中國腐敗治理的制度選擇

05-28

中國腐敗治理的制度選擇

● 燕繼榮

　　摘　要：反腐敗是當今中國政治的核心議題。從「大歷史觀」的角度看，腐敗治理基本可分為兩種模式：古典的「君治」模式和現代的「民治」模式。中國政府反腐行動績效不夠顯著是有觀念、制度和政策三個方面的原因。依據現代政治的一般經驗，在中國既有的政治框架下腐敗治理的可行制度選擇是：通過憲政體制確立現代官民關係；通過分權—限權制度管住各地各部門「一把手」；引入官員財產申報登記制度；克服「體制消融」，建立統一、獨立、專業化的反腐體系。最後特彆強調反腐敗需要形成共識：腐敗事關重大，不僅關涉執政黨地位，而且關乎社會公平正義，因此不能以任何理由為借口而敷衍了事；制度漏洞是腐敗滋生和蔓延的原因和條件，因此腐敗治理應歸結為制度建設；腐敗治理不應該僅僅以查處大案要案、懲治貪官污吏為目標，而應該以廢除特權、建立現代官民關係制度為目的；腐敗治理不應該僅僅局限為執政黨的組織建設，而應該上升為國家政權建設；腐敗治理的出路不在於各地黨政部門的「廉政創新」，而在於立足執政黨長期執政和中國「民族復興」大業之需要所進行的「頂層設計」。

　　關鍵詞：反腐敗；制度建設；官民關係；分權

　　序言：寫作背景和問題意識

　　中共「十八大」報告將腐敗治理提到能否繼續執政的高度，認為腐敗問題如果解決不好，「就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國」，因此提出要「全面推進懲治和預防腐敗體系建設」［１］５２－５３。２０１２年的最後一天，中共中央政治局召開會議，研究部署２０１３年黨風廉政建設和反腐敗工作。會議再次承認腐敗形勢的嚴峻性，再次強調要加大預防腐敗工作力度，加強反腐倡廉教育，強化對權力運行的制約和監督，推進反腐倡廉法規制度建設。２０１３年１月２２日，習近平總書記在中共第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發表講話強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進位度的籠子里。跟蹤官方言論和媒體報道不難發現，中共「十八大」閉幕以來，「反腐」一直是官方媒體密集強調的熱詞。結合「改進工作作風、密切聯繫群眾的八項規定」的出台，以及個別省部級高官和一些廳局級官員因違紀落馬等事實，一些觀察認為，「習李新政，反腐為先」。

　　更有觀點認為，腐敗是執政黨的頭號危險和考驗，反腐是當前中國最強大的民意，「習李新政反腐將從財產公示破冰」。不管怎麼說，人們普遍期待中國能夠出台更加有效的反腐方案。

　　客觀地說，中共歷次重要會議都要表達反腐決心，每次相關決議都會重申「制度反腐」的重要意義。為了響應黨的會議精神，各地紀律檢察部門都會出台相應的反腐規定和舉措。但不可否認，腐敗的形勢似乎依然嚴峻，距離民眾的期待仍有較大差距。這就產生一個問題，究竟是「制度反腐」本身不及「運動反腐」那麼有效，還是「制度反腐」沒有落到實處，或者沒有反到「正點」？在既有的政治框架下，要改善腐敗治理的績效，還有什麼可供選擇的制度安排？

　　一、腐敗治理的不同模式

　　在政治學研究中，權力和權利的關係被視為人類公共秩序的基本問題。這個問題在以國家為單位的公共生活中就表現為統治者和被統治者的關係問題。扮演統治者角色、掌握公共權力的任何個人和機構，如果其行為得不到有效的限制和制約，就必然滋長特權意識、產生腐敗現象，正所謂「絕對的權力意味著絕對的腐敗」，這也算得上是政治學的公理。在官僚體制下，「統治者」這一角色是由「層級化」的權力結構中大大小小的個體「官員」所承擔的。與其他任何社會群體一樣，這個群體的成員由於地位和機會的不同，其利益訴求和行為動機也會表現出很大的差異性。

　　統治者與被統治者的關係（即官民關係）是歷史上決定國家興衰、王朝更替、政權演變的關鍵因素，而腐敗（憑藉權力地位而先佔先得的特權行為和利用權力貪贓枉法的腐敗行為）恰恰是惡化官民關係從而引發民眾不滿、激化社會矛盾、導致政權更迭的首要原因。因此，治理腐敗歷來是解決官民矛盾、避免政權衰敗的關鍵所在。

　　從根本上說，腐敗是人類社會的通病，它根源於官僚體制的弊端和人性的「弱點」。所以，治理腐敗是各國面臨的共同任務。但是，採用何種方式治理腐敗，這反映了完全不同的政治理念，也決定了反腐敗的成效，直接關係到一個國家能否實現所謂長治久安的問題。

　　從「大歷史觀」的角度看，腐敗治理基本可分為兩種模式：一是基於「君主」理念（「君」為「主」）的制度安排（實行「君治」），屬於古典政治實踐的範疇，集中體現為古代皇家的「吏治」經驗。二是基於「民主」理念（「民」為「主」）的制度安排（實行「民治」），屬於現代政治實踐的範疇，集中體現為現代民主憲政體制下責任政治、「有限政府」的實踐。前者被概括為「人治」路線（舉賢人而治），後者被認為是「法治」路線（定良法而治）。

　　在古典政治實踐中，國家被認定為某個家族或某一集團「打下來的天下」，按照「打天下坐天下」的邏輯，「皇家統治」、「君主治國」便是天經地義。奪取天下之後，作為一同「打江山」的獎賞和回報，皇帝或君主封官加爵，要麼任命封建諸侯管轄各地，要麼委任地方大員統治四方。為了防止地方「諸侯」或官僚體系的成員過分貪腐而激發民眾造反，皇帝或君主採用詔令、巡視、監察、舉報等制度來實現「吏治」。一般而言，王朝初建之時，官員貪腐程度較低，官民矛盾尚不突出，因此君主統治可以相對開明，國家發展也會相對繁榮。但隨著時間的推移，官僚體系內部利益一體化程度得到加強，既得利益集團得到鞏固，官員貪腐較為普遍且程度逐漸提高，官民矛盾日益凸顯，而皇帝或君主所採行的各項「吏治」制度要麼被當事人有效規避，要麼因制度執行者與當事人利益結盟而被成功消解。一般的情況是，王朝後期，官員貪腐加劇，直至官逼民反，王朝更替，周而復始。這個過程被稱為「歷史周期律」。

