【探討】反貪反瀆轉隸影響舉報中心和人民監督員制度存在的必要性；有偵查權支撐的法律監督效果尚且不盡如人...

05-28

原題目是：

挑戰與機遇：「監察委員會」時代的檢察機關

作者是雲南省人民檢察院法律政策研究室副主任、

全國檢察業務專家王玄瑋博士

僅限理論探討，僅代表作者本人個人觀點

提出抗訴意見法院不支持，查法官；辦公辦案經費保障不到位，查政府幹部；諸如此類，這樣是不行的。我們必須破除「偵查權至上」的迷信思維，消除對偵查權的盲目依賴。

在過去檢察機關各項業務中，無論從業務重要性還是工作難度來論，職務犯罪偵查都首屈一指，使用著檢察機關最多的業務資源，佔用各級檢察長的時間、精力也最多。改革後，體現監督屬性的業務將獲得更大的發展空間。

國家監察體制改革並不改變檢察機關作為國家的法律監督機關的屬性。職務犯罪偵查、預防部門轉隸後，檢察機關的訴訟監督職能都還在，從立案監督到刑罰執行監督，一樣都不少。反貪、反瀆職能划出後，可能由監察委員會行使職務犯罪案件偵查權，但只要國家司法體制不作大的變動，監察委員會偵查的案件也要接受檢察機關的法律監督，逮捕犯罪嫌疑人仍然要檢察機關批准，追究刑事責任的仍然要移送檢察機關提起公訴。簡言之，除非有進一步的體制變革，否則檢察機關仍然是國家的法律監督機關。

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反貪、反瀆和預防職能的剝離，對於檢察院而言固然是一種「損失」。但我們也應該看到，國家監察體制改革也給檢察機關大力發展法律監督職能帶來了機遇。

2016年12月25日，全國人大常委會通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，試點工作的基本內容塵埃落定。隨著《決定》的公布，三省市的監察委員會即將產生，檢察機關反貪、反瀆、預防等部門即將轉隸監察委員會。毋庸諱言，檢察機關即將迎來自恢復重建以來最大的一次變革。

改革對檢察機關的影響

　　深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。改革要求實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察範圍，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。顯然，這項改革將導致檢察職權的調整和重新配置。除了反貪、反瀆和預防職能的划出，這項改革還將對保留在檢察院的一些其他部門和業務產生影響。

　　首先，影響舉報中心存在的必要性。檢察機關受理控告、舉報、申訴的部門是控告申訴檢察部門，過去設立舉報中心與控申部門合署辦公，就是為了突出職務犯罪案件舉報線索管理的特殊性，由控申部門負責受理不服人民法院生效裁判、不服公安機關的處理決定等申訴和其他信訪事項，由舉報中心專司職務犯罪案件線索管理。隨著職務犯罪偵查職能的划出，檢察院只有控申部門即可，似乎不再需要保留舉報中心。

　　其次，人民監督員制度能否存續需要重新考慮。從試點以來，人民監督員的監督範圍先後從「三種案件、五種情形」，發展到整合為「七種情形」，再發展到「十種情形」。監督範圍在變，但有一點是始終不變的：人民監督員監督的對象是檢察院立案偵查的職務犯罪案件。如果檢察院不再辦理職務犯罪偵查案件，人民監督員制度就沒有了存續的基礎。

　　第三，司法警察部門的工作內容將要進行調整。按照最高檢察院2013年發布的《人民檢察院司法警察條例》，檢察機關司法警察擔負的職責共九項，其中大部分是配合和保障職務犯罪偵查方面的職責，例如：保護人民檢察院直接立案偵查案件的犯罪現場；執行傳喚、拘傳；協助執行監視居住、拘留、逮捕，協助追捕在逃或者脫逃的犯罪嫌疑人；參與搜查；提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯；等等。職務犯罪偵查職權划出後，司法警察的職責只剩送達有關法律文書、保護出席法庭及執行死刑臨場監督檢察人員的安全等寥寥幾項，工作內容將大幅萎縮。

