變革時代的中國政府改革與創新

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2009年8月25日

English最近更新招聘研究助理及編輯誠邀您參加選舉網評估你現在位置:首頁 >>制度創新>>行政管理體制改革變革時代的中國政府改革與創新張成福【該文章閱讀量：477次】【字型大小：大中小】[摘要]政府改革是政府適應社會的變化而對政府體系的結構、功能以及行為進行調整和變革的過程。從20 世紀80 年代開始的經濟體制改革以及由此引起的社會變革和轉型是中國政府改革與創新的動力。30年的政府改革取得了巨大的成就，主要表現在政府管理價值的重新確認和公共性的回歸、政府職能日趨合理、政府治理結構日趨理性、政府運行機制逐步完善等方面。未來中國政府改革也面臨著重建行政文化、進一步優化政府職能和結構、創新社會管理體制、建立和發展有效府際關係和管理、提升政府能力、建設法治政府等艱巨的任務和挑戰。[關鍵詞] 　社會變革；政府改革；成就與挑戰17 世紀英國思想家霍布斯曾經講過，一個缺乏能保證秩序的、有效的政府的社會，人的生活將是孤獨、貪婪、殘忍和短壽的。馬克思主義的創始人也曾從政治和經濟互動關係的角度分析了政府對一個社會經濟發展的巨大影響。馬克思在分析亞洲的經濟發展時指出：「我們在一些亞洲帝國經常可以看到，農業在一個政府統治下衰敗下去，而在另一個政府統治下又復興起來。在那裡收成取決於政府的好壞，正像在歐洲隨時令的好壞而變化一樣」。[1 ] ( P763) 在他們看來，如果政府及其權力能按照合乎規律和經濟發展的方向起作用，它和經濟發展之間便沒有衝突，經濟發展便加速。反之，政府權力也能給經濟發展造成巨大的損害，並引起大量的人力、物力和財力的浪費。從政府現實主義的觀點來看，各國之間最重要的政治區別，並不在於政府形式的不同，而是在於政府治理程度，特別是政府能力大小或高低的不同。「有些國家的政府擁有一致性、一體性、合法性、組織性、高效和穩定的特點，而另一些國家的政府則缺乏這些特點」。[2 ] ( P1) 的確，歷史的發展，特別是現代化發展過程的經驗表明，政府治理的能力及其有效性同政治發展、經濟發展、社會的穩定與繁榮有著密切的關係。美國學者齊斯曼(J1 Zysman) 比較英、法、德、日、美諸國的經濟發展情況後認為，政府能力越強的國家，應付經濟震蕩的能力就越強，宏觀調控的能力就越強，故而經濟表現就越佳。[ 3 ] 瑞典著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者繆爾達爾( G1Myrdal) 也指出：「儘管程度不同，所有不發達國家都屬於軟政權」。[ 4 ] 他同時認為，軟政權的表現主要是缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務員普遍不遵從交給他的規章與指令，以及普遍存在腐敗。許多研究發展行政的學者更是認為，發展的主要障礙在於行政的因素而非經濟的因素。的確，對於所有社會而言，始終面臨的一個重要課題與挑戰是如何創建一個有效的政府體系，以支持、促進社會的發展、繁榮和進步。有效的政府治理體系是一個社會發展和進步的必需品，而不是奢侈品。政府不再是傳統的保守主義眼裡的所謂的「必要的惡」，而是促進經濟和社會發展，提升國家競爭優勢的重要力量之一。在今天，越來越多的人更傾向於同意這樣一個命題：政府的性質、能力和績效，是決定經濟和社會發展成功與否的關鍵因素。正因為如此，全世界都在重新考慮政府以及政府自身的改革與發展問題，建立一個與變化著的時代相適應的新政府體系，並使之更具能力、更具有效性，成為發展的推動力量，已成為各國政府面臨的共同的任務和挑戰。改革開放以來，中國社會處於歷史性的轉型過程之中，從某種程度上講，這次轉型可謂是一場波瀾壯闊的革命。這場革命，波及了中國社會的每一個角落，涉及中國社會的方方面面。經過這場革命的洗禮，中國社會發生了翻天覆地的變化，取得了令人矚目的成就，沒有哪一個國家嘗試過在如此短的時間內取得如此巨大的成就，儘管也產生了許多新的問題和挑戰。如同在經濟和社會領域的巨大變化一樣，在過去的30 年中，中國政府也發生了巨大的變化，取得了巨大的成就。這種成就，不僅體現在政府治理體系的不斷完善方面，更體現在經濟的發展、社會的進步和國家競爭力的提升等方面。改革與創新政府，建立一個適應社會發展要求的有效治理體系，最終推動社會的發展和繁榮，始終是中國改革過程中最重要的篇章之一。政府改革與創新既是中國整體改革的一個重要組成部分，同時也成為推動中國經濟和社會改革與變化的動力之一，是建設中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分。