　　學術研究和經驗事實說明，走出「歷史周期律」困境的唯一辦法就是引入民主憲政制度，實現「官民關係」轉型。「只有讓人民起來監督政府，政府才不敢鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息」［２］。中共領導人毛澤東當年的觀點實際上表明了腐敗治理的另一種模式，即基於「民主」理念的制度安排。

　　現代各國政治實踐多採用民主憲政體制來規制官民關係，避免因官員嚴重腐敗而引發劇烈的社會革命。在現代政治觀念中，腐敗可以分為兩種表現形式：一是官員違反法律或既有規則的以權謀私行為，包括貪污、受賄等行為；二是官員的特權行為，即掌握一定權力的人們依據其權力的大小和在權力結構中地位的高低而享有不同於普通人的特殊權利（比如在子女教育、親屬從商、對某些稀缺物品或機會的獲得方面，以及福利保障和住房、醫療、交通等方面的特殊優待）。傳統社會的「君治」模式或許可以針對第一種形式的腐敗行為實施一定程度的有效治理，但對於第二種形式的腐敗行為一般採取縱容態度。現代社會的「民治」模式不僅要防治官員以權謀私的違法行為，而且要通過確立平等、開放和競爭的制度和規則，從根本上否定特權行為。

　　民主憲政體制之所以能夠有效改變人亡政息、王朝更替的歷史規律，主要歸功於如下制度安排：一是民主憲政體制以公認的國家憲法和法律為政治行為的最高準則，任何個人、組織和機構都要依法辦事，否則就可能承擔「違憲」或「違法」的罪名而受到法律懲罰；二是民主憲政體制採用限任制的辦法，不給政治家個人或家族提供永久當政的機會，同時採用文官制度，保障政府公務員依法行政並享有合法權益；三是民主憲政體制採用輿論開放、定期選舉等辦法，保證政府官員隨時接受民眾評議和審查，並在公眾選舉中實現自然淘汰；四是民主憲政體制採用立法、司法、行政分離的原則，保證公共權力不被任何個人或組織所獨攬，以消除產生「絕對權力」的可能性；五是民主憲政體製為「民告官」提供了制度途徑，並採用和保障司法獨立原則，保證法官在官民矛盾的訴訟中公正判決，大大降低當權者逃避法律制裁的可能性，也使官民矛盾事件得到及時糾正，從而降低了大規模群體事件乃至社會革命發生的幾率。

　　此外，在一個遭到腐敗侵襲的國家，最高當局要對付特權和官僚腐敗，也有幾種不同的方法可以借鑒。第一種是採用「軍治」的辦法，在第三世界國家，如巴基斯坦、印尼、非洲和拉美一些國家所採取過的軍人獨裁。一般的情況是，在文官政府腐敗無能、社會矛盾日益突出的情況下，最高當局（一般是軍人領袖）以救國委員會的名義，實行軍事管制，一方面壓制或平息民眾訴求，整頓社會秩序，另一方面懲治貪官污吏，整頓官場秩序。第二種是採用「群治」的辦法，即通過發動群眾運動來解決官僚體制特權腐敗的問題。透過中國的「文化大革命」運動，多少可以看到這種辦法的影子：通過揭發、批鬥、抄家、下放、勞教、勞改等獨特形式，以既有法律約束之外的群眾運動方式，即所謂的「不斷革命」，衝垮官僚特權體系，並使官員處於變動不定的狀態，難以形成和固守其特殊利益。第三種是採用「王治」的辦法，即最高領導人憑藉政黨、家族或個人的權威，實行開明專制，同時建立強有力的專門組織和機構，以鐵腕整肅官場風氣，懲治貪污腐敗。韓國朴正熙總統長達

　　１８年（１９６１—１９７９年）所實施的鐵腕統治，可算作一例［３］。第四種是採用「民治」的辦法，即最高領導層爭取民眾和國際支持，主動推進政治改革，依照民主、法治的原則，逐漸開放民眾參與，引入政治競爭，建立責任政府制度。在「第三波」民主化浪潮中，西班牙、巴西、墨西哥、匈牙利以及前蘇聯的民主化轉型，可以說是此種經驗的典型［４］。

　　二、腐敗治理何以有效

　　腐敗與反腐敗反映了一個政權中正反兩種力量較量此消彼長的關係。不考慮其他外在條件，一個政權，如果能夠很好地治理腐敗，那麼引發社會革命的官民矛盾就會得到有效控制，其統治的延續也就不會有太大麻煩。相反，如果官員腐敗得不到有效控制，官民關係就會惡化，最終引發社會革命和政治清算的風險就不會得到化解。

　　中國共產黨自建政以來，一直與腐敗作鬥爭。新中國成立之初就重視廉政建設，１９４９年１１月開始組建中央紀委和地方各級紀委，１９５５年３月代之以中央和地方各級黨的監察委員會，希望通過設立常規制度來保證黨的官員清正廉潔。之後，進行了「三反」、「五反」（１９５１—１９５２年）、「整風」與「反右」（１９５７年）、「四清」（１９６２—１９６６年）、「一打三反」（１９７０年）等運動，走的是群眾性運動反腐的路線。這條路線在「文革」期間被推廣到極端，以至於常規的紀律監察工作完全被群眾式運動所取代。１９７８年後，中國政府撥亂反正，反腐工作重新走上法制軌道，先後出台了相關規定和法律，如１９８７年通過《中華人民共和國行政訴訟法》，１９９５年制定《關於黨政機關縣（處）級以上領導幹部收入申報的規定》，１９９７年３月中共中央印發《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則（試行）》，１９９７年頒布《中華人民共和國行政監察法》，２００１年制定《關於省部級現職領導幹部報告家庭財產的規定（試行）》，２００３年通過《中國共產黨黨內監督條例（試行）》以及《中國共產黨紀律處分條例》，２００５年頒布《中華人民共和國公務員法》，２００７年制定《關於嚴格禁止利用職務上的便利牟取不正當利益的若干規定》等；還於２００３年１２月簽署《聯合國反腐敗公約》。在制度建設方面，２００３年建立中國共產黨中央巡視組，以彌補地方同級紀委對同級黨委監督的不足；２００５年初，中共中央、國務院制定並發布《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，希望建立完整的腐敗治理體系。

