從巡視工作看當前我國反腐倡廉建設中的傾向性問題

　　作者簡介：黃金橋(1964-)，男，湖北孝感人，湖北省行政學院政法部教授，湖北 武漢 430022

　　內容提要：巡視制度作為執政黨黨內監督制度體系的重要組成部分，在發現腐敗線索及震懾腐敗分子等方面具有積極意義。從2013年中央巡視組對全國20個省市區和中央國家機關及單位進行兩輪巡視後提出的「問題清單」中，可以大致認識當前我國黨風廉政建設和反腐敗工作中面臨的諸多傾向性問題，這些問題主要集中在黨風廉政建設、腐敗及幹部選拔任用等方面。要徹底解決巡視工作中所發現的事關黨和國家反腐倡廉建設的一些重大問題，必須通過深化改革，在改革中逐步建立健全和完善中國特色社會主義制度體系，構建科學合理的權力分工制度體系和權力監督制約機制，將黨內監督與黨外監督、專門機關監督與群眾監督相結合，整合監督力量，暢通監督渠道。同時，要加快法治國家、法治政府、法治社會建設步伐，堅持以法治思維和法治方式治理腐敗，不斷剷除滋生腐敗的土壤和溫床。

　　關 鍵 詞：反腐倡廉建設#黨內監督#巡視制度#問題清單

　　　中國共產黨是執政黨，反腐倡廉建設中的權力監督問題，歷來為執政黨所重視，黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》的第十部分的標題即為「強化權力運行制約和監督體系」，並作了詳細闡述。其中一點即是「改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋」。黨內巡視制度是黨內監督的重要方面，是執政黨在新形勢下根據反腐倡廉建設的現實情況，根據黨章對權力運行實施黨內監督的一項重大的制度創新。通過對比分析2013年中央巡視組的監督信息，對了解目前我國反腐倡廉建設的基本形勢具有一定的實證價值。本文以官方(中紀委網站)正式發布的該兩輪巡視工作的相關信息為基準，分析我國當前反腐倡廉建設實踐中存在的某些傾向性問題，期待引起各界的關注。

　　一、中央巡視組巡視中發現的突出問題

　　自2003年黨內巡視制度實施以來，2013年是中央巡視工作透明度最高的一年。這一年，中央先後於5月和10月份分別派出10個巡視組對20個省市區和中央國家機關或單位等進行了兩輪巡視，巡視力度之大、巡視效果之顯著、社會各界反響之強烈，前所未有，令人振奮，充分發揮了巡視制度的監督功能。正如習近平同志所指出的那樣：2013年，黨中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，中央紀委按照黨中央決策部署，在強化黨的紀律特別是政治紀律約束、強化執紀監督、強化查辦腐敗案件等方面攥緊拳頭打出去，形成了鮮明的工作特點。[1]

　　中央巡視組對監督中所發現問題的反饋主要包括三個方面：黨風廉政建設和反腐敗工作、貫徹中央八項規定和作風建設、執行民主集中制和幹部選拔任用。中央巡視組根據巡視制度的規定，要向被巡視地區、單位反饋巡視發現的問題，提出要求整改的意見建議。其中最引人注目的，是巡視組提出的「問題清單」，它是我們觀察當前我國反腐倡廉建設面臨的傾向性問題的一個重要窗口。

　　2013年5月起，中央向江西(第八巡視組)、湖北(第二巡視組)、內蒙古(第四巡視組)、貴州(第六巡視組)、重慶(第五巡視組)、中儲糧總公司(第一巡視組)、水利部(第三巡視組)、中國出版集團(第七巡視組)、中國進出口銀行(第九巡視組)、中國人民大學(第十巡視組)等10個地區和單位，派出了10個巡視組，開始了為期三個月左右的巡視工作。這次巡視的對象有5個省市區和5個國務院部委、大型國企及重點高校，到2013年9月下旬，中央巡視組已全部完成對上述10個被巡視地區和單位的巡視情況反饋，反饋中提出了「問題清單」。[2]

　　第一輪巡視工作結束後，根據中央的統一部署，中央巡視組第二輪巡視工作從2013年10月底開始進行，為期2個月左右。10個中央巡視組分別對山西(第六巡視組)、吉林(第四巡視組)、安徽(第七巡視組)、湖南(第十巡視組)、廣東(第八巡視組)、雲南(第五巡視組)、新華社(第二巡視組)、國土資源部(第三巡視組)、商務部(第一巡視組)、三峽集團(第九巡視組)等地區和單位開展巡視，其中包括六個省份地區和四個中央國家單位。到2014年2月中下旬，各巡視組陸續開始向被巡視地區和單位反饋了巡視監督的情況，反饋中提出了「問題清單」。[2]

