理論網：在法治軌道上推動國防和軍隊改革

05-28

深化國防和軍隊改革，是黨中央著眼實現強國夢強軍夢作出的一項重大戰略抉擇。習近平主席強調，「改革要充分發揮法治引領和推動作用，堅持改革和立法銜接協調，確保改革在法治軌道上積極穩妥推進」。這一重要論述，深刻闡明了法治對改革的極端重要性，為當前積極穩妥推進國防和軍隊改革、確保改革不斷取得新進展新突破提供了重要思想引領和行動指南。

　　認真領會習近平主席關於在法治軌道上推動國防和軍隊改革重要思想的深刻內涵

　　契合了黨治國理政思想的新發展。黨的十八大報告提出，「法治是治國理政的基本方式」，「更加註重法治在國家治理和社會管理中的重要作用」；十八屆三中全會明確「推進法治中國建設」的戰略任務；四中全會專門就全面依法治國作出戰略部署，強調「實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要」。推進法治中國建設必然要求實現治黨治國治軍、內政外交國防、改革發展穩定各領域各方面工作的法治化。加強國防和軍隊建設是我國現代化建設的戰略任務，國防和軍隊改革是全面改革的重要組成部分。貫徹依法治國方略、建設社會主義法治國家，必須把堅持在法治軌道上深化國防和軍隊改革、推動國防和軍隊建設科學發展作為重要任務，加快實現軍隊各項工作的法治化，努力建設一支與法治國家、法治政府、法治社會相適應的法治軍隊。

　　確立了「先立後破」改革新模式。「重大改革於法有據、有序推動」，「高度重視運用法治思維和法治方式」，「在法治軌道上推進改革」，這意味著改革「第二季」將告別「不破不立」「先破後立」的被動時代，走向法治引導改革的新時代。當前，國防和軍隊改革進入深水區和攻堅期，深刻性和複雜性前所未有。堅持「先立後破」，以法治引領和規範改革，有利於為改革確立「制度準星」，防止改革異化、偏化和片面化，確保改革的系統性、整體性、協同性；有利於完善決策程序，祛除改革中的「長官意志」「部門色彩」和「運動式作為」，確保改革決策科學，化解改革風險，減少改革失誤，防止和規避出現顛覆性錯誤；有利於強化改革權威，化解矛盾分歧，平衡各方利益，最大限度地反映官兵的意願、共識和智慧。

　　抓住了改革重在制度的關鍵問題。改革關鍵在於制度建設和制度創新。制度是深化改革的「牛鼻子」，改革的過程也是化解深層次制度矛盾的過程。只有從法規上、制度上破解制約部隊科學發展和戰鬥力建設的觀念性障礙、體制性弊端、結構性矛盾和政策性難題，改革才能真正徹底深化。十八屆三中全會改革決定明確提出「推進軍隊政策制度調整改革」重要任務，四中全會法治決定進一步明確「深化軍隊領導指揮體制、力量結構、政策制度等方面改革，加快完善和發展中國特色社會主義軍事制度」工作部署，法規制度本身成為改革的重要內容，這直接要求建立健全一整套政策制度，新制定或修改一批法律法規。「深化軍隊體制編製調整改革」「推動軍民融合深度發展」要取得紮實成效，也迫切要求以「變法」推動改革，通過調整、完善、修改和制定一系列法規規章，為改革提供重要法規依據和制度保障。

　　適應了改革以法治為重要目標的新追求。改革的根本目的是完善和發展中國特色社會主義制度，實現國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化必然要求法治現代化。因此，法治既是改革總目標的題中之義、基本內容，更是通過改革所要達成的願景。深化國防和軍隊改革是中國特色社會主義軍事制度自我完善和發展，是為了更好發揮中國特色社會主義軍事制度的優勢。只有緊緊把握法治現代化這個有力抓手，充分發揮軍事立法在制度建構和設計中的重要創造革新作用，從體制層面解決國防和軍隊建設的根本性問題，才能推動具有我軍特色的軍事制度不斷健全和完善。

　　準確把握在法治軌道上推動國防和軍隊改革的原則要求

　　改革活動必須在憲法法律原則框架下進行。堅持在法治軌道上推動國防和軍隊改革，首要是堅持法律法規至上、維護憲法法律權威。任何改革決策制定，必須以憲法法律為最高準繩；任何改革實踐探索，不得違背憲法法律基本原則和精神。具體而言，就是國防和軍隊改革必須始終在法治化軌道上進行，以憲法法律之「定」確保改革之「變」的正確方向。在改革中，必須始終遵守黨和國家的基本路線、方針、政策，始終堅持黨對軍隊絕對領導的根本原則和制度，始終恪守人民軍隊的性質、宗旨和本色。

　　更加註重從法治層面破解深層次矛盾問題。堅持在法治軌道上推動國防和軍隊改革，要求善於透過現象看本質，抓住改革中的主要矛盾和重大問題，立足從法治層面來求解，著眼強化制度設計來推動。改革領導管理體制、優化軍委總部機關職能配置和機構設置、調整改善軍兵種比例、建立軍官職業化制度等等，無不涉及重大問題、關鍵領域，系統性、綜合性、複雜性很強，迫切需要從根子上、制度上進行系統謀劃、頂層設計和綜合配套，任何避重就輕、捨本逐末、單兵突進式的改革都將難以取得實效。