　　改革開放以來，反腐敗運動也從未間斷，尤其是近十多年來，黨和政府不斷加大反腐力度，制定了一系列有關黨紀、政紀的政策和制度，下達了一系列「通知」、「決定」、「規定」、「講話」、「條例」等文件［５］。從近年來各級地方黨政部門出台的各種反腐舉措來看，腐敗治理的對策真是五花八門。單從出台的各種規章、制度和對策來說（見下表），中國政府的反腐決心和力度不可謂不大。但是，實際效果如何，值得政策制定者們深刻反思。

　　從總體上看，腐敗現象並沒有因反腐敗的力度加大而減少，反而愈演愈烈。根據中央紀委報告，２００７年１１月至２０１２年６月，全國紀檢監察機關共立案６４３７５９件，結案６３９０６８件，給予黨紀政紀處分６６８４２９人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理２４５８４人，年均查辦違紀違法案件１２萬餘件，其中包括薄熙來、劉志軍、許宗衡等一批重大違紀違法案件。

有專業人士評估指出，中國官員腐敗日益嚴重：首先，職務犯罪越來越多，數額越來越大，層次越來越高。一大批高級幹部身陷囹圄，表明腐敗已從基層逐漸滲透到了黨和國家的高層。更有甚者，腐敗已經不是個別事件，在某些地方和部門已經形成了大面積的「潰瘍」。其次，腐敗蔓延的領域越來越廣。在改革開放初期，腐敗現象主要集中在經濟領域，但隨著時間的推移，政法、科技、文化、教育等領域也未能倖免，權錢交易開始盛行，出現了各種形式的尋租活動，除貪贓枉法、權錢交易外，假文憑、假學歷、假職稱等不正之風和所謂的「學術腐敗」也大行其道，而且賣官鬻爵的現象在某些地方已經泛濫成災，成了某些權勢者斂財的重要資源和手段。尤為甚者，某些地方黨政官員為了爭權奪利，重金雇請殺手對付自己的政敵。再次，人們深惡痛絕的各種不正之風糾而不止，有的甚至愈演愈烈。比如，官員的吃喝玩樂之風不但沒有糾正，反而越來越嚴重。如雨後春筍般大量湧現的高級酒店、休閑山莊、度假勝地，花樣翻新的足浴、洗浴、桑拿、按摩，超越名牌的各種「極品」，比比皆是，性服務持續泛濫［６］。

　　那麼，為什麼費這麼大的勁卻收不到預想的效果？筆者認為，中國反腐績效不甚顯著的原因很多，至少與以下三方面的因素有關。

　　首先是觀念認識層面。對問題性質的認識和判斷，決定了問題應對的思路和方案。如果你認為官員腐敗是改革開放以後的事情，那麼你心目中的腐敗治理的參照體系可能就是改革開放前的狀態；如果你以為官員腐敗是資產階級腐朽思想和封建主義殘渣餘孽侵蝕的結果，那麼你所認為的腐敗治理的關鍵可能就是如何打造一批拒腐蝕永不沾、又紅又專的好乾部；如果你認為官員貪腐只是中國發展過程中階段性的現象，而且，如果你還不加分析地認為腐敗是經濟發展的「潤滑劑」［７］，隨著經濟發展、短缺經濟心理陰影逐漸消褪，官員的價值觀念會明顯改變，其道德水準也會普遍提升，那麼，你治理腐敗的良策可能就是繼續「以經濟建設為中心」，加快經濟發展，改善民生（包括「官生」），至於特權和腐敗現象，有選擇地反一反，或者「暴露一個清理一個」就行了。

　　實際上，從政治發展的角度看，不能把腐敗治理看做權力鬥爭的手段，也不能把腐敗治理當做繼續執政的權宜之計，更不能把腐敗治理視為服務於經濟發展或其他目標的手段，而必須把腐敗治理看做是現代政治生活解決官民關係、實現公平正義必不可少的制度安排。發展政治學研究表明，公平正義是人類社會永恆的目標，現代政治與傳統政治的重要區別就是通過「憲政」體制來保證社會公平正義，而不是通過「替天行道」的革命風暴來實現公平正義。要建設現代政治國家，一個重要的任務就是要破除特權思想，以憲政制度來限制政府權力，規範官員行為。中國領導人必須認識到，中國共產黨要真正有效地治理腐敗，首先必須承認，腐敗不是改革開放惹的禍，也不是別人（資產階級和封建主義）使壞拉下水，而是共產黨自身特權思想沒有得到根本否定和清理的自然結果。所以，腐敗治理的成效首先取決於中國共產黨能否徹底摒棄「打天下坐天下」的特權觀念、真正按照現代政黨的要求實現脫胎換骨改造的勇氣和決心。

　　其次是制度安排層面。有一種觀點認為，「只要有人類，腐敗就不可能消除，最多可能是某個時期程度輕重不同而已。」確實，腐敗本源於人性，治理腐敗是一場永無休止的戰鬥。但是，採用什麼樣的方式和方法（「人治」還是「法治」）來對付腐敗，卻有著不同的效果。從根本上看，腐敗治理必須走制度化的路線，「唱紅打黑」只能收一時之效，「制度反腐」才是正道。但是，採用什麼樣的制度安排才是有效的？治理腐敗主要是靠憲政體制，還是廉政創新？這應該早有公論了。