　　二、當前我國反腐倡廉建設中存在的問題類型

　　在了解中央巡視組反饋巡視對象突出問題的基礎上，我們有必要進一步釐清「問題清單」中所列問題的主要類型及其現實表現形式，分析問題的普遍程度和嚴重程度，從而能夠更加準確把握當前我國黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的基本形勢。

　　(一)表1 對2013年中央巡視組第一輪巡視「問題清單」的分析整理

　　(二)表2 對2013年中央巡視組第二輪巡視「問題清單」的分析整理

　　(三)對中央巡視組「問題清單」的分析

　　2013年中央巡視組的工作重心調整為發現和反映違紀違法線索。在2013年5月17日中央巡視工作動員暨培訓會議上，中紀委書記、中央巡視工作領導小組組長王岐山提出巡視工作要突出四個重點：一是要圍繞黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，著力發現領導幹部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題；二是要在貫徹落實八項規定方面，著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，緊緊盯住，防止反彈；三是要著力發現是否存在違反黨的政治紀律問題；四是要著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題。[3]

　　中央巡視組的巡視監督工作基本上達到了預期的巡視目的，發現並反映了目前黨風廉政建設和反腐敗工作中存在的一些傾向性問題。

　　首先，如表1、表2所示，本文將巡視組重點監督的三個方面進一步分解為八個問題：黨風廉政建設問題、腐敗問題、執行中央八項規定問題、作風建設問題、「四風」問題、民主集中制問題、幹部選拔任用問題、其他問題等。從本文分析看，黨風廉政建設問題、腐敗問題、幹部選拔任用問題等，相對而言是八類問題中更為嚴重、更為普遍、更為集中、更為突出的傾向性問題，這三類問題幾乎是所有巡視對象都存在的共同問題，也是今後我國反腐倡廉建設需要下力氣重點解決的難題。

　　其次，從中央兩輪巡視組對巡視對象列出的「問題清單」來看，各巡視對象存在問題的普遍程度、嚴重程度等具有一定差異，這主要體現在中央巡視組反饋問題時的詳略程度上，例如，中央巡視組對第一輪巡視對象中的湖北、內蒙古、貴州、重慶、江西和對第二輪巡視對象中的吉林、雲南、廣東、三峽集團、湖南等地區和單位的問題，文字描述更詳細具體一點。再如，中央巡視組對廣東省在黨風廉政建設和反腐敗方面存在的問題、對湖南省在幹部選任中存在的問題等，在文字表述上著墨更多，也說明此類問題可能更嚴重。

　　再次，中央巡視組反饋問題時的用語措辭也頗具特色、頗為講究，用心良苦，耐人尋味。中央巡視組在表述各種問題時，使用頻率最高的用語是下列幾個：「個別」(如：個別領導幹部、個別地方、個別單位、個別部門等)、「一些」、「少數」、「有的」、「時有」、「需進一步」(如：需進一步完善、需進一步改進、需進一步加強、需進一步提高、需進一步嚴格和規範、需進一步整改等)、「不夠」(如：不夠嚴格、不夠規範、不夠健全、不夠重視、不夠科學、不夠及時、不夠充分、不夠到位、不夠準確、不夠深入、不夠強、不夠寬、關注不夠、交流不夠、溝通不夠、集體研究不夠)，等等。由於中央巡視組主要是對下級黨組織的領導班子及其成員進行監督，因此，從實際情況而言，各地區各單位違紀違法的數量範圍、程度和頻率等畢竟只是「個別」乃至「少數」、「不夠」、「時有發生」等，中央巡視組在反饋問題時，大多語氣委婉緩和客氣，留有餘地，讓人們領略到了官式文風的策略和智慧。

　　最後，巡視對象有「條條」與「塊塊」之分，因此，中央巡視組反饋出來的問題，既有共性問題，如各省市區共同存在的問題(當然也有普遍程度與嚴重程度的細微差別)；也有個性問題，即主要存在於中央國家機關或單位，如中國人民大學存在學校存在行政化色彩較濃、科研經費管理不規範、傳統的辦學優勢和特色存在弱化傾向等問題；新華社存在的在推進多元運營體制創新方面，采編系統、營銷系統、市場化運營系統存在黨企不分、事企不分現象等問題，其他如水利部、中國出版集團、中國進出口銀行等單位，都會存在與其工作性質和部門職能等密切相關的特殊問題。