本文的主旨在於研究和探討以下問題： (1) 中國政府改革與創新的歷史背景和時代背景是什麼？ (2) 30 年中國政府改革的成就體現在哪些方面？ (3) 中國政府改革的經驗與教訓是什麼？ (4)未來中國政府改革面臨的挑戰主要是什麼？一、中國政府改革的契機和動因馬克思主義的一個基本觀點是：「每一歷史時代主要的經濟生產方式與交換方式以及必然由此產生的社會結構，是該時代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎，並且只有從這一基礎出發，這一歷史才能得到說明」。[5 ] ( P257) 唯物史觀的基本原理認為：「一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當到人們的頭腦中，到人們對永恆的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當到生產方式和交換方式的變更中去尋找；不應當到有關時代的哲學中去尋找，而應當到有關時代的經濟中去尋找」。[6 ] ( P617 - 618) 中國政府改革與發展最根本的原因在於經濟體制變革以及由此引起的社會的變化。20 世紀80 年代以來，中國由經濟體制變革引起的社會變化主要體現在以下幾個方面：一是治國理論的指導思想發生了變化。這一變化突出表現在發展生產力代替「以階級鬥爭為綱」成為核心的指導思想。在新的歷史條件下，中國共產黨總結20 多年經濟發展的經驗和教訓，提出科學發展觀。二是經濟體制的變化。經過20 多年的改革，中國成功地實現了從計劃經濟向社會主義市場經濟的初步轉型，這種轉型對整個社會的變革產生了巨大的影響。三是社會形態的變化。整個中國社會從傳統的農業社會向現代化的工業社會轉變。四是社會結構的變化。社會結構從封閉走向開放。五是政治體制的變化。政治體制朝著社會主義民主政治的方向發展。上述方面的變革與發展，為政府改革與發展奠定了良好的社會基礎。中國政府在整個社會現代化的轉型中，面臨和承受著全方位的、巨大的壓力和挑戰。在經濟領域，政府始終面臨著如何促進經濟增長、實現經濟穩定、充分就業、收入公正分配等艱巨任務。與此同時，政府還肩負著經濟體制改革創新的艱巨任務。這就是說，政府既要成為經濟發展的推動者，也要成為新經濟體制的設計者、改革的推動者。無論是經濟發展還是經濟體制的改革，都要求政府扮演發展與改革推動者的角色。在政治領域，政府始終面臨著維護政治秩序和政治穩定，增強政治合法性，聚合和分配各種利益等艱巨任務。在社會領域，政府也承擔著創建新的社會管理體制，確保13 億民眾生活保障的艱巨任務，要化解各種社會矛盾的壓力。與此同時，民眾對政府的期望值不斷增大。凡此種種，均表明中國需要一個有能力、有效率的政府。政府體制是連接政治體制、經濟體制、社會管理體制的關鍵。正如鄧小平同志曾經講過的，中國的問題多多少少與政治和政府體制有關。中國改革與發展的經驗和教訓表明，制約中國經濟社會全面可持續發展的體制障礙，根本在於政府體制的不完善。1978 年以來，中國雖然保持經濟高速發展的勢頭，但始終存在著區域發展和城鄉發展不平衡、經濟結構不合理、經濟增長方式粗放、資源環境與經濟發展矛盾突出、社會事業發展滯後、投資盲目擴張與經濟過熱、重複建設嚴重、收入差距擴大與分配不公、就業壓力大等方面的矛盾和問題。這些深層次的矛盾和問題之所以長期存在且得不到有效解決，關鍵在於相關的體制問題沒有得到根本解決。政府所處的特殊地位和特殊角色，決定了政府改革在中國全面改革過程中的特殊制約作用，其他方面的體制改革能否順利推進，在一定程度上取決於政府體制改革在多大程度上取得進展和成效。如果要建立現代企業制度，就必須割斷政府與企業的行政關係，切實解決政企不分和政資不分的問題；要建立統一的市場體系，就必須打破行政壟斷和地區封鎖；要讓市場在資源配置過程中發揮基礎性作用，就要把資源配置權交給市場，減少政府的干預，減少政府對生產要素和資源性產品價格的管制；要轉變經濟發展方式，就必須有促進技術進步、節約資源、保護環境的體制、機制和政策；要強化公共服務，就必須改革財政體制；要創新社會管理體制，就必須實行政社分開，還權或者放權於民；要實現法治國家，就必須實現法治政府和依法行政。中國的政府改革，就其基本任務而言，就是要破除阻礙生產力發展的障礙，建立確保科學發展的體制、機制和政策；要破除與建設社會主義和諧社會不相適應的障礙，建立適應和諧社會要求的體制；要破除與社會主義市場經濟體制不相適應的因素，建立適應和促進市場經濟發展的體制和機制；要破除與發展社會主義民主政治體制不相適應的東西，建立適應民主政治發展的政府體制。總之，政府改革就是依據中國社會發展的要求，建立具有中國特色的促進經濟和社會發展的新政府體制，這是政府改革的直接動因所在。