　　公共管理研究一般把制度劃分為三個層面：一是底層為公共治理最基本的制度安排，如規定公民、社會、政黨、政府、軍隊等權力主體關係的憲政制度，規定財產權利及其保障的產權制度等；二是中層為公共治理的一般規則和程序，如規定績優選拔方式的選舉制度、規定權力職責關係的問責制度、規定官員財產申報的公開制度等；三是表層為公共治理的具體政策，如公車管理辦法、「三公」消費規定、廉政表彰制度等。如果把底層制度看做是「基礎制度」，把中層制度定義為「基本制度」，把表層制度看做是「具體制度」，那麼不難看出，中國在「基礎制度」和「基本制度」尚不健全或尚不完善的情況下，出台了大量屬於「具體制度」的政策。本來，「具體制度」層面的規則的有效實施依賴於「基礎制度」和「基本制度」。如果「基礎制度」牢固、「基本制度」完善，「具體制度」層面便不需要那麼多五花八門、花樣翻新的方法。正是由於該充實的「基礎制度」和「基本制度」得不到充實和落實，缺乏所謂的「頂層設計」，結果迫使各地胡亂開藥吃藥，使「具體制度」層面形形色色、別出心裁的招數也都變成中看不中用的表面文章。

　　例如，誰都知道，腐敗是一種「見光死」的事情，因此治理腐敗最有效的招數就是「見光」。所以「陽光法案」以及與之相配套的財產、信息公開公示制度，應該是治理腐敗最基本的制度。世界上所有治理有方的國家，都採用這樣的制度。捨棄這類基本制度不用，而花費大量精力去搞什麼「中國式反腐」廉政創新，那完全是捨本逐末。

　　從中國以往的反腐經驗來看，正如上文所提到的，在目前各地所推出的諸多反腐舉措中，相對最有效果的是「媒體述廉」和「網路輿情反腐」。這兩種反腐舉措具有的共同特點是利用了媒體的力量。因此，媒體、尤其是網路媒體應該是抗擊腐敗的利器。比較國際經驗也可以看到，腐敗治理縱然需要多重製度配套，但只要保證最基本的兩條也可以取得顯著成效：一條是媒體開放，另一條是司法獨立。正如有學者指出，一個社會對付腐敗最重要的兩個工具，一是讓媒體透明曝光，二是讓法律系統獨立運轉［８］。如果這兩個工具不予利用，想要在有序的條件下實現腐敗治理就不太可能。最後是政策執行層面。制度、決策、執行三者共同決定一個組織或共同體的行動績效。制度規定了成員的行為規範和決策形成的規則；決策規定了組織的目標和行動方向；執行（執行方式）規定了組織行動的能力和目標實現的程度。中國政府反腐敗的決心很大，較之其他國家，反腐敗的機構也最多，但實際執行不力，效果表現也不佳。

　　影響和制約中國反腐決策執行力的因素有三：一是縱向多頭管理，二是橫向多層分割，三是過程式控制制缺失。

　　一是從縱向上說，中國一般以領域、行業、部門、機構和「單位」為標準來組建管理體系、配置管理資源。每個領域、行業、部門、機構和單位，都有其獨立的管理體系和管理隊伍。在腐敗治理的問題上，大體也是如此。不僅黨、政、人大、政協等權力部門設立了反腐敗機構，而且各主要組織和機構、各行業管理系統、各國有企業和事業單位，也建有自己的反腐敗機構。這表面看起來投入了更多的力量，組建了眾多反腐機構，強調了腐敗治理的重要性，保證每個領域都不會給腐敗留下不受阻擊的餘地（用冠冕堂皇的說法就是，保證紀律檢查不可缺位），但實際狀況是，反腐機構呈現縱向多頭管理的狀態，往往導致機構林立、權力分散、條塊分割、各守陣地、以機構對抗機構的局面。有的學者把這種格局稱之為「內部多元主義」，認為它必然具有反腐責任不明、反腐機構互相掣肘、反腐機構本身增加腐敗機會等弊端［９］。

　　二是從橫向上說，中國黨政軍系統按照行政或政治級別設立反腐機構，每個級別的反腐機構接受同級黨政軍領導機構的領導。拿行政體系來說，除中央之外，各省市縣鄉作為地方權力的不同層級都設有接受同級黨委和政府領導的獨立的反腐機構，而每一級別的反腐機構只能「下管」。這種「橫向多層分割」的局面不僅切斷了縱向的督查權力，而且造成本級領導（一把手）只能由上級反腐機構來檢查監督而實際上無人檢查監督的狀況。因為道理很簡單，本級反腐機構在人事、財政、決策等事務方面都受控於本級黨政領導，所以本級反腐機構檢查監督本級領導等於是「左手反右手」；而上級反腐機構又不會天天守候在下級領導身邊，因此也不可能具備真正的檢查和監督能力（常見的檢查方式就是巡視一下，如開個座談會，搞個年終評審什麼的），它只能演變成一個腐敗案件的辦案機構。這也就是為什麼中國各級領導官員的腐敗案子主要不是反腐機構查出來的，而是領導內訌控告、小偷上門作案、「二奶」反目揭秘、情人炫富曝光、網民人肉搜索而引爆出來的原因。

　　三是從過程式控制制上說，中國腐敗治理的重心似乎也偏重於官員腐敗的事後追查與懲戒，而事前防範和事中監控一直屬於薄弱環節。觀察中國各個機關單位，一種非常普遍的現象是，一個幹部準備被派上用場的時候（一般是換屆上崗的時候），又是考察，又是民意測驗，搞得轟轟烈烈；出了事情（被揭發違紀違規貪污腐敗）的時候，又是查處，又是清算，搞得沸沸揚揚。兩頭搞得都挺熱鬧，但幹部使用的中間環節和過程，卻基本放任自流。前期任命的時候，組織部門轟轟烈烈地搞選拔———任命一經下達，該單位的事情完全由領導個人搞承包———一旦出了事情，上級部門趕緊撇清關係，表示「絕不手軟」地搞查處，這成為幹部使用的常見模式。問題出在哪裡？主要出在中間環節領導無條件地個人承包———沒有競標評標，沒有監工監理，沒有檢查驗收。這樣的「承包工程」要有好的質量，還非得靠「承包人」憑良心辦事不可。

