關於民主與法治關係的思考
關於民主與法治關係的思考
梁成國 中國民商法律網 日期：2011.5.6
內容提要: 民主與法治是我國政治文明建設的目標與基本內容。釐清民主與法治的關係，有助於我們對二者有更全面的認識，也有助於擺正民主與法治在當前政治文明建設中的定位。民主與法治從理論上分屬兩個學科範疇，二者在基本理念、適用範圍、價值基礎及其與權力的關係上均存在本質區別甚至對立衝突；同時二者又緊密聯繫、相互支持，共同構成了政治文明的統一體。對於當前中國政治文明建設而言，民主與法治缺一不可，應同時推進；但是，民主更為根本和迫切。發展民主是解決當前社會矛盾的關鍵。當務之急是落實選舉法，落實選舉民主。
民主與法治是我國社會主義政治文明建設的目標與基本內容，二者缺一不可，這一點已成為學界的基本共識。關於民主與法治關係的研究，學術界大多強調二者的緊密聯繫與相互支持，而較少關注二者的區別與衝突。而實際上民主與法治分屬於兩個學科範疇，二者既相互聯繫、相互支持，又存在本質區別甚至對立衝突。可以說，民主與法治既非截然對立，也並非天然的盟友，而是在一定條件下相結合構成政治文明的有機統一體。釐清民主與法治的區別與聯繫，有助於我們對二者的關係有更為全面的認識，也有助於我國當前在推進政治文明建設中擺正民主與法治的定位。
（一）基本理念不同。從學科角度而言，民主屬政治學範疇，民主即人民（多數人）的統治；法治屬法學範疇，法治即法律規則的統治。民主強調統治的權屬，法治強調統治的規則。
作為一種政治制度，民主的本質就是人民的統治，即由人民掌握國家權力並組織政府管理國家和社會。作為一種決策體制，民主在實踐中主要體現為多數人的統治，少數服從多數是民主的基本決策原則。就實現形式而言，民主可分為直接民主與間接民主，前者是指人民直接參与政治活動並直接產生決策的制度，後者則是人民通過選舉出自己的代表組成議會和政府並委託其進行決策的制度。民主在現代社會主要體現為間接民主即代議制民主，也就是人民通過選舉出議員和政府官員來代表他們行使管理國家和社會的權力。現代民主按照運作的模式又可以分為選舉民主和協商民主，選舉民主是民主的精髓與基石，協商民主則是選舉民主的重要補充。「不管對民主怎麼分類，如果從環節上看，兩個環節最重要，這兩個環節彼此不能缺失。第一個環節是民主選舉。？人類到現在還沒有找到另外一個更好的辦法，來代替選舉的形式，把最能代表人民利益並真正對人民負責的官員選出來。第二個環節就是決策，這裡面包含了協商民主。當一個官員被選舉出來後，一定要有一套制度來制約他的權力，讓他在決策的過程中能夠更多地聽取人民群眾、利益相關者及有關專家的意見。」[1]
作為與人治相對立的一種治國方略，法治的基本含義是「法律主治」，即依靠理性的法律規則來主導和治理國家與社會。首先，法治之法必須為良法，惡法之治當然不能屬於法治，這就需要法律不僅要符合抽象的公平正義，還要體現人民的意志（民主）。其次，法治之法在社會生活中必須具有至高無上的權威，獲得普遍的遵守與貫徹。一切組織和個人都必須嚴格遵守法律，法律面前人人平等，絕不允許有人逍遙法外和享有法外特權。當然對於公民和非公共權力機構來說，法不禁止即自由；對於政府機關與公共權力機構來說，法無授權即禁止。再次，法治絕不是指僅以法律來治理百姓，更強調以法律來約束政府。法律對政府的約束，一方面要求政府權力的行使要嚴格依照法律的授權和遵循法律規定的程序，對於政府而言，法無授權即禁止；另一方面則是通過把政府的權力分為幾個部分，使其相互制約。最後，法治意味著法律是規範和調整社會生活最主要的手段，幾乎一切關係他人和社會利益的領域都要接受法律的調整。這就意味著其他社會控制方式如道德、政策、紀律、宗教等都只能作為法律的輔助，所謂「以德治國」只能作為「依法治國」的補充。法治與人治的區別不在於要不要依靠人，而在於當法律與人的意志（不管這種意志是少數人的意志還是多數人的意志）發生衝突時，是「法大」還是「人大」:「法大」則是法治，「人大」則是人治。