二、中國政府改革與創新30 年的基本成就1978 年以來，適應經濟體制和社會的變化，中國政府在價值理念、職能調整、理順關係、機構優化、完善機制、活化人力、依法行政等方面進行了一系列探索、改革與創新，實現了向現代化的政府治理體系的初步轉變。(一) 政府管理價值的再確認與公共性的回歸政府治理的過程，既是社會目的的執行過程，也是社會目的和價值的創新過程。中國政府改革的過程在某種程度上是一個趨於理性化的過程，是形式的合理性與價值的合理性的有機結合。政府價值的合理性在某種程度上是指形式的合理性具有優先性。因為政府管理的價值不僅影響著政府的合法性，也影響著政府行為的合理性。中國政府改革30 年，最重要的是政府對其自身價值的重新思考和確認。從「以階級鬥爭為綱」轉為以經濟建設為中心，從單純片面地追求經濟增長到科學發展觀，從物化的思考和選擇到以人為本觀點的確立，從強調政府是一個權力中心到強調政府是一個公共服務中心，從強調強勢國家的治理到強調社會的參與與協同治理，從政府行為的秘密性到公開性，從依靠人治到重視法治，等等，都體現出對政府管理價值的重新思考和確認。在我看來，最大的變化在於中國政府的「公共性」的回歸和立國價值( regim value) 的捍衛和落實。概括起來，對立國價值的捍衛和「公共性」的回歸體現在以下幾個方面： (1) 認識到人的基本權利和人性尊嚴的重要性，並致力於不斷提升和改善公民的權益。(2) 認識到政府管理不僅是追求秩序、經濟和效率，更重要的是促進和實現社會的公平和正義。(3) 認識到政府不僅是一個管理的中心，更是一個服務的中心，政府的核心職能和職責在於提供公共的產品和服務。(4) 認識到公共事務的管理需要建立在政府、社會、企業共同參與治理的基礎之上。(5) 認識到政府作為公共權力的委託人，理應承擔更大的公共責任。誠然，公共價值的實現可能是一個漫長的歷史過程，但重要的是公共性的價值得到了重新的確認、選擇，並在具體的公共行動和公共政策中得到體現。(二) 政府職能漸趨理性化政府職能涉及一個國家的政府在整個社會中所扮演的角色和作用，政府職能問題是政府體系的核心問題，也是政府機構賴以存在的基礎和前提。政府職能一直都處在不斷變化與發展的過程之中，影響政府職能變化與調整的因素是多方面的，如政治意識形態、經濟體制、政治體制、社會結構、歷史文化的傳統、經濟發展的不同階段、戰爭、突發事件以及許多不確定因素。事實上，並不存在一個超越時代、超越國情、超越歷史發展階段的理想的政府職能典範。改革開放前，中國政府職能的最明顯特徵不僅在於泛政治化的政治統治職能佔主導地位，還在於計劃經濟下形成的政企不分、政事不分，政府充當「慈父」的角色，包攬一切。政府既擔負著經濟和社會的管理職能，又承擔著國有資產所有者的重任；既掌握著宏觀經濟管理和調節的權力，又直接從事具體的生產經營活動。這種政府職能在當時的歷史條件下具有合法性和合理性，但是隨著社會的發展，其弊端日益顯現出來。它不僅導致生產力水平的低下，經濟的惡性循環，社會資源和財富的浪費，普遍的「搭便車」行為和效率低下，尋租和政治腐敗，也導致政府機構的膨脹。30 年來，中國政府改革以轉變政府職能為重點，使政府職能發生了深刻的轉變。(1) 政府職能的重心從泛政治化的「以階級鬥爭為綱」轉到以經濟建設為中心。(2) 市場在資源配置過程中的基礎性作用初步確立，政府職能朝著親市場化的途徑轉變。(3) 明確了在社會主義市場經濟下政府職能的重點在於經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府日益重視並不斷強化其職能的社會性，即社會管理和公共服務。(4) 政府職能實現的方式發生了轉變，對經濟活動的調節由以行政手段為主轉向以運用經濟手段為主，對社會經濟事務的管理由微觀事務的直接干預者逐步轉變為宏觀的調控者，從公共產品和服務的直接生產者向提供者的角色轉變。(三) 調整和理順治理關係，初步形成有效的協同治理網路政府對社會事務的治理過程，並不是政府單方面行使權力、解決公共問題的過程，更重要的是政府與企業、政府與社會、政府與公民、中央政府與地方政府之間互動的過程。一個社會的良好經營與治理，是建立在負責任的政府、有活力的市場和企業、具有生機的公民社會的相互協作的基礎之上的。國家的建設和發展、穩定和繁榮在很大程度上取決於政府與社會的良性互動和合作。中國政府改革30 年最重要的成就在於，通過不斷調整和理順治理關係，初步形成一個協同治理的基本格局。具體而言： (1) 通過放權讓利，擴大了企業自主權；通過國有經濟布局結構的調整，調整了政府管理企業的範圍；通過推動政企分開，實現了政府部門同所辦經濟實體和直屬企業的脫鉤；通過推進國有資產管理體制改革，實現了政府公共管理職能和國有資產出資人的職能分開；通過現代企業制度和產權改革，實現了政資分開。