　　此外，反腐機構「執紀不嚴」也是執行中的一個問題。常見的情況是，規章、紀律、禁令要麼不執行，要麼有選擇地變通打折執行。在執行過程中，尤其是在違紀處理的時候，除了少數罪大惡極、影響極大、受到群眾圍觀、高層關注的重大案件外，大多數案件是領導說情、組織保護，結果往往網開一面：就低不就高；能「內部處理」就決不「外部處理」；能黨紀政紀處理就決不司法處理；能判緩刑就決不判實刑。如此反腐，其效果可見一斑。

　　以上對中國反腐政策的檢討，支持本文的基本觀點———要提高腐敗治理的績效，必須改變以往認識、制度和執行方面的狀況，依照「頂層設計」原則，探索有效治理腐敗的制度安排的可能性。

　　三、腐敗治理的制度選擇

　　不管從一般的調查數據看，還是從媒體披露的典型案例看，中國官場腐敗已經達到相當嚴重的程度。據人民網２０１２年１２月５日引自日本共同社的報道，監督世界各國腐敗行為的非政府組織「透明國際」公布的２０１２年全球清廉指數報告，在１７６個國家和地區中，紐西蘭、丹麥和芬蘭並列第一，而中國位列第８０位。根據「透明國際」的報告，中國大陸的排位不僅低於美、日、歐洲諸國，也大大低於同為中華文化圈的新加坡、香港和台灣，稍好於南美的墨西哥、非洲的馬里和中東的葉門。「透明國際」的這項調查結果顯示，中國清廉記錄與執政黨所宣稱的施政理念以及長久執政和「中華復興」的雄心壯志很不相稱。

　　中國媒體不斷爆出官員腐敗的案件。從這些案件看，一個官員受賄動輒幾千萬甚至上億元，或者從其家中搜出千萬元現鈔，或者其非法擁有幾十套甚至上百套房產。這種狀況不僅超出了正常人對於「個人財富」的想像，而且後來者居上，不斷將腐敗紀錄推向新高，實在讓人觸目驚心。

　　對於一個政權來說，如果存在正負兩種能量的話，諸如共同發展、民生改善、社會福利、公民自由、社會自治等方面的能量釋放顯然屬於「正向」的能量聚集（即所謂的「正能量」），它符合最大多數人的利益，即奧爾森（ＭａｎｃｕｒＯｌｓｏｎ，１９３２－１９９８）所說的「共容利益」（ｅｎｃｏｍｐａｓｓｉｎｇｉｎｔｅｒｅｓｔｓ），因而有利於強化統治的合法性，維護統治的延續；而諸如極化發展、特權分配、決策不當、行為不端、貪污腐化等方面的表現，則屬於「負向」的能量積聚（即所謂的「負能量」），它違背最大多數原則，體現了奧爾森所說的「狹隘利益」（ｎａｒｒｏｗｉｎｔｅｒｅｓｔ）［１０］，因而導致統治合法性的流失，促成社會衰敗，引發社會抗議和政權更迭。實際上，一個政權壽命的長短，取決於這個政權「正負能量」的比拼和「競賽」。換句話說，「正能量」和「負能量」的此消彼長決定了一個政權的變更與存續。因此，如何不斷提高和增加「正能量」的積累，如何抑制和減少「負能量」的積聚，這是所有期望政權穩定、國家興盛的政治精英都不得含糊其辭的問題。那些贏得持久繁榮的國家，或者那些統治得以延續的政權，一定是在解決這個問題上具有良好表現的國家或政權，而那些被稱為「失敗的國家」（ＦａｉｌｅｄＳｔａｔｅｓ）或政權，一般在這個問題上表現得糟糕。

　　那麼，如何抑製作為「負能量」積聚的官員腐敗？

時下，有一種較為流行的觀點認為，當今官員之所以「前腐後繼」，根本原因在於「社會的傳統價值體系被市場經濟沖得七零八落」，使得「官員價值體系虧空」；中國腐敗治理的關鍵不在於「重典」，而在於「價值建設」，即讓官員不是「只認錢」，而是堅守價值和信仰，擁有為官者受到尊重的驕傲感。雖然對於如何「在價值體系的構建中積累創新和突破」的問題難知其解，但政治學的經驗研究足以讓我們判斷：任何離開「制度構建」而去談論「價值建設」和「信仰得救」的努力，恐怕都難以讓腐敗治理擺脫以往「道德說教」的難堪。

　　中國有一種說法，「君子愛財，取之有道」。也就是說，在腐敗治理的問題上，管理者的目標和任務並不是要讓人們「不愛財」，而是要讓人們「取之有道」。「公共選擇」理論代表、美國經濟學家Ｊ．Ｍ．布坎南（ＪａｍｅｓＭ．Ｂｕｃｈａｎａｎ，１９１９－２０１３）也曾指出：「當人們的政治行為被認為一如他們其他方面行為一樣是追求私利之時，憲制上的挑戰就成為這樣一種挑戰：構造和設計出能最大限度地限制以剝削方式追求個人利益，並引導個人利益去促進整個社會利益的制度和規章。」［１１］布坎南應用亞當·斯密的「經濟人」假設來分析人的政治行為，指明制度設計的方向並不在於限制人們追求個人利益，而在於限制其以剝削（掠奪、以權謀私）的手段和方式來追求個人利益，並提供一種促進整個社會利益的機制。上述中外兩種觀點，有著異曲同工之妙，只不過後者將「取之有道」歸結為「憲制」的結果。制度主義政治學更加明確地表達了這樣的觀點：行為是制度的產物。也就是說，中國式腐敗是中國式制度的結果，因此腐敗治理的根本出路不在於改造人性，而在於設計良好的制度。值得讚許的是，中國新一代領導人最近提出「把權力關進位度的籠子里」，這種提法實際上也表達了類似的觀點。