（二）適用範圍不同。如果把整個社會生活劃分為公共生活（廣義上）與私人生活，那麼民主的適用範圍僅限於公共生活而且主要限於政治生活，法治也主要適用於公共生活，同時還適用於一部分私人生活（涉及他人利益的那部分）。如果民主逾越其邊界，就會造成對公民權利和自由的侵犯，而法治逾越其界限也會造成對公民自由的干涉。
民主的原則主要適用於政治生活與社會公共事務，對公民權利的剝奪、經濟生活、文化生活、私人生活均不適用民主。甚至政治生活中的有些部分如軍事、外交事務也不適用民主。現在社會上甚至理論界有將民主泛化的傾向，很多領域似乎都可以適用民主，如經濟民主、文化民主、教育民主，這對於我們正確理解民主與推進民主建設事業很不利。如果說民主在純粹的國有或集體企業中適用還可以說得過去，那麼民主在現代公司制企業和私有企業中則很難適用（如果把民主僅理解為表達權和參與管理權那就另當別論了），因為現代市場經濟遵循的是自由競爭、優勝劣汰法則和資本多數決（公司法規定）。至於文化與科學領域，更無法適用民主，科學研究、學術思想的交流，遵循的是自由的法則，追求的是真理和真相。檢驗真理的根本標準是實踐，而不是多數人的意志，而且「真理往往掌握在少數人手中」。「百花齊放，百家爭鳴」體現的價值並不是民主，而是自由。
法治的適用範圍比民主要廣泛得多，適用於一切關係他人與社會公共利益的事務，包括政治生活、經濟生活、社會生活以及部分私人生活。這是因為法治社會首先是一個「法律主治」的社會，即幾乎所有社會生活都要接受法律的規範與調整，法律成為現代社會最主要的組織控制手段。當然對於無關於他人與社會公共利益的私人事務，雖然有害但法律並未禁止的事項，法律也不能干涉。
（三）價值基礎不同。首先，「關於人的價值與尊嚴的道德信念是民主理論的道德基礎：人是萬物之靈，是理性動物。他們必須受到社會與國家權力的尊重。社會與國家尊重個人的實際方式是給予個人高度的自治權，使他們能夠參與社會管理，包括對他們自己的管理。」[2]其次，人民主權理論是民主的法理基礎。「把權力交給人民的最重要依據乃在於，政府公共權力不應當是少數個人或集團的私產，它在本質上屬於人民全體，而不能屬於任何個人、家族、宗法體制，因而由人民擁有權力實行自我治理乃是題中應有之義。」[3]再次，民主本身就是一種價值追求，民主無須證明自己的合理性。民主是社會正義在政治領域的主要體現，追求的是政治正義或政治的善。民主的原則（少數服從多數）雖然不能絕對保證決策的正確和結果的正義，但是實行民主本身就是最大的政治正義。人民是否夠能做出正確的決策是一回事，人民是否應該自己出決策則是另一回事。
法治則是法律規則的統治，法律是由統治者（在民主國家即人民）制定的，但一旦制定出來，任何組織和個人都必須嚴格遵守。在民主社會，公民遵守法律本質上就是遵守對他人和社會的承諾。法治的價值追求主要是社會正義，還有秩序和自由。首先是立法的正義或分配正義，這在現代社會具體體現為立法的民主化、保障人權原則、制約權力原則等；其次是執行正義與矯正正義，這體現為法律在適用上要具有至上性、普遍性和平等性，以及行政機關依法行政、司法機關獨立公正司法等。
當民主的最高原則--人民主權與法治的基本原則--法律至上發生衝突時，是人民的意志優先還是法律優先？儘管憲法和法律從來源上講都是人民主權和人民意志的產物，但在法治國家，民主的活動必須嚴格依照憲法和法律設定的規則和程序進行。因為既然法律已經由人民（大家）制定出來並且符合人民的利益，那麼公民遵守法律本質上就是遵守自己對他人和社會的承諾，也是遵從自己理性的約束。當然人民可以在符合憲法原則的框架內修改憲法和法律。
（四）與權力的關係不同。民主本身就是一種權力（人民或多數人的權力），它反對的只是專制（一人或少數人）的權力，但民主的權力也同樣具有不受約束的本性和被濫用的可能，從而導致「多數人的暴政」即多數人決策對少數人權利和利益的侵犯與漠視。而法治則天生反對一切不受約束的權力，不論這種權力是由少數人還是多數人所掌握，同時法治也平等地保護每一個人的合法的權利與利益。民主關心的是權力的歸屬（權力屬於誰）問題，法治關心的是對權力運行過程的控制（如何讓權力規範運作）。從這個角度上看，民主（人民主權）才是根本和前提，沒有民主，法治對權力的規範與分割充其量只是統治階級的內部「分贓」。