這樣做的結果不僅促進了政府職能的轉變，而且使國有企業的效率得到提高，展現了活力。(2) 調整和改變了政事關係，初步改變了政事不分的局面，事業單位的法人地位得到確立，事業單位的自主權在一定程度上得到了落實和實現。(3) 隨著傳統社會控制力的弱化，政府對民間組織持更加開放的態度，民間組織得到發展和壯大，其在社會公共服務中的積極作用得到展現。(4) 基層民主自治不僅在法律制度上得到確立，而且其自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的職能日益得到展現。(5) 中央和地方關係的不斷調整，特別是80年代以後的經濟性分權和行政性分權，使地方政府擁有了更大的自主權和發展的空間，與此同時，分稅制改革也大大增強了中央政府的財政能力。(6) 地方政府間關係的調整，特別是許多地方政府推行的權力下放、強縣擴權的改革，使縣市具有更大的自主權和更大的發展空間。(7) 區域以及跨區域之間的政府協作，正在成為一種有活力的治理方式。政府與企業、政府與社會、政府與政府之間關係的調整和變化，從根本上動搖了傳統的「強國家、弱社會」的模式以及由此產生的社會缺乏活力的局面。正是社會不同部門之間正當權力歸位，各自角色的逐步釐清和功能化以及相互之間的競爭與協作關係，促進了中國經濟和社會的發展與進步。(四) 政府組織結構日趨優化政府組織結構是政府職能的載體，政府組織結構是否合理，不僅關係到政府運轉的效率，而且關係到政府職能的實現程度。改革開放以前，我國政府組織結構存在的問題主要體現在以下幾個方面：一是政府機構的設置不合理，未能充分體現機能一致的原則，未能真正實現性質相同的工作或活動交由一個機關來辦理，系統不夠分明、工作不夠確定，導致機構重疊、職能交叉、多頭管理、政出多門的現象十分嚴重；二是政府機構類型多，機構龐雜；三是政府組織體系內部的治理結構存在嚴重缺陷，有些政府部門職能定位不清，集決策、執行、監督於一身；四是權責脫節，監督缺位的現象仍然嚴重，尚未建立科學有效的履行職能的監督和評價機制；五是政府間的事權與財權不明確，不同層級政府的職責許可權不清；六是政府機構編製缺乏強有力的制度約束和預算約束。上述問題的存在導致許多不良行政的出現，也制約和影響了政府職能和施政目標的實現。針對上述問題，1982 年以來，按照精簡、統一、效能的總體原則，我國相繼進行了六次力度不同的機構改革和調整。總的看來，成績還是很大的，主要體現在： (1)政府機構膨脹、人員膨脹的趨勢得到遏制，政府機構和人員的數量趨於精簡。(2) 政府負責經濟調節、市場監管、社會管理的職能部門得到了強化。(3) 調整了政府工作的性質和類型，正在形成以政府職能部門、執行機構、監督機構為雛形的政府機構序列。(4) 針對機構設置不合理、職能交叉問題，從地方到中央均在探索大部門體制。(5) 強化了對機構編製的法律和制度約束，推進了機構編制法定化。同時，我們應當看到，機構改革問題並非簡單的機構的分分合合、裁減合併，在深層次上涉及政府權力關係的調整以及利益關係的調整。這也是機構改革與調整陷入困境的原因。(五) 政府運行機制建立並逐漸完善如果說政府職能是政府的核心，政府組織機構是履行職能的載體的話，那麼，政府的運行機制則是政府履行職能，實現對社會事務有效管理的一套程序和方法。30 年政府改革，不僅重視職能的調整和機構的優化，更為顯著的一個變化在於不斷完善政府內部的運行機制。在這方面所取得的成就主要在於： (1) 科學民主的決策機制。政府及其部門的決策許可權的劃分趨於合理、清晰；重大事項的調查研究制度、專家諮詢制度、社會聽證制度、民主協商制度得到初步確立；重大決策的評估制度和決策責任追究制度也達成共識並逐步發展。(2) 政府績效管理機制。20 世紀90 年代以來，推行績效管理、提高政府效能已成為社會各界的共識並在各級政府中得到不同程度的推廣。(3) 行政問責制度和監督制約機制。推行行政問責、強化政府的監督制約機制，建立責任政府，已成為近幾年中國行政改革的核心，政府正在實現從權力本位到責任本位的轉變，初步形成了黨的監督、政府內部監督、專門機構監督(如審計等) 、新聞輿論監督、人民群眾監督相結合的行政監督體系。隨著政府運行機制的建立和完善，政府的執行力和公信力得到強化和提升。(六) 創新政府服務方式，新的服務典範顯現政府的最終目的是為國民提供良好的公共服務。中國政府改革30 年，最大的一個變化在於政府服務方式的改變。最近十餘年，各地區和各部門在創新政府的服務方式方面進行了積極的探索，政府服務方式以及政府的行為方式發生了很大的變化，主要體現在： (1) 公民本位、服務本位而非政府本位、權力本位的觀念得到認同和體現。