在政黨的政治鬥爭，而這種政治權力相互打架的問題又是司法機關所難以承受的，故對於權力爭鬥的法治化制約必須在代議機關內部進行消化，兩院制正好提供了這種解決問題的場所，由下議院充當起訴方，由上議院擔任審判方，並邀請法官參與訴訟來化解和緩和權力配置中的失重現象成為一種現實的選擇。
四、 《基本法》對於彈劾制度的憲法設計 1 彈劾案的法律依據及程式 《基本法》的制定實現了大陸和香港的「一國兩制」，我國憲法出了規定罷免制度外尚未明確規定彈劾制度，香港深受英美法系的影響，在英治時期就建立了彈劾制度，而自1997年7月1日香港回歸祖國後，《基本法》開始在香港適用，根據「一國兩制」的制度安排和《基本法》，香港仍然實行普通法制度。香港的彈劾制度也在此種背景下得以保存和延續，《基本法》第七十三條第(九)款規定了香港立法會針對特首的彈劾制度，其原文如下：香港特別行政區立法會行使下列職權： 如立法會全體議員的四分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查，立法會可委託終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會，並擔任主席。調查委員會負責進行調查，並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。 又根據基本法第七十三條其他款項以及《立法會（權力及特權）條例》（Legislative Council（Powers and Privileges）Ordinance）的相關規定，立法會及其議員在行使其彈劾權的時候享有以下特權：
（1）議員發言、呈請書、條例草案、決議、動議不得在任何法院或立法會外的任何地方受到質疑。 （2）議員出席會議時，可免逮捕。 （3） 如立法會大會分組點票通過，可傳召任何人作證或出示其所管有或控制的任何文件。證人拒絕出席時可由員警拘捕強迫列席。 （4）立法會、主席及職員行使職務，不受任何法院干涉。 故在《基本法》框架下，香港的立法會擁有監督和彈劾特區政府首腦的強大權力，立法會啟動對特區首腦的彈劾案必須符合一定的程式要件，如下：
第一， 動議階段：需有立法會全體議員的四分之一以上的提出對特首的彈劾意向。 第二， 彈劾動議必須含有具體的指控和相應的證據。 第三， 立法會委託終審法院首席法官 負責組成獨立的調查委員會對指控進行事實調查。 第四， 獨立的調查委員會向立法會提出報告。 第五， 立法會全體議員針對報告對彈劾議案進行投票。
第六， 立法會需三分之二多數通過才可提出彈劾案。 第七， 立法會將彈劾案報請中央人民政府決定。 2 香港彈劾制度的案例分析 2012年12月由何俊仁等27名議員聯合動議，並由梁國雄議員作為議案動議人提出了針對現任特首梁振英的彈劾動議，該彈劾動議由三大部分組成，分別為議案措辭、附表（三項指控）和附錄（三個附錄），其中附錄二是關於現任特首違建的事實宣告（共23段）。 該議案措辭如下： 鑒於立法會全體議員有不少於四分之一之聯合動議，指控行政長官梁振英先生有嚴重違法及/或瀆職行為（有關詳情一如本議案附表及附錄所述），並拒絕在一個合理的時間內辭職，本會根據《基本法》第七十三（九）條委託終審法院首席法官組成獨立的調查委員會，並擔任該委員會的主席，以調查有關嚴重違法及/或瀆職行為及向本會提出報告。
附表中的三項指控分別為：向立法會蓄意地作出虛假陳述及回應，以瀆職行為；作出一連串嚴重違法《基本法》第四十七條第一款 的行為；作出嚴重違法的公職人員行為失當的行為，指令、促使、授權或容許候任行政長官辦公室在回應民眾查詢時作出虛假及/或誤導陳述。 在2012年12月19及20日舉行的立法會會議上，立法會針對由李卓人議員根據《立法會(權力及特權)條例》，就有關委任一個專責委員會，以調查香港特別行政區行政長官梁振英先生位於山頂貝路道4號的4號及5號屋的違例建築工程及有關事宜進行了辯論。到2013年1月9日舉行的立法會會議上，立法會對該彈劾動議進行了投票，投票結果是：有關動議在功能界別以9票贊成、23票反對，地區直選18票贊成、14票反對，未能通過分組點票而被否決。 3 憲法設計上的考量 從香港立法會針對特首私宅僭建事件的首例彈劾案來看，《基本法》框架下香港的彈劾制度與傳統的英美法系的彈劾制度存在著一定的差別。這種差別體現為第一，立法會委託終審法院首席大法官組成獨立調查委員會對彈劾動議案進行調查，第二，立法會絕對多數通過的彈劾案需提交中央政府決定。造成這種差別的原因不外乎有二：其一，香港並非實行兩院制，而對於相對狹小、人口較為集中的地區一院制就足以滿足其現實的政治需要，憲政涉及不宜過於複雜。其二，香港特首的產生方式經過立法會選舉產生報中央政府批准，對其彈劾也必須經過立法會通過並報中央政府決定。 在Congo v. FG Hemisphere Associates LLC案中，香港終審法院非常任法官梅師賢爵士指出，香港成功地從英國殖民地過渡為中華人民共和國「一國兩制」原則下的特別行政區，這是眾所公認的。成功要素之一，在於事實上這是一個堅守法治、同時具備司法獨立及尊重三權分立的社會。香港特別行政區的法治，建基於為落實「一國兩制」原則訂定體系架構的《基本法》。《基本法》中許多條款，均致力確立在特區內的政府行政、立法及司法各部，據以行使高度自治的獨立制度，維護本地居民及其他人士的基本權利、自由和生活方式。《基本法》中其他條款，確立香港的身分地位為中國不可分離的部分，即「一國兩制」原則中的「一國」基礎。 《基本法》第一條開宗明義地指出：「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」。第十二條則闡明香港特區的地位：「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。」 若把特首彈劾制度放在中央政府與特區政府權力垂直分立的角度考慮，那麼就不難理解為什麼對特首的彈劾也必須報中央政府決定。