　　的確，中國的腐敗治理最終還是要回到從根本上理順官民關係、「將權力關進位度的籠子里」的軌道上來。那麼，從中國的現實情況出發，哪些制度安排是不可或缺的？或者換一種說法，從目前的情況看，應當如何把什麼樣的權力關進什麼樣的制度的籠子里？

　　第一，從根本上說，通過憲政體制確立現代官民關係是必需的。

　　正如文章第一部分所分析的，現代政治的標誌之一是腐敗治理必須走「法治」的道路。所謂的「法治」，並不單單是制定法律來管制社會和人民，更主要的是確立憲法和法律的最高權威性，通過制定和執行法律來規制政府，約束官員。說到底，就是運用憲法和法律來規定官民關係，約束政府權力，保障公民權利。有人羨慕日本自民黨主政時期「一黨獨大」的體制，也有人認為新加坡人民行動黨執政的經驗值得學習，還有人主張借鑒香港「廉政風暴」和高薪養廉的做法。其實，所有這些看法和倡議，都只是注意到了腐敗治理不一定依賴於多黨政治這一表面現象，而忽視了一個基本事實，即有效的憲政體制才是廉政的保障［１２］。也就是說，憲政體制是杜絕特權行為、規範官民關係（通過授權過程確立的委託與代理關係、依據憲法與法律所確立的履約與問責關係）的根本制度，離開這一根本制度去討論「一黨體制」反腐防腐的可能性，以及去設計各種嚴格的廉政政策，都不會產生長久的積極效應。

　　從理論上說，良好的治理，應該以良好的法治和制度為基礎。這樣的法治和制度安排必須保持政府與社會、精英與大眾、統治者與被統治者之間的適度均衡。因此，保持精英政治和大眾政治的平衡，讓精英團隊保持領導力，讓大眾團隊保持影響力，這是最理想的政治狀態（見下圖）。

　　從較為長遠的時段看，政府的清廉指數與民眾對官員的有效制約成正比。所以，民眾的制約實則是官員最好的防腐劑。任何國度任何體制，失去「民」的制約，權力的腐敗將不可避免；不建立、不啟用民眾制約的制度和機制，要實現反腐防腐的任務，其努力和嘗試都會顯得笨拙費力而又難以持久奏效。

　　就中國而言，官民關係尚未實現現代轉型，通過革命和政權更替而建立的短暫均衡，由於沒有真正轉化為有效的制度規範，隨著時間的延續而逐漸走向失衡狀態，使二者的比重自然向著「官」（公權）的一方傾斜。經驗顯示，不管任何時候和任何國度，要建立腐敗治理的長效機制，就要發揮民眾這一槓桿的制約作用；而要啟用「民」的制約機制，就要擴大和增加民眾知情權、選擇權、監督權的分量。在中國現有的制度結構下，要增加「民」的分量，或者要發揮「民」的作用，如果不選擇類似「唱紅打黑」式的群眾運動方式，那麼可行的選擇就應當是「激活」人民代表大會制度。

　　人民代表大會制度是中國憲法所確認的根本制度，它為中國憲政體制提供了基本的框架。但是，在現實生活中，人民代表大會經常被人譏諷為「花瓶」或「橡皮圖章」。把各級「人大」做實，讓它真正行使憲法所賦予的權力，讓人民代表真正代表人民，並通過有效的制度安排，獨立行使公共財政、人事選任、官員問責彈劾等權力，這不僅是腐敗治理的有效手段，也是中國政治轉型的可行途徑。所以，要不要和能不能把「人大」做實，考驗著中國領導人改革的決心和智慧。

　　總之，反腐行動的主體不應該僅僅是向執政黨領導人負責的「紀檢委」和向政府領導人負責的反貪局或審計部門，而首先應當是由人民直接授權的「人大」及獨立向「人大」負責的監察機關。此外，要發揮「民」的槓桿作用，言路的開放是必不可少的。經驗證明，社會監督＋輿論監督具有低成本、高效率的明顯優勢。開放輿論、允許媒體發布批評性言論，不僅對於監督黨政官員有幫助，而且對於監督人民代表及「人大」工作也有益處。目前，中國的反腐制度設計以紀檢監察和政府審計為核心，要提高這種反腐制度的績效，一個可選擇的路徑就是開放媒體，引入大眾監督機制。

　　第二，從策略上說，通過分權—限權制度管住各地各部門「一把手」是必需的。

　　「絕對的權力意味著絕對的腐敗」，這一表述已經成為普遍的社會常識。所謂「絕對權力」，就是不受限制和約束的權力。那麼，什麼樣的權力可能成為「絕對權力」？簡單而言，任何權力，只要具有「至高無上」（可以凌駕於法律之上）、「壟斷」、「集中」等特性，就容易成為「絕對權力」。無論權力屬性是什麼（不管是經濟權力，還是政治權力，或者文化權力），無論權力主體是誰（不管是人民的權力，還是君主的權力，抑或是革命領袖的權力或一個政黨、組織或機構的權力），只要具備「絕對權力」的特性，都易於導向「腐敗」。為了防止「絕對權力」，不同時代的人們給出各種各樣的方案。比方，早期，針對絕對的貴族權力，人們想出用君主的權力（王權或皇權）來予以平衡；後來，針對絕對的君權，人們想到用平民的權力（民主）來予以制約；再後來，為了防止「至高無上」的「人民統治」走向集體的（ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ）「暴政」，人們又想到用憲政和法治所保障的公民個人的（ｉｎｄｉ　ｖｉｄｕａｌ）自由權利來予以防範。所有這些方案都有一個共同的指向，就是要通過分權—限權制度儘可能不讓任何權力「壟斷」、「集中」和「至高無上」。就中國的情況而言，一個必須達成的共識是，如果你認為沒有必要限制最高「執政權」，那麼你完全有必要限制地方和部門的「施政權」。

　　有許多觀察認為，腐敗治理的關鍵是要「管住地方黨政一把手」。從目前媒體披露的一些腐敗案件來看，地方或部門「一把手」的權力集中和無所約束確實是一個大問題。「重慶事件」所暴露出來的地方領導人獨攬大權，隨意動用包括公安、司法機關在內的國家權力，任意踐踏法律的事實，更加印證了這種判斷的恰當性。