民主雖然是人民（多數人）的統治，但在實際生活中的表現卻是少數人（政府）在治理。民主在現代社會更多地體現為人民通過選舉和直接參与來制約政府權力和影響政府決策。從這個角度看，民主與法治都是對政府權力的控制手段：民主更多強調對政府權力的來源和組織的控制，法治則更多注重對政府權力運行過程的控制；民主強調通過動員人民群眾的積极參与來分享和制約政府的權力，法治強調通過對權力的消極控制和技術分割（體現為權力分工與制衡）來制約政府的權力。
二、民主與法治的統一與聯繫
（一）從更高的層面看，民主與法治（憲政）有著共同的價值目標，那就是都強調對人的尊嚴的尊重與人的自治的實現。人類之所以需要民主，因為只有每個人自己才最清楚他自己的想法和需要，只有每個人自己才有資格對自己以及關係自己利益的事務作出安排和決定；從而屬於個人的事務實行個人自治，屬於公共的事務則由大家協商共治。人類之所以需要法治，在於法治能更好地保護每個人的權利和自由免遭他人的侵犯並促進個人自治與社會自治的實現。從這個意義上說，民主與法治都是手段，都是為了保障和促進每個人的自由與自治。二者的區別僅在於如何實現這個價值目標的手段上：「民主理論認為，承認和保護個人尊嚴與自治的最有效的方法是讓人們通過選舉自己的代表以及積極的政治參與來管理他們自己；憲政理論則是試圖通過對政治權力的約束以及降低政治的地位來維護個人自由與尊嚴。」[4]
（二）從政治文明的角度來看，民主與法治的關係基本上就是內容與形式的關係，二者共同構成了社會主義政治文明的統一體。中國特色社會主義政治文明是由黨的領導、人民當家作主和依法治國三者構成的有機統一體。其中，黨的領導是實現人民當家作主（民主）和依法治國（法治）的根本保證，人民當家作主（民主）是是社會主義政治文明建設的本質要求和最終歸宿，依法治國則是黨領導人民進行社會主義政治文明建設的基本方略。無論是黨的領導還是依法治國（法治）都是為了最終實現人民當家作主（民主）。黨的領導是為了保證人民真正實現當家作主，離開了人民當家作主（民主），黨的領導就變成了無源之水，無本之木；依法治國（法治）則為人民當家作主（民主）提供製度保障和法律規制，離開了人民當家作主（民主），依法治國（法治）也就失去了前提和基礎。可以說，沒有法治的政治文明是脆弱的，沒有民主的政治文明則是虛假的。
（三）民主與法治共同構成了現代國家政治統治的合法性基礎。韋伯認為，在現代國家中，統治的合法性基礎必然要求是法理型的，即通過法律程序實現合法化。[5]但是法律只是合法性的一個條件，合法律性不等於合法性。要保證法律的合法性，法律與被統治者的價值觀必須一致，而這一點只有在民主制度下才能真正實現。
民主為法治提供重要合法性支持（法治的合法性來自正義、民主、人權），在很大程度上避免了法治淪為惡法之治。雖然「民主是一回事，正義是另一回事；但較之其他任何途徑，我們更有可能通過前者取得後者，這是我們如此珍視民主的良好理由之一。」[6]民主對法治的合法性支持主要體現為立法的民主化。在現代社會，民主決定了法律的內容和本質，人民的利益和意志決定了法律自身的合法性。「立法權可以通過立法為行政權和司法權提供合法性的依據和基礎，但立法權不能自己為自己提供合法性的基礎，必須以民主作為基礎。」[7]沒有民主，法治不能保證法律一定體現人民的意志，從而也就不能保證法律一定是良善的。「民主的法制一般趨向於照顧大多數人的利益，因為它們來自公民之中的多數。公民之中的多數雖然可能犯錯誤，但它們沒有與自己對立的利益。貴族的法制與此相反，它趨向於使少數人壟斷權力和財富，……因此，一般可以認為民主立法的目的比貴族立法的目的更有利於人類。」[8]