　　充分發揮軍事立法對改革的引領推動作用。確認、規範是立法的基本功能，引領、推動是立法的重要使命。軍事立法的過程本質上也是創新思想、構建理論、明確舉措的過程，軍事立法的一項任務就是明確發展之道和治本之策。堅持在法治軌道上推動國防和軍隊改革，要求通過推動制定前瞻性、引領性的軍事立法，以立法決策、適度超前立法為改革決策指明方向，進一步拓展改革視野、提升改革品質，引領改革創新和先行先試。

　　發揚民主充分維護髮揮官兵主體地位作用。官兵是國防和軍隊建設的主體。要把群眾路線和法治思維結合起來，堅持改革為兵，樹立官兵為中心的價值導向，注重解決涉及官兵切身利益的矛盾問題；堅持改革靠兵，把依靠官兵參與作為改革基本方式，確保官兵有序參與改革、獻策改革，使改革過程變成傾聽官兵心聲、融匯官兵智慧、贏得官兵支持的過程。

　　紮實做好在法治軌道上推動國防和軍隊改革這篇大文章

　　堅持把改革決策和立法決策有機結合。制度是改革的根本，要更加註重從法規制度層面謀劃和設計改革。改革方案研究過程，也應當是立法項目論證過程。改革決策部門應同步考慮法律法規配套問題，軍事法制工作部門要積极參与改革方案研究制定，提出法律依據、立法必要性和可行性。凡是改革方案能通過立法來操作的，就通過制定法律法規來實施。要強化立法規劃計劃，在階段性立法規劃、年度立法計劃以及專項立法中，充分貫徹改革目標、突出改革需求、體現改革節奏，做到事關國防和軍隊改革長遠性、全局性、綜合性的立法項目提前規劃、優先安排，確保推進改革與完善立法協調推進，避免立法滯後導致改革違法；同時，發揮法律法規的強制力，保證改革措施得到全面實施。

　　加快重點領域立法為改革提供製度保障。改革的重心和關鍵是調整體制、完善機制，最終要以法的形式來確定和鞏固，這就要求緊緊圍繞改革任務，抓緊制定出台一批法律法規、修訂完善一系列規章制度。要堅持問題導向，牢牢把握能打仗、打勝仗這個聚焦點，緊盯部隊建設帶有根本性、全局性和長遠性的問題聚焦用力，力爭在國防和軍隊改革關鍵領域、焦點問題和急需項目上取得一批立法成果，確保改革各環節各領域「有法可依」，始終在系統完備、科學規範、運行有效的法治框架和制度體系下進行。沒有組織形態現代化，就沒有國防和軍隊現代化。當前的重點是，瞄準軍隊組織形態現代化這個指向，著眼建立健全一整套適應現代軍隊建設和作戰要求的組織模式、制度安排和運作方式，為推進領導管理體制和聯合作戰指揮體制改革，優化軍隊規模結構和力量編成，深化軍隊人力資源、軍費管理、經費物資管理改革，推動軍民融合深度發展以及提高部隊管理科學化、法治化、標準化、精細化水平等提供強有力的制度支撐和保障。

　　以嚴格執法為抓手推進改革措施落實。法治的核心是憲法法律的實施。法治思維和法治方式要求確保法律法規的嚴格貫徹實施，這就要求通過嚴格執法、公正司法、官兵守法來確保改革各項措施要求的有效落實。中國特色軍事法規體系不斷健全完善，為依法改革提供了充分條件。要在改革的豐富實踐中，全面推進軍事法規制度實施。改革領導者、決策者必須依法辦事，在法律法規框架下活動。應避免以個別領導價值判斷來代替法律判斷，避免以長官決策來代替集體決策，避免以行政命令、文件政策衝擊或代替法律有關規定、程序要求和授權。要堅持「職權法定」、權責一致，按照法律法規規定來規範改革者行為，限制改革者權力。堅持「先立後破」，重要改革舉措需要法律授權的，應按法律程序先授權後進行；有了改革決策後，要通過立法確認、固化再推進，使改革的過程成為全面貫徹實施法律法規的過程。

　　構建完善科學規範的改革體制機制。改革是一項十分鮮活的政治活動。決策程序越科學、越民主，改革成功概率越高、成本越低，這就要求在國防和軍隊改革中充分貫徹法治原則和要求，不斷深化對改革規律的探索把握，加緊構建完善一整套科學規範、行之有效的改革領導體制和實施機制。要優化改革機構設置和職能配置，堅持放權與限權相結合，確保改革領導機構合法、高效、有序運轉。要堅持領導決策與專家輔助相結合，既發揮好領導小組統攬全局、協調各方的核心作用，又發揮好專家學者建言獻策、顧問諮詢的輔助作用。要嚴格改革決策程序，堅持科學議事決策，加大決策公開和信息透明力度，討論工作、審議方案要暢通渠道，確保各方能夠有效表達訴求、積极參与並形成有效監督，通過集思廣益、民主集中形成正確改革決策和意見。