　　其實，不難想像，一個地方領導人，不僅掌握地方決策大權，同時擁有地方稅收、財政、人事任免、紀律檢查等事項的最終決斷權，而且還掌控國家在地方的司法、監察權力。除了不享有軍事、外交等國家權力之外，他幾乎擁有一個國家最高主權的其他全部類型的權力。毫不誇張地說，他差不多就是一個地方或部門的「諸侯」（甚至是一個「國王」，俗稱「土皇帝」），他所管轄的區域或部門很容易成為一個由他個人說了算的「獨立王國」。現實的狀況是，中國各個部門和地方自上而下採用大體相同的領導體制。撇開中央各部委不說，單就地方而言，省市縣各級政權構成了至少２８００多個相對獨立的單位。如果不能從制度上有效限制這些單位的「一把手」，那就會有許多個潛在的「王立軍」和「薄熙來」。所以，順便提一下，腐敗治理確實不簡單是一個政策問題，它更主要地是國家權力構建的問題：需要重構統一的國家權力及其實施方式———明確統一的國家權力是什麼，到底由誰來行使和如何來行使。

　　如何制約黨政「一把手」？以往的做法包括諸如黨員幹部黨性修養約束（如共產主義信仰、為人民服務宗旨）、黨的領導制度約束（如重大事項集體決策，民主集中制，民主生活會等制度）、黨紀國法約束、政府體制約束（如人大、政協監督制度，類似「兩會」的報告制度，黨委領導下的行政首長負責制度等）。除此之外，中央對地方主要領導的人事安排、重大事故的官員問責、紀檢系統的巡視檢查等也對地方「一把手」構成一定的約束。從實踐效果來看，這些約束機制具有兩個明顯特點：一是其績效顯著地倚重於「一把手」的個人品性（如接受約束的自覺性、領導人的民主作風等）；二是總體上注重事後懲戒而輕於事前防範（其制度設計主要是通過個別案例的事後懲戒，即「發現一個查辦一個」，起到殺一儆百的威懾作用）。這樣的約束方式在「個人威權」時代對於約束地方領導人的個人行為或許還有效果，但在「個人威權」時代已經結束，而地方利益、部門利益、行業利益和官場利益「結構化」和「板塊化」的今天，其效果日漸式微。許多腐敗「窩案」、「串案」的發生表明，腐敗治理必須考慮從制度上重構地方和部門「一把手」的約束體系，以保證地方和部門決策者行為「驅動」和「制動」兩個系統的適度平衡。

　　現行體制在腐敗治理方面的最大局限在於：一方面既有的管理體制賦予作為「一把手」的領導人和決策者以巨大而集中的權力，另一方面又偏重於把權力約束的有效性建立在領導者個人品行而不是制度限制的基礎上。要改變這種狀況，就要通過分權來限權，通過分權—限權的制度安排來「管住一把手」。

　　提到「分權」，以往的認知往往強調下面三種分權形式：第一，政權分享，即不同政黨之間的競爭性分權；第二，國家主權機關的權力分立，即立法、司法、行政權力的分開和獨立運作；第三，中央政府或部門集中行使的國家權力向地方和下屬部門分散，即一般意義上的權力下放。毫無疑問，腐敗治理需要構建分權體制，但這種分權體制並不一定要「分解」執政黨的「執政權」，而是要「分解」地方和部門領導的「施政權」；這種分權體制也不一定要「分解」國家統一的立法、司法、行政、外交、軍事等權力（相反，這些權力可能還需要集中），而是要「分解」地方和部門領導者過分集中的權力。應當明確的是，「分權制衡」是腐敗治理的基本原則。這一原則如果不在中央政府層面推廣，那麼也一定要在地方政府和部門管理中予以貫徹。

　　要「管住黨政一把手」，就要「分解」他們手中的權力，通過分權來限權，通過分權來實現對其權力的制約與平衡。這樣做的可行的制度安排應該包括：第一，將立法權、司法權、反腐監察權適度集中，並從地方和部門黨政領導手中收回，使其歸國家統一掌管，以克服「地方化」傾向。第二，激活地方「人大」，強化「人大」的獨立地位，將地方稅收、財政權力賦予「人大」，讓「人大」首先通過控制政府的「錢袋子」，改變黨政領導「一支筆」的地位，從而抑制地方「一把手」的經濟「衝動」［１３］。

　　第三，著手考慮引入官員財產申報登記制度，這對於從根本上確立反腐行動的合法性、約束官員的斂財行為、保護官員合法權益、終止官員「前腐後繼」是必需的。

　　如前文所言，「陽光」是腐敗的「速殺劑」。官員財產申報登記以及相應的公示制度作為「陽光法案」的重要內容，為世界各主要國家所採納，並被證明是腐敗治理的有效制度。此外，作為現代政治結出的一項碩果，官員財產申報登記制度已經成為現代政府的標誌性制度。因此，要不要引入官員財產申報登記制度，不僅成為考驗各國政府反腐誠意和決心的試金石，而且還是考核各國政治現代化水平的重要指標。

　　對於中國來說，官員財產申報登記制度還有特別的意義，因為它成為反腐行動合法性的焦點。正如有觀點認為，究竟是為了權力鬥爭而反腐，還是為了合理規則而反腐，「科學反腐制度」的關鍵在於官員財產申報登記制度［１４］。

　　制度主義的「路徑依賴」（Ｐａｔｈ－Ｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）原理表明，任何規則，如果在一個系統的起始階段就確立下來，其後實施的阻力和成本會小；如果在一個系統運轉一段時間之後再來確立，其推廣的難度和成本就會大得多。從中國的情況來看，官員財產申報登記制度錯過了體制轉型和官員財產積累初始階段的最佳時期，因而其推廣的難度非常之艱巨。而且，在一個幾乎所有成員都在追求金錢和財富增長的規則不明確、性質難界定、好壞難區分的「社會大染缸」中「浸泡」長達３０年之後，要求官員按照新的規則來審視自己的財產和行為，其難度之大也是不言而喻的。