(2) 公共服務從封閉走向開放和透明，政務公開，行政權力的運作更加公開和透明。政府信息公開法律的制定和實施，標誌著開放政府時代的到來。(3) 跨機關的整合的服務出現。20 世紀90 年代以來，隨著政府服務大廳的普遍建立，政府對民眾提供的服務朝著跨機關、整合化、便民、高效的方向發展。(4) 從政府提供服務到公私合作提供公共服務。許多地方政府積極探索透過市場機制，通過政府與民間的合作，生產和提供公共服務，這可以從基礎設施的投資與建設、環境污染的治理、城市的管理和開發、森林資源的保護等諸多具體的公共事務管理中體現出來。(5) 各種柔性管理和服務方式出現。隨著時代的變化，傳統的強權高壓行政的方式正在發生變化，一些新的行政方式，如行政規劃與計劃、行政指導、行政契約、信息引導等，在各級政府和部門受到普遍重視並得到應用。總的來看，中國政府的行為和服務方式向著一種以民眾為中心的、公開透明的、富於彈性的、整合的、便民的方向發展。(七) 以功績為導向的幹部人事制度初步確立無論是制定公共政策、執行公共政策，還是提供具體的公共服務，有效政府和負責任政府的生命力在於公職人員的精明強幹。可以說，國家公職人員的能力和水平，決定著政府的能力和施政水平。幹部人事制度的優劣直接影響到公務員素質及能力的提升，良好的人事制度可以選拔優秀人才，激勵潛能，活化人力，從而成為國家發展的推動力。30 年中國政府改革，幹部人事制度的改革和完善始終是核心內容之一。過去30 年改革開放的成就，固然歸功於全體國民的努力，其中優秀的公務人員參與國家政策的制定與執行，其貢獻也是功不可沒，幹部人事制度改革發揮了積極的功效。經過30 年的幹部人事制度改革，一個以普遍主義為基本特徵，以功績為導向的幹部人事制度得到確立。具體而言，幹部人事制度最基本的變化在於： (1) 普遍主義為基本價值取向的選人用人標準的確立，打破了傳統的以特殊主義為取向的選用標準。(2) 以功績為導向的基本制度層面的構建，如基本分類制度，公開平等競爭考試製度，領導幹部的公推公選，以功績為基礎的晉陞制度、考評制度，正常的退出機制等。(3) 建立了規範的教育、學習和培訓制度，開發公共部門的人力資源，各級幹部和公務人員的素質和能力得到提升。總的看來，人事制度走上了科學化、民主化和制度化的發展道路。(八) 從人治到法治的轉變以及法治政府基石的奠定限制政府的權力使其用於公共的目的而非私人的目的，與此同時又能保障政府權力的有效使用，始終是各國政府面臨的一個挑戰。30 年來，隨著整個社會的改革與轉型，中國政府改革取得的最重要的成就在於法治政府的建設實現了歷史性的跨越，為進一步建設法治政府奠定了堅實的基礎。這主要表現為： (1) 建設法治國家、法治政府、依法行政已經成為基本的國家方略和政治共識。(2) 明確了法治政府的基本要求，那就是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責一致。(3) 確立了法治政府的基本法律體系的框架，涉及行政組織法、行政行為法、行政程序法和行政救濟法等方面。(4) 隨著「立法法」、「行政許可法」、「行政處罰法」等諸多規範政府行為的法律的制定和實施，政府的行為日趨規範化。(5)建立行政複議制度、行政訴訟制度和國家賠償制度，在監督行政權的有效行使、保障公民權利和利益方面發揮了積極作用。三、中國政府改革的經驗與啟示中國30 年的政府改革，毋庸置疑，成績是巨大的。在改革的過程中，有成功的經驗，也有深刻的教訓。在我看來，中國政府改革的基本經驗與啟示在於以下幾個方面。(一) 思想解放與理論創新的重要性馬克思早就講過：「批判的武器當然不能代替武器的批判，物質力量只能用物質力量來摧毀；但是理論一經掌握群眾，也會變成物質力量。」[7 ] ( P207) 中國改革開放30 年的歷史經驗，在於我們所取得的每一項重大的突破和重大的成就，都是以思想解放為先導，在於打破教條主義、本位主義、個人崇拜的約束和禁錮。思想的自由促進了社會行動的自由，並通過自由促進發展。中國政府改革30 年，展現了政府歷史的和現實的自覺，這種自覺恰恰是以思想的解放和認識的不斷深化為基礎的。正是通過不斷的思考和行動的實踐，我們逐步明確了政府改革的價值取向、目標定位，逐步認識到政府與市場的關係以及政府的職能定位，逐步認識到政府自身體系和制度建設的重要性及其內容。服務政府、法治政府、責任政府的改革努力，都是思想解放和理論創新的結果。(二) 政府改革與發展必須與社會發展相適應政府改革與發展是政府自覺推動政府功能、結構、過程、政策變革的過程。政府改革與發展雖然具有相對的獨立性，但不可能超越社會整體的發展進程。中國政府改革的經驗表明，政府自身的改革與發展是與整個社會相適應的過程，既不能超越社會發展的階段，也不能滯後於社會的發展。