田園綜合體丨土地問題、資本問題與農民利益問題分析

來自專欄 休閑農業

「田園綜合體」一詞去年被正式寫入中央一號文件，距今已一年有餘，而其市場探索已然更早。作為一種全新概念或業態，目前依然處於摸索中，尚未形成足以為行業借鑒的發展模式，土地問題、資本問題與農民利益問題是其中三大難點。

土地問題一直被認為是田園綜合體落地的難點之一。按照要求，農民是田園綜合體的主體，且農業是產業鏈中的基礎性產業，在一二三產業的互促融合發展形成大農業範疇。土地的有效足夠供給，成為田園綜合體建設的關鍵。

作為休閑農業或田園綜合體用地的門類存在多樣性。其中包括農民自有住宅、閑置宅基地；農村集體建設用地；四荒地，荒山、荒溝、荒丘和荒灘；城鄉建設用地增減掛鉤；對投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等。但也存在多條用地紅線：不得佔用基本農田、不得超越土地利用規劃、嚴禁隨意擴大設施農用地範圍。

田園綜合體的主流土地獲取方式有四種。採用土地銀行的方式；建立以土地股份為基礎的合作社；農村閑置宅基地及廢棄園地的指標整理與農林復墾；土地置換、租賃、入股聯營等。但這其中也有挑戰。可參考一例是，早在2008年，成都在全國率先掛牌成立成都農村產權交易所，為農業項目發展提供土地保障，但多年過去，這一探索模式尚未取得良好成效。

有些田園綜合體建設採取了一些規避辦法。如用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設；以建設臨時生產用房名義進行修建；建築採用架空結構，以滿足不破壞耕作層的要求；修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除；以建設溫室大棚的方式建餐廳； 用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。以上「擦邊球」方法存在較大不確定性風險，建議必要建築設施應通過立項審批，申請建設用地。但這一辦法實施起來相對困難，且拿地費用也相對較高。

田園綜合體的政策方面呈利好趨勢。對農村新產業新業態發展，政府已予以了用地支持，並探索建立保障機制。2018年的一號文件提出，允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地採取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅遊養老等產業和農村三產融合發展；完善農業用地政策，積極支持農產品冷鏈、初加工、休閑採摘、倉儲等設施建設。

也有專家認為，宏觀政策利好下，田園綜合體的土地依然還存在難題。這包括我國農民戶均經營土地少，多為一家一戶小規模經營，形成較為零散的地塊，對田園綜合體大面積的土地利用形成制約。也就是說，田園綜合體的大量用地要獲得很多農民的許可，利益主體眾多且複雜多樣化，對農業農村發展項目建設的積極性各有不同，一旦未達成統一意見，整個項目建設將受到不利影響。

在社會資本逐利中，農業的基礎性地位如何體現，農業在整體產業布局中如何發展，如何做好利益平衡，讓農民成為真正主體並由此獲益，還存在挑戰。

未來的鄉村價值需要重估，其價值會有一個複合型、綜合型的提升。鄉村已不再是單一的農業生產載體，它還要解決美麗鄉村的生態宜居問題，為城市人和周邊人群的休閑度假、養身康體等一系列的高潛力價值需求提供載體。這也促推更多的社會資本「上山下鄉」，發力田園綜合體建設。

田園綜合體的業態模式為「農業+文旅+地產」。完善的田園綜合體是一個包含農林牧漁、加工、餐飲、旅遊等行業，以農村用地為載體，以功能複合化、開發園區化、主體多元化為特徵，融合「三生」功能的新型「三農」複合載體 。

社會資本的進入，為鄉村形態改變提供了更多可能。有專家認為，企業承接農業，可以避免實力弱小的農戶的短期導向行為，可以做中長期產業規劃，以農業產業園區發展的方法提升農業產業，尤其是發展現代農業， 形成當地社會的基礎性產業。

區別於現代農業園區和農業綜合體，田園綜合體的產業構成除了農貿科教等，還有文旅康養、地產、會展、環保等業態，其充分考慮主客共享，不單追求經濟效益，更要求綜合效益。田園綜合體的三個核心是田園生產、田園生活和田園景觀。鮮明的品牌形象、便捷多樣的交通方式、完善切實的主客共享、完善的遊樂活動體系、特色化住宿餐飲體系、高績效循環的農業體系等，是田園綜合體的必備要素。

有人說，「綜合體」理應是跨產業、跨功能的綜合規劃，具體到項目當中就是多功能、多業態的綜合運營，這就要求項目的運營方能夠深入挖掘當地的各種資源，推進農業產業與旅遊、教育、文化、康養等產業的深度融合。

檢視田園綜合體成效的一個重要因素，在於農民利益保障幾何。不管在田園綜合體的概念還是落地實施中，農業、農民都處於前置狀態，因為農民是田園綜合體的核心主體。

在一些田園綜合體利益分配架構中，農民收益主要來自三方面：以農村土地入股村集體公司和鄉村運營平台，定期分紅，或者出租土地獲取租金；成為企業員工獲取勞動報酬；土地及地上附著物一次性補償。

企業或平台公司的收益同樣主要有三塊：實現完整業態後，通過產業經營獲取經營性收入；酒店、民宿社區等配套實現收益；周邊配套土地升值。

據有關人士透露，現在的田園綜合體更多是外來資本在做，所以具體的利益組織構建很關鍵。有人表示，這個利益架構的搭建，應該是資本方、農民和政府三方來商量，而不能由單一方來主導。如果由資本來主導，農民的利益就很可能被侵佔。在田園綜合體建設中，現在還沒有保護農民利益比較好的模式或模型。

政府角色的走向很關鍵。在田園綜合體建設中，政府一般提供資金和政策支持，但出於招商引資等目的，政府選擇與資本站在一起，並非不可能。政府不應該作為利益相關者一方參與進去，而更應該是利益協調方或平衡者，更多站在弱勢一方，也就是農民一方，保護原住民的利益，並考慮如何保持三農問題的均衡發展。

另有業內人士認為，當下一個矛盾點是，政府出於招商引資目的，而田園綜合體運營商並不具備足夠的能力，如何做長產業鏈，提高延伸價值，農民利益如何保障等都是現實挑戰。

農民利益的保障，其實不僅僅是經濟利益，還包括文化利益。在真正的田園綜合體里，不僅有老農民，更有被鄉村吸引、願意從城市回歸鄉村、參與農村發展的新農民。他們需要在傳統與現代間進行文化的構連和融合。實現傳統和現代的對接溝通，田園綜合體才更具市場價值。

更多精彩內容請關注

「鄉土田園農業規劃設計院」官方微信公眾號

推薦閱讀：