其次，法治有一個重要特徵就是法律至上，但是沒有民主，法律怎能至上？少數人如何能制定出符合全體人民意志的法律？少數人又如何會自覺遵守他們為人民制定的法律？沒有民主的支持，法律就可能淪為少數人專制的工具，法治本身也難以實現。
（四）法治為民主的運行提供規則和保障，使民主平穩有序運行。沒有法治，民主無法真正實現，法治是安定民主的保障。民主政治是一種以和平、妥協的方式來處理不同社會主體之間利益衝突的政治，這就必然需要相應的規則和程序，否則，就會導致無法無天、暴力充斥和混亂無序。而法治的內涵不僅包含了完備良善的規則，還包含了保障人權和約束權力的理念，這就得法治足以保障民主的有序和良性運行。法治還通過保護每個人（尤其少數人）的權利與合法的利益，使民主不致淪為多數人的暴政。在法治社會，任何組織和個人都要在法律的範圍進行活動，作為一種政治活動的民主也不例外。「對國家權力和公民權利而言，民主就是做法律允許做的事情。法不禁止即自由，指的是公民的自由，而非民主。民主是多數人的統治，而不是多數人的自由。」[9]而人治條件下的民主的最高境界只能是為民做主，而且最後也極有可能走向民主的反面，淪為少數人的專制。因為人治民主是靠少數領袖實施的民主，其權力不受制約，而且難免犯錯，民主的活動又缺乏組織和規程，人民就很可能被少數人利用和操縱。
三、民主優位抑或法治優位：民主與法治在當前政治文明建設中的定位
通過以上分析，我們可以看出，民主和法治既存在著明顯的區別甚至對立衝突，但同時二者又緊密聯繫，相互支持，相輔相成。對於當前中國的政治文明建設而言，民主與法治缺一不可。但是，在當前政治文明建設或政治改革的進程中，民主與法治哪個更為根本，哪個更為迫切？當前學術界有相當一部分學者認為應當「法治先行」、「法治優先」，當然也有學者認為民主更為根本。顧肅認為，「在我國現階段，在更大規模的民主化實現之前，有必要先厲行法治和憲政主義。[10]」季衛東認為，「在考慮政治改革的進程時，法治秩序的建構可以先行，民主化的步驟可以考慮得更穩妥一些，法治與民主的組合方式當然更可以按照中國的國情進行創新[11]。」李林認為，「民主要穩、法治要快」 ；「在現階段的特殊時期，法治建設應當先行一步，為民主發展鋪路搭橋、保駕護航」[12]。俞可平認為「民主和法治必須同時推進，不可偏頗[13]。」蔡定劍則認為「民主是解決當前社會矛盾的關鍵[14]。」
對當前中國而言，民主與法治應同時推進，而且民主更為根本，也更為迫切。當前中國既處在一個發展的戰略機遇期，又處在一個各類社會矛盾的凸顯期。中國當前各類社會矛盾多發甚至激化的原因主要在於社會資源分配不公，而公共權力的濫用與失控則是導致分配不公的根源，適時推進民主是解決這一問題的根本途徑。「一個健康的社會取決於權力、市場、社會三種力量的平衡，在市場和社會發育程度很低而權力獨大的情況下，最後會導致權力的濫用和失控；在市場和權力的力量很強而社會發育很低的情況下，則會形成權錢結合的治理模式。」[15]而現在的情況是，權力（政治權力）的力量最強，市場（資本）的力量較弱，社會的力量最弱，權力（至少是部分權力）與資本已經聯合併形成穩固的既得利益集團，共同壟斷和控制社會資源。要打破這種格局，就必須要對權力形成有效的制約，拆散並阻斷權力與資本的結盟。而發動人民（社會）參與政治，在政治領域引入競爭機制，使權力不再為少數人所壟斷，是對權力最有效的制約。當前社會矛盾雖然呈現多發和激化的趨勢（典型表現為社會群體性事件增多），但總體上仍屬於人民內部矛盾，主要是人民群眾對既得利益集團壟斷社會資源、排斥公平競爭的不滿，是利益之爭，不是政權之爭。解決人民內部矛盾關鍵是給人民創造一個自由暢通的表達渠道和公平競爭的制度環境，「引洪入渠」，而不是嚴防死守，剛性維穩，甚至站在既得利益集團一邊，那樣只會使社會矛盾更加激化。而民主政治正是從根本上化解社會矛盾、消除社會衝突，避免走向極端，和平、透明、公平的一整套利益博弈機制。如果說市場是目前最合理有效的經濟資源配置方式，那麼民主則是最公平合理的政治資源配置方式。其實毛澤東在1945年回答黃炎培關於如何跳出歷史周期率的提問時就已指出，「我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息」。