這種適應性表現在：首先，政府改革的終極原因是經濟條件的變化，經濟發展促進著政府的發展；政府改革與發展是以經濟的改革與發展為前提的，同時也是為經濟發展服務的。其次，政府改革與發展應積極隨著社會經濟發展而進行，其主要任務在於使政府的權力及其行使「按照合乎規律的經濟發展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經濟發展之間沒有任何衝突，經濟發展加快速度」[8 ] ( P526) ，否則就會導致經濟發展的衰退。最後，經濟發展為政府改革與發展提供新的契機，並創造良好的條件。中國政府改革始終圍繞著建立和完善適應市場經濟發展要求的體制與機制這一中心進行，極大地促進了社會經濟的發展，同時，社會經濟的發展也為下一步政府改革提供了強有力的支撐。(三) 政府改革與發展應是一個理性和現實的過程政府改革雖然取決於政府自覺的推動，是自覺的活動，但正如人們創造歷史都不是隨心所欲的，而是在歷史因素所預先規定的條件下創造的一樣，政府改革與發展的過程也會受到現實的社會經濟條件的制約，受到歷史文化傳統、各種複雜的利益關係的影響和制約。馬克思主義認為，國家是社會的產物，社會決定著國家。國家並不是神秘叵測的宇宙精神或理念在現實世界的體現，而是由社會的性質來決定的。政府改革與發展，並不是構建一個超越社會之外的理想政府，而是一個適應經濟、政治、社會不斷變化和發展的有效的治理形態。30 年來中國政府改革的一條基本經驗就是改革始終遵循與社會主義市場經濟體制發展進程相適應，與中國政治體制改革進程相適應，與社會發展變化相適應的基本原則，有重點、分步驟，從點到面逐步推進。實踐證明，這樣的改革方式選擇是正確的和理性的。(四) 政府改革與發展是一個複雜的系統工程政府改革本身是非常複雜的系統工程。講它是一個系統工程，首先在於改革內容很廣泛，它絕不是政府機構和人員的精簡，而是涉及許多政治社會關係的調整，如政府與市場的關係、政府與企業的關係、政府與社會的關係、政府之間的關係等等。其次，即便是任何一個單項的改革，也會涉及改革的性質與範圍、改革的推動者和各種利害關係人、改革環境之間的相互影響。第三，任何一項改革，都會涉及許多利害關係人，雖然強有力的政治領導與支持對改革是重要的，但若要推進，也要獲得其他關係人的支持。只憑少數雄心勃勃的改革者，即便獲取政治支持，在短時期內也不會完成改革。第四，任何一項改革，無論其規模大小，均有一個新舊觀念的轉換過程，有一個與其他存在的職能相互銜接和調適的時間。也就是說，改革在時間上需要獲得在其先後各種改革的支持，在空間上則需要獲得其他同時進行的改革的支持。事實上，任何全面性的改革都是相對的，只是涉及政府事實(government reality) 的少數層面而已，必須獲得其他改革的支持。有人認為只要頒布一項計劃或者法律，改革就會完成，其實這是一種誤解，改革不是產出，而是一個過程。(五) 政府改革與發展既有普遍性，更具特殊性政府改革與發展是一個世界性的議題。從20 世紀80 年代以來世界各國行政改革的情況來看，改革的目標、措施等既有共通的一面，也有很大的差異。即使是政治制度、經濟制度相同的國家，在改革的過程中也表現出很明顯的特殊性，正如馬克思所講的那樣：「相同的經濟基礎--按主要條件來說相同--可以由於無數不同的經驗的情況，自然條件，種族關係，各種從外部發生作用的歷史影響等等，而在現象上顯示出無窮無盡的變異和彩色差異，這些變異和差異只有通過對這些經驗上已存在的情況進行分析才可以理解」。[9 ] ( P894 - 895) 從一個國家的行政環境中歸納出的理論，不能予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政上去。中國政府改革30 年的一個基本經驗在於，既重視學習國際的經驗，又重視本土化的思考和行動，重要的是從基本國情出發，探索具有中國特色的行政管理體制。四、中國政府改革未來面臨的挑戰中國政府改革在本質上是一場社會再造運動，改革的內容、範圍和邊界，涉及的深層次的矛盾和問題，在中國整體改革中所扮演的角色和意義，已經大大超出了傳統意義上、西方意義上政府改革的範疇。國人對政府改革寄予了無限的期待和希望，國人期望一個更加透明開放、更具能力、更負責任、更加廉潔高效的政府。強有力的政治領導、經濟的發展與政府財政能力的增強、廣泛的社會支持，過去30 年政府改革所奠定的良好的基礎等諸多因素，都使我們對未來政府的改革與發展充滿了信心。同樣，過去30 年的政府改革，只是致力於建立善治努力的開始，未來的政府改革面臨著更大的挑戰。這些挑戰主要是以下幾個方面：(一) 如何形塑與發展新的行政文化任何社會和政治的發展，都需要先進的文化，這種文化會以自身所展現的新價值、新理想、新觀念，對社會發展起引導作用。