　　三、理性看待巡視工作的權力監督價值

　　以上對2013年中央巡視組履行黨內權力監督職能過程中所揭示出來的問題進行了分析整理，指出了當前我國黨風廉政建設和反腐敗工作中存在的一些傾向性問題。在此基礎上，我們有必要就巡視制度對於權力監督和反腐倡廉建設的現實意義略作反思性思考。

　　第一，既要充分認識巡視制度的重要作用，也要客觀對待「巡視反腐」的有限價值。一方面，在黨內監督制度體系中，相比於其他黨內監督制度，巡視制度作為自上而下的監督機制，是最接近於監督本質的一種制度設計，監督權威更大，監督效果更為明顯，2013年中央巡視工作的成績也印證了這一點。2013年20個中央巡視組發現了一些領導幹部涉嫌違紀違法問題線索，其中有價值的線索比過去增加了5倍。廖少華、郭有明、陳柏槐、陳安眾、童名謙、戴春寧等多名高官的貪腐線索，即為巡視中發現的線索。[4]另一方面，巡視制度雖然在發現貪腐線索、揭露腐敗等問題上能夠收立竿見影的一時之效，但對於反腐敗的實際作用相對有限，原因在於，它對巡視對象不可能形成常態化常規性和持續性的監督局面，兩三個月的巡視期限屆滿後，不排除巡視過程中發現的一些問題會重新反彈甚至蔓延。

　　第二，巡視制度是我國反腐敗制度體系中的一個環節，作為一項監督制度，其實際效果如何，還受制於整個權力監督制度體系的完善配套和協調運行，不能奢望巡視制度甚至監督制度就能夠解決反腐倡廉建設中的根本問題。

　　第三，從理論上講，巡視工作儘管最終也能夠產生預防和懲治腐敗的雙重效果，但因其定位主要是為辦案提供線索，是懲治腐敗的前奏，所以，它還是屬於治標的範疇，契合了新一屆中紀委提出的「近期以治標為主，為今後治本贏得時間」的反腐思路。至於中央巡視組在向巡視對象反饋問題時千篇一律地使用「同時，巡視組還收到反映一些領導幹部的問題線索，已按有關規定轉中央紀委、中央組織部有關部門處理」等表述，更多的是形成一種心理威懾和精神壓力。

　　第四，最大限度發揮巡視制度的監督作用，必須全面遵循和落實《巡視條例》第4條規定的原則，即「巡視工作堅持黨的領導、分級負責，實事求是、客觀公正，發揚民主、依靠群眾的原則。」目前的巡視工作方式還比較克制、比較保守，巡視工作和巡視信息發布的透明度還可以更高，特別是在發揚民主、依靠群眾這一點上，巡視工作還有很大的改進空間，比如可以加大在人民群眾和基層公職人員群體中收集腐敗線索的力度。反腐倡廉建設關乎國家發展大局，離不開廣大人民群眾的支持參與和監督，要充分調動人民群眾反腐敗的主動性、積極性和創造性，巡視工作必須傾聽民意、匯聚民智、贏得民心。

　　第五，巡視工作力度的加大，一定意義上也反映了現有監督機制不暢、監督制度實行不力的問題。反腐敗不能坐等巡視組，各級紀檢監察部門更要真正履行其日常監督職能。「中央巡視工作組的人員不多，但是中國的紀檢監察機關有幾十萬人，如果都能做到雷厲風行，發現問題後，第一時間出擊，人們相信你，敢於舉報，這樣腐敗問題就能解決在基層，就能達到懲防效果。」[5]

　　第六，從長遠看，要徹底解決在巡視工作中涉及的事關黨和國家反腐倡廉建設的一系列根本問題，必須通過深化改革，在改革過程中逐步建立健全和完善中國特色社會主義制度體系，構建科學合理的權力分工制度體系和權力監督制約機制，將黨內監督與黨外監督、專門機關監督與群眾監督相結合，整合監督力量，暢通監督渠道。同時，要加快法治國家、法治政府、法治社會建設步伐，堅持以法治思維和法治方式治理腐敗，不斷剷除滋生腐敗的土壤和溫床。

參考文獻：

　　[1]習近平在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上發表重要講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/photo/2014-01/14/c_126004516.htm.2014-01-14.

　　[2]http://www.ccdi.gov.cn/gzdt/xsgz.

　　[3]王岐山出席2013年中央巡視工作動員暨培訓會議並講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-05/17/c_115813442.htm,2014-03-01.

　　[4]中紀委：去年巡視查出6名問題高官[EB/OL].http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0109/c64371-24065889.html,2014-01-09.