　　但是，對於一個立志領導中國實現民族復興的執政黨來說，這道難關終究必須跨越。而且，早一天引入官員財產申報登記制度，可以早一日使跨入官場政界的「新人」得到制度的保護，免得「涉水」太深而難以自拔。為此，需要儘早研究制定一種引入官員財產申報登記制度的可行方案。毫無疑問，這也是考驗中國領導人改革勇氣和智慧的一個關鍵節點。

　　第四，克服「體制消融」，建立統一、獨立、專業化的反腐體系是必需的。

　　有觀察認為，現行的反腐體制呈現多頭管理的態勢。這種看似合力反腐、人人有責的協作體制，實際上陷入「人人都管但人人都不管」的境地。「專門的反腐機構，受制於人，缺乏查處的權威和力度，除了省市一級地方黨委的紀委監察機構、中央紀委以外，基層紀委，特別是部門、行業、企事業單位的紀委根本無法履行監督職責，形同虛設……這種來源內部組織體制的消融，實際給腐敗提供了放任的生存環境。」要克服這種「體制消融」的困境，可以考慮的制度安排就是建立一個獨立於政黨和政府、向最高權力機關負責的、統一而專業的反腐隊伍和體系。

　　結　語

　　效率和公平的關係問題是社會發展的基本問題。用今天的眼光看，１９７８年改革開放以來，中國政府「以經濟建設為中心」，堅持效率優先，注重經濟發展，而疏忽了制度建設的考慮。今天，制度疏漏所留下的隱患變成現實，而且日益成為經濟乃至社會政治文化持續發展的障礙。隨著國家發展所需的資本積累的完成以及「經濟起飛」目標的實現，社會建設的任務更加迫切地提到日程上來。

　　社會建設的重要任務就是要解決公平問題。當今中國民眾對於貧富分化、城鄉差別、官僚特權、行業壟斷等關涉社會公平的問題日益不滿，顯現了社會建設的緊迫性。社會公平固然需要通過調整公共財政的投資方向以及加大對弱勢群體利益的投入來改善，但僅僅依靠政府投資和社會再分配是不能完全實現的。說到底，社會公平是合理制度的結果。因此，制度建設應當納入社會建設的範疇，成為政府改革的重要任務。

　　制度的不合理和制度的疏漏為特權腐敗留下了空間。隨著制度的運行，原有的漏洞會越來越大，特權腐敗也會像滾雪球一樣日益膨脹。今天，特權腐敗已經被社會所普遍憎恨，這不僅因為它破壞了官民關係而造成政府的信任危機，而且因為它嚴重背離了社會公平原則而危害了執政黨的執政地位。因此，腐敗治理應該成為執政黨的基本共識和緊迫任務。

　　中共「十八大」報告闡述了腐敗治理的基本思路，其中包括：（１）加強反腐倡廉教育和廉政文化建設；（２）嚴格規範權力行使，加強對領導幹部特別是主要領導幹部行使權力的監督；（３）深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益衝突，更加科學有效地防治腐敗；（４）加強反腐敗國際合作；（５）嚴格執行黨風廉政建設責任制；（６）健全紀檢監察體制，完善派駐機構統一管理，更好發揮巡視制度監督作用；（７）始終保持懲治腐敗高壓態勢，堅決查處大案要案，著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題［１］１－５３。客觀地說，這些闡釋採用諸如「加強」、「深化」、「健全」、「完善」、「保持」等意向性的用語，基本上屬於原則性的表述，要使之變成現實，還需要拿出制度建設的行動方案。

　　比較而言，儘管「運動反腐」能夠起到一時之功效，但從長遠看，「制度反腐」才是出路。治理腐敗應該確立什麼樣的制度？這是「制度反腐」路徑下需要進一步明確的問題。從「大歷史觀」的視角看，基於古典政治的皇家「治吏」、威權政治的鐵腕肅貪以及革命黨自身的「清黨」活動所進行的制度設計，在時限性、功效性、尺度性以及經濟性等方面都具有較大局限，而憲政體制下法律至上、司法獨立、競爭性選舉、（任期和權力等方面的）有限政府、責任政府、決策公開、媒體開放等制度安排所構成的反腐體系具有顯著優勢。因此，憲政體制下的系列制度安排才是腐敗治理的正道。

　　中國的憲法和法律體系以及人民代表大會制度，為中國憲政體制提供了基本框架。在中國既有的政治結構和制度框架下，要進行腐敗治理，除了完善憲法和法律體系之外，引入政治改革、落實憲政體制的各項原則是必不可少的。出於可行性的考慮，啟動和激活「人大」制度平台，構建國家獨立的監督權力，以分權—限權制度「管住一把手權力」，引入官員財產申報登記制度，推進以司法獨立為宗旨的司法改革，或許是現實可選的路徑。

　　本文對以上可供選擇的制度安排分別作了考察論述，其真正的意圖是引發讀者進行更加深入的思考，以便達成社會共識。在筆者看來，反腐敗也需要達成共識，這種共識至少應該包括：第一，腐敗事關重大，不僅關涉執政黨地位，而且關乎社會公平正義，切不可以經濟發展「潤滑劑」或其他借口敷衍了事；第二，制度漏洞是腐敗滋生和蔓延的原因和條件，因此腐敗治理最終應該歸結為制度建設；第三，腐敗治理不應該僅僅以查處大案要案、懲治貪官污吏（「既要打『蒼蠅』又要打『老虎』」）為目標，而應該以廢除特權體制、建立現代官民關係為目的；第四，腐敗治理不應該僅僅局限為執政黨的「清黨」活動（黨的組織建設），而應該上升為國家權力機關的功能建設（國家政權建設）；第五，腐敗治理的出路主要不在於各地黨政部門的「廉政政策創新」，而在於立足執政黨執政和中國「民族復興」大業之需要所進行的「頂層設計」。

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　　來源：哈爾濱工業大學學報社科版 2013.3