行政文化是政府的靈魂，也是驅動政府不斷創新、不斷進步的基石。行政文化涉及政府及其公務人員的理念、價值觀、行為、心態以及思考問題的模式。對於政府文化，人們可能有不同的了解和概括。在我看來，核心在於維護、執行與捍衛立國的基本價值，這些基本的價值在於人性尊嚴、公共利益、社會正義、民主法治。在某種意義上，政府改革與創新的過程，便是弘揚這些基本價值，並努力促進這些基本價值實現的過程。政府改革不僅是一個追求技術理性的過程，更是實現價值理性的過程。如果不思考基本的價值選擇問題，政府管理可能會成為一種缺乏靈魂的盲動，甚至可能成為不良行政的工具。(二) 如何平衡政府與市場的關係和作用，合理界定政府的經濟職能中國政府改革最大的成就在於市場經濟體制的承認和確立，建立親市場的政府是改革與發展的基本目標，離開這一點，政府改革本身便失去了基本目標。歷史的經驗證明，市場失靈和政府失靈同樣存在，而且有時候政府失靈比市場失靈更為嚴重。經濟發展固然有賴於政府與市場的相互作用，但前提條件是政府要尊重和發揮市場在資源配置過程中的基礎性作用。改革開放以來，我們雖然在推動市場化方面作了大量的工作，但是同建立與市場經濟體制相適應的政府體制的要求相比，任重而道遠。例如，尚沒有形成各種經濟主體平等競爭、相互促進的格局；要素市場發展相對比較慢；資源性產品的價格機制尚未形成；宏觀調控的能力和有效性有待進一步提升。出現這些問題的根本原因在於政府對微觀經濟的直接干預仍然過多，而宏觀協調機制沒有有效建立，宏觀調控職能不能得到有效的發揮。理論和實踐經驗證明，將政府的經濟職能界定在以下幾個方面是合理的：建立保障市場經濟運作的法律基礎和維護產權；維護宏觀經濟的穩定和保持寬鬆的政策環境；投資於基礎設施和人民需要的領域；促進收入公平分配；促進區域、城鄉協調發展；保護生態環境等。因此，政府要切實減少對微觀經濟的干預，改進和完善宏觀調控，強化和統籌城鄉、區域經濟發展，透過促進經濟方式的轉變進而實現可持續發展。(三) 如何調整與改革政府與社會的關係，創新社會管理體制，形成完善的協同治理結構如前所述，公共事務的有效治理必須建立在政府與社會合作的基礎之上。一個好的政府並不是人民要求什麼，就提供什麼，而是讓人民學會並積極管理自己的事務。在價值多元化、利益多元化與分化、社會結構多樣化、高度社會流動的開放社會如何實施有效的社會管理，其挑戰性並不亞於經濟的發展與繁榮。首先，就政府自身而言，如何真正成為社會秩序和安全的維護者，社會利益的協調者，社會矛盾和衝突的調節者，社會組織發展的引導者、規範者等；其次，如何促進社會組織的健康發展，並使之在公共事務的管理中發揮積極的作用；最後，如何形成政府與社會之間的良性互動關係，整合民間資源，形成國家建設的合作網路和發展的夥伴關係。(四) 如何進一步優化政府組織體系，搭建有效管理的平台經過幾次大的機構調整，各級政府的組織架構逐步趨於合理，但還存在諸多問題。一是水平政府組織偏多。由於過度強調結構功能的組織設計觀，整體而言，水平組織還是太多，這會超過有效控制幅度，增加協調的成本。二是政策整合機制薄弱。由於水平組織多，加之職能交叉，整合機制不足，政府領導機關往往難以有效扮演政策整合的角色，政府部門不同程度地存在功能性的短視和追求部門不同利益的傾向。三是組織未能適時地應對核心職能的轉變，許多政府部門仍然熱衷於具體事務的管理。四是政府組織的性質類型不清楚，部門功能不清，政策制定與執行不分離，獨立機構設計原理不合理等。針對上述問題，組織的再造仍是未來改革的一個重要內容。如何實現政府規模的精簡化，組織建制的合理化，強化政策的領導與整合協調，落實職能與組織的合理劃分等，仍然是長期的改革任務。(五) 如何改革與調整府際關係，建立有效的府際管理體系無論是在聯邦制國家，還是在單一制國家，都存在著府際關係問題，即各層級政府間的垂直互動關係。從各國的情況看，府際關係從來都是依據社會環境的變遷而不斷發展變化和不斷調整與重構的，並不存在一個理想的府際關係模式。改革開放以來，我國的府際關係不斷調整和變化，取得的成效不小，但問題也很突出，主要表現為權責劃分不清晰，權責劃分依據不規範，權責劃分方式不科學、隨意性大，權責約束機制不健全等。府際關係調整涉及很多問題，主要是： (1) 調整和改變行政層級問題。現行的事實上的五級行政層級，弊病很多，因此，減少行政層級，促使組織結構走向扁平化實屬必然。(2) 在調整和改革行政層級的基礎上，合理劃分中央和地方各級政府之間的管理許可權和責任。(3) 在合理劃分權責的基礎上，調整和改革中央與地方的財權，以期實現責任與財力相匹配。(4) 在調整和改革府際關係的基礎上，建立和發展府際之間協力合作關係，通過信息交流，共同規劃，聯合行動，相互援助，共同生產等多種方式促進公共事務和公共問題的解決。