我國提出和實施依法治國的方略已經十幾年了，但是社會矛盾卻愈發激化，官員的腐敗也是有增無減，法治狀況近幾年甚至出現某些倒退的跡象，這些反過來導致人民群眾對政府與法治的信心也在不斷降低。可見，沒有民主的支持（民眾的參與），單靠國家自上而下推動法治建設，作為目標的法治本身也很難實現。因為法治有個致命的缺陷，即「徒法不足以自行」，法律的「行」主要靠政府及其官員依法辦事。但是無論政府還是其官員首先是一個「經濟人」，那麼問題的關鍵就在於如何防止他們濫用權力和以權謀私。法治對權力的約束一是給權力設定範圍和界限，二是將權力分割為幾個部分，使其相互制約。但即使被限定的權力仍然有可能被濫用，而且也很難防止原本已經被分割的權力之間「結盟」。只有靠人民（民主）從外部對權力進行「分權」和制約才能從根本上杜絕權力的濫用。例如對於政府官員腐敗的治理，厲行法治主要是事後的制裁，而且屬於「體制內監督」（官對官的監督），在執行中很難遏制「官官相護」和「集體腐敗」的現象；而實行民主則是同時包含了事前的預防（主要體現為選舉）、事中的監督與事後的制裁（主要體現為罷免）三個方面。人民一旦有權決定官員的去留，則政府官員在行使權力時勢必小心謹慎，勤勉盡責，從而才會不得不「為人民服務」。「人類本性決定了人民不會對自己實行專制，因此他們不會選擇那些一旦上任就要制定壓迫性法律的官員，而且會果斷地把已經在職的這類官員通過選舉制度來罷免。」[16]另外，腐敗最高級的形態是立法（包括制定政策）及決策的腐敗，而這僅靠法治也是很難根治的（而且在我國目前違憲審查機制也並未真正建立起來），只有推進民主立法與民主決策才能從根本上防止立法腐敗與決策腐敗。
當然法治也絕不可少，法治主要是規制和保障民主權力和民主權利的運行，民主活動必須嚴格依照憲法和法律的規定，在憲法和法律的範圍內進行。對於當前中國而言，當務之急乃是落實選舉法及相關選舉性法律，落實選舉民主。落實選舉民主固然存在一定的風險，但總是避重就輕，不敢有實質性突破，甚至老是作表面文章，也許會造成更大的風險。（作者單位：山東工商學院社科部）
注釋:
[1]俞可平.再說民主[J].領導文萃，2009，6(下)
[2]白鋼 林廣華.憲政通論[M].北京:社會科學文獻出版社,2005，124
[3]顧肅.論政治民主的制度保障[J].江蘇行政學院學報,2002，(2)
[4][美]沃爾特×莫菲.法律制度與憲政民主[J]. 信春鷹,譯.外國法評譯,1996,4
[5]Max Web, Economy and Society, Vol.1, University
[6][美]科恩.論民主[M].北京:商務印書館,1998,227
[7]李林.立法權與立法的民主化[J].清華法治論衡，2000，(00）,267
[8]托克維爾.論美國的民主(上卷)[M].董果良,譯.北京:商務印書館,1988.264
[9]李林.當代中國語境下的民主與法治[J].法學研究,2007，(5)
[10]顧肅.論法治基礎上的民主[J].學術界，2000，3
[11]季衛東.秩序的正統性問題——再論法治與民主的關係[J].浙江學刊,2002,5
[12]李林.民主要穩、法治要快[N].人民日報, 2010，04，14
[13]俞可平.民主法治要有突破性的進展[J].鳳凰網,2010，05，05
[14]蔡定劍.民主是解決當前社會矛盾的關鍵[J].法學研究,2007,(4)
[15]孫立平.從政治整合到社會重建[J].瞭望，2009，36
[16]白鋼 林廣華.憲政通論[M].北京:社會科學文獻出版社，2005，126
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