4 立法會與中央政府不一致之隱憂 從理論上講，假若針對特首的彈劾案在立法會通過後，中央政府既可以作出同意的決定也可以作出不同意的決定。而進一步推理就會發現在特首制度的憲政設計中存在著立法會決議與中央政府決議不一致的隱憂，假若真正出現了這種隱憂，中央政府又該如何面對香港社會日益高漲的民意需求呢？此時一方面似乎應該更加強調彈劾制度司法性的一面，另一方面應該處理中央立法權與香港立法權之間垂直分配的問題，而後者又恰恰涉及到「中央政府與特區政府之間的關係」，參照之前全國人大常委會的釋法制度，此時，應該由香港立法會向全國人大提出釋法請求。在Ng Ka Ling v Director of Immigration案 中，香港終審法院裁定，如案件符合以下兩項條件，香港終審法院有責任根據第一百五十八條第三款作出提請： (a) 「類別條件」：如有關的《基本法》條文 (i) 涉及屬於中央人民政府所負責的事務；或 (ii) 涉及中央與特區之間的關係
((i)和(ii)稱為 「除外條款」) (b) 「必要性條件」：如終審法院在審理案件時須對除外條款進行解釋，而有關解釋會影響案件的判決。 在Congo v. FG Hemisphere Associates LLC案中，香港終審法院接著裁定，只要案件符合類別條件和必要性條件，而有關理據又是 「可爭辯的」 而非 「明顯地拙劣」，香港終審法院便有責任作出釋法的提請。 同樣類比，當香港立法會在處理彈劾決議的時候，只要符合類別條件和必要性條件，而有關理據又是 「可爭辯的」 而非 「明顯地拙劣」，香港立法會便有責任作出釋法的提請。 五、 結論 《基本法》在香港實施已有十五年，實踐的素材已經有了相當的累積，而實踐中存在的問題和挑戰仍然值得憲法實務和學理的深刻檢討和嚴肅應對。由香港現任特首私宅僭建而引發的2012年末至2013年初的彈劾案無疑是《基本法》在彈劾制度上的「初試嬰啼」，其核心要義仍在於經由《基本法》落實香港民主法治的路徑探索，本文不揣淺陋認為一方面我們應該在尊重香港普通法系的傳統上進一步推進香港的民主實踐，使得香港特首的民意基礎不斷得到強化，另一方面，彈劾制度所牽涉的立法會與特區政府、立法會與中央政府、中央政府與特區政府三組複雜的關係又直指中央和地方權力的垂直分配，全國人大常委會再次釋法應該直面這個問題，為香港進一步的民主政治發展提供更加廣闊的空間。 [1] 參見新華網： http://news.xinhuanet.com/gangao/2013-01/10/c_124213500.htm 2013-1-11最後訪問 [2] 參見大公網：http://news.takungpao.com.hk/hkol/topnews/2013-01/1378472.html 2013-1-11最後訪問 [3] Pro-democracy Hong Kong lawmakers fail in impeachment try against Beijing-backed leader,See: Washington Post, January 10, 2012; Hong Kong Leader Survives Bid Against Him, see:Wall Street Journal, January 10, 2012. [4] United States Constitution, Article II ,Section 4: "ThePresident, Vice President, and all civil Officers of the United States shall be removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other High Crimes and Misdemeanors. [5] 參見李秋高，《彈劾制度要素論綱》，載《求索》2007年第6期。 [6] David Lidderdale:Erskine May"s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 1976,p.66. [7] Peter Baker, Helen Dewar. "The Senate Acquits President Clinton". The Washington Post. February 13, 1999. [8] 林子儀：《權力分立與憲政發展》，台北：月旦出版社，1993年，第137—140頁。 [9] 李文郎：《監察制度之法理基礎》，台灣，2005年，第36—38頁。 [10] 香港終審法院法官的構成 
[11] 參見：香港立法會網站http://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/counmtg/papers/cm0109-ag-app-c.pdf 2013-1-11訪問。 [12] 《基本法》第四十七條第一款：香港特別行政區行政長官必須廉潔奉公、盡忠職守。 [13] （2010）FACV Nos 5, 6 & 7, p.181. [14] （1999） 2 HKCFAR 4。 [15] 同上，第30至第31頁。 [16] （2010）FACV Nos 5, 6 & 7 of 2010, p. 398. |