(六) 如何透過制度創新不斷提升政府能力政府能力是指政府能夠合理地制定、貫徹行之有效的決策，推動集體行動，最大限度地實現自己的目標的能力。只有政府的能力與政府的作用相一致，才能實現發展的目的。政府能力的提升涉及許多方面：一是合法化的能力，即通過公民可期待的行為和績效獲取公民更大的認同、合作和支持。二是適應能力，即應對環境的變化，應對複雜性和不確定性的能力。三是合理性的能力，即合理制定明智而周密的政策，並加以有效執行的能力。四是資源吸收的能力，即吸引以及有效運用各種資源(人力、物力、財力、技術等) 達成政府目標的能力。五是經濟調節能力，即保證經濟調節的前瞻性、可預測性、有效性以及保證經濟持續、穩定發展的能力。六是社會規劃以及一體化的能力，即對個人和集體的越軌行為實施有效的防範和控制，以保證市場秩序和社會秩序的能力。政府能力提升的關鍵在於政府管制機制的不斷創新，即一套有效的機制保證，如信息機制、決策機制、誘因機制、績效評價機制、責任追究機制、監督控制機制等。(七) 如何推進公共預算改革財政乃行政之母。建立現代化的政府，必須建立現代化的公共預算和支出制度。欲實現國家治理之民主化，必先實現民主化的財政；欲建立服務型政府，必先實行公共財政。從這個意義上說，公共財政的改革是未來政府改革的頭等大事之一。目前的財政預算體制，雖然經過多次改革，但其本質上並沒有實現向公共財政的根本轉變，問題主要在於：公共支出中生產建設和養人所佔的缺，許多收入和支出不在國家預算之內；中央與地方收入和支出關係不清；財政支出缺乏必要的透明度等。所以，實現傳統的建設型財政向公共財政的轉變，使公共財政成為實現宏觀調控最有力的方式，合理劃分和確定中央和地方的事權和財權，建立公開、透明、公正的政府財政預算和支出制度等，都將成為未來改革面臨的挑戰。可以肯定地說，中國政府改革要取得進步，在很大程度上取決於公共財政體制改革的成就。其道理是不言自明的，不知道如何有效管理一個國家的錢，就不知道如何去管理一國其他的公共事務。(八) 如何加強法治政府的建設從歷史上看，政府權力是那種可以為善也可以為惡的力量。權力所具有的侵略性和擴張性特點，使得一個被授予權力的人總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義和道德邊界的誘惑。不受制約和限制的公共權力，是一個社會中最有力的、最肆無忌憚的力量，而且權力被濫用的可能性永遠都是存在的。建設法治政府，既是政府改革的目標之一，也是中國其他改革順利進行、成果得以續存的強有力的保障。法治政府的精義在於：「治國者先受制於法」，即政府及其官員要受到憲法和法律的約束。過去30 年我們雖然在法治建設方面取得了很大的進步，但這僅僅是在法治政府建設長河中邁出的一小步。考慮到中國的政治傳統，傳統政治文化和公民社會的不發達等諸多因素，法治政府建設的確是一個長期的任務和改革面臨的最大挑戰。(九) 如何實現政府改革自身管理政府改革既然是一個龐大的社會再造過程，是一個系統工程，那麼改革本身也需要科學的管理。成功的政府改革應有明確的目標，不可含糊不清；要有問題意識，以問題為導向；要考慮到改革所處的環境因素的影響；要充分考慮到各種改革項目之間的關聯性；要讓改革的對象參與到改革的進程中去，以增進對改革的理解和支持；必須從外界引進新的思想和觀念以幫助改革者找到解決問題的新途徑。改革本身是一項公共事業，需要社會公眾的參與和支持。政府改革最大的阻力和敵人就是政府自己。政府部門，特別是掌握實際權力和利益的部門，往往會更多地考慮自己功能性的、地域性的需要，自己特殊利益的需要，而忽視整體的、全局的利益，甚至於爭權奪利。權力利益化，利益部門化、地區化，利益法定化是中國政府改革可能遇到的最大障礙。歷史的經驗證明，如果掌權者出於維護自己的特殊利益的目的而堅持過時的制度和政策，改革的機會就可能被喪失，改革的進程就可能被延緩，這樣有可能產生更多的問題，甚至引發更大的危機。政府改革，誠如鄧小平同志所講的，是一場革命，是政府自己革自己的命，為此，各級政府需要革命的精神和勇氣。政府改革是一個利益分配的過程，未來政府改革的成功，在很大程度上取決於我們的改革要真正以公民為核心，以大多數人的利益為皈依，超越利益集團的利益，超越部門利益的束縛，保持短期利益和長期利益的均衡，體現弱勢利益優先的原則，廣泛聽取各方面的意見和建議，尊重科學與理性的價值。來源：中國人民大學學報2008 年第5 期來源日期：2008-10-28 本站發布時間：2008-10-28【關閉窗口】【列印稿】【E-mail推薦】【我要評論】

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