　　第四，檢察技術部門的業務範圍也受到一定影響。目前，檢察技術部門負責支持和保障職務犯罪偵查工作的業務主要有兩項：一是負責職務犯罪偵查案件審訊過程的同步錄音錄像。二是負責職務犯罪偵查案件中有關的文痕檢、司法會計和其他司法鑒定。今後，這些業務基本上將不復存在。

　　除了這些業務內容方面的影響，其他的一些影響也需要考慮和應對。例如，職務犯罪偵查、預防部門入額檢察官的身份和職業保障問題。

法律監督職能的發展契機

　　國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計，對深入推進黨風廉潔建設和反腐敗鬥爭具有極其重大的意義。反貪、反瀆和預防職能的剝離，對於檢察院而言固然是一種「損失」。但我們也應該看到，國家監察體制改革也給檢察機關大力發展法律監督職能帶來了機遇。

　　過去檢察機關的職能構成比較複雜，檢察職權同時具有行政屬性、司法屬性和監督屬性。國家監察體制改革後，檢察機關的行政屬性將明顯淡化甚至消失，司法屬性和監督屬性將更加凸顯。在過去檢察機關各項業務中，無論從業務重要性還是工作難度來論，職務犯罪偵查都首屈一指，使用著檢察機關最多的業務資源，佔用各級檢察長的時間、精力也最多。改革後，體現監督屬性的業務將獲得更大的發展空間，過去相對弱勢的民事行政檢察等部門將得到更多的關注。

　　除了傳統的各項訴訟監督職能外，檢察機關還應當大力開展新增加的行政違法行為檢察監督、行政強制措施檢察監督、民事行政公益訴訟等工作。這些工作都能夠很好地體現檢察機關的法律監督屬性，是檢察業務新的「增長點」。實踐中，行政執法活動範圍廣、數量大，又相對容易侵犯公民合法權益，這為檢察機關法律監督提供了很大的發展空間。一句話，檢察機關必須走出訴訟領域的「小天地」，走向法律監督的「大舞台」，體現監督制約其他公權力的憲法價值。真正的法律監督機關，必須有能力在國家權力分工的層面與立法機關、行政機關、審判機關等各大國家機構進行「對話」，建立起名副其實的法律監督關係。只有這樣，檢察機關獨立的憲法地位才能夠真正體現和落實。

監督不需要以偵查權為支撐

　　面對反貪、反瀆和預防職能的剝離，不少檢察人內心失落、傷感甚至抵觸，除了情感上的不舍，還有對失去偵查權作為支撐後的法律監督權能否有效開展的擔憂。確實，現實中檢察機關法律監督的效果並不盡如人意。檢察建議愛理不理，糾正違法不見迴音，檢察文書置之高閣，這些現象並不鮮見。有偵查權支撐尚且如此，今後法律監督或許更加艱難。有這樣的擔心，是可以理解的。但是我們也應該客觀分析，檢察監督效果有時候不理想，這裡面有體制上的原因，有法治大環境的原因，也有檢察隊伍自身素質的原因，並不僅僅是有沒有偵查權那麼簡單。嚴格講，偵查權只能用來對付那些涉嫌職務犯罪的貪官污吏，不能用來當作推進檢察工作的手段。實踐中，極少數檢察院存在濫用偵查權的現象，只要工作開展稍遇阻力便有使用偵查權的衝動。提出抗訴意見法院不支持，查法官；辦公辦案經費保障不到位，查政府幹部；諸如此類，這樣是不行的。我們必須破除「偵查權至上」的迷信思維，消除對偵查權的盲目依賴。檢察機關提出的監督主張，對方必須採納，不採納就查你，這不是監督，而是強制。這樣一種「強權司法」的心態，無論在過去、現在還是將來，都是有害的。檢察人必須樹立正確的履職理念，法律監督並不一定非要以偵查權作為支撐。

　　那麼，檢察院的監督權威來自哪裡？來自對司法公正的捍衛，來自對公民權利和社會正義的守護，來自對憲法法律統一正確實施的堅守。要相信，只要你的監督主張是公正的、合理的，具有充分的法律依據，那麼一定能夠得到被監督者的尊重和信服。只要有一支法治信念堅定、檢察業務精通的高素質檢察隊伍，法律監督事業就能夠不斷向前發展，檢察機關就能夠在國家機構體系中找到應有的位置。