人民調解員制度：沒落還是復興？
人民調解員制度：沒落還是復興？
司法是社會公正的最後一道籬笆，假如前面沒有緩衝帶，動輒就窮盡司法手段，在客觀上可能有損社會本身的自洽功能。
20多年來，我國的普法教育取得了明顯成果，法制觀念深入人心，但也出現了一種片面的認識，把「依法」治國，簡單地理解為「依法院」治國。
剛剛適應了到法院「討說法」的國人，現在尷尬地發現，由於訴訟增長過快導致的司法資源不足，讓中國一些大城市的法院出現「訴訟爆炸」。
許多民事糾紛一拖經年，小事變成大事，成為社會不安定因素。
事實上，半個多世紀以來，在法院大門之外，有一種行之有效的柔性緩衝力量，那就是人民調解員。他們依靠道德公約、民間智慧，以及熟人之間唇齒相依的情感和利益權衡，一次次介入中國社會的家長里短，起到了「息訟」的作用。
現在的問題是，隨著中國人城鄉大遷徙，以及體制外人員的激增，傳統熟人社會正在解體，這讓依附於熟人社會土壤上的人民調解員，面臨日漸尷尬的處境。
若不打官司，民間糾紛，誰來解決？從長遠的法制社會要求來看，人民調節員制度，該何去何從？
在倡導和諧社會的今天，對這一問題的探索，也就多了一份現實意義。
調解員的現實
在人際關係、法制觀念等已經發生了巨大變化的今天，人民調解員還能起到多大的作用？
本刊記者/何曉鵬(文) 劉震(攝影)
一天晚上，剛吃過晚飯的李愛茹接到電話，「主任，你快來。張湖又鬧了！」
張湖住在12號樓，因為總是與鄰居發生矛盾，又沒有工作，常被社區居民稱之為「無業游民」。打電話的是張的鄰居尚龔斌，幾天來，張湖一直說尚龔斌的狗咬傷了他。
「你今晚得給我解決，不然我就死他們家。」李愛茹趕到後，張湖跟她說。
李愛茹在北京德勝里社區工作站工作了7年，擔任居委會副主任，同時也是一名調解員。
生活中，很多人並不確切知道她的調解員身份，也不知道人民調解制度的存在。事實上，人民調解制度在中國存在了半個多世紀，跟李愛茹的年齡相仿。
「社區里的矛盾，不能硬來」
那天晚上，來到糾紛現場後，李愛茹想讓張湖穩定情緒，但沒用，張湖一直在踢自己家的鐵門，咣咣的響。
李愛茹只好勸說尚龔斌，希望尚先帶著張去醫院檢查，「我很清楚到了醫院張湖會怎樣，但當時只能這樣，他會讓全樓居民整晚都無法休息。」
在醫院，醫生建議張湖只做必要的檢查，「他就開始罵醫生」，最後，花費了2000餘元的檢查費。「尚龔斌當時是很生氣，錢都是他出的，但事總算平息下來了。」李愛茹回到家時，已是凌晨3點多，爐子里的火早已熄了，女兒一個人睡在冰冷的炕上。
但張湖並沒有就此罷休。「沒過幾天，他說自己吐血了，要3000元。李愛茹去調解時，他打電話叫來四五個人，說不給錢不讓走。」
「那幾個人看起來都像是從大獄裡出來的」，李愛茹退到陽台上，「如果出什麼事，我好喊人。」
後來，勸說幾個小時後，張湖才拿著300元去了醫院。
「當時，片警小趙要上去，被我攔下了，這種事，沒法硬來，只能一點點處理。」李愛茹說。
2007年4月初，記者見到李愛茹。在講訴調解過的居民糾紛時，她偶爾沉默一會，就會念叨出這句話:幹了七年，都干「傷」了。
在居委會，李愛茹負責人民調解和黨建，前者佔用了她絕大部分時間。
「大法律不犯，小法律不斷」，李愛茹這樣形容社區里的矛盾，「樓上漏水，蓋小房佔了別人的地，還有家庭內部的矛盾」，這些「小事」解決起來都並非易事。
有一次，因房子糾紛，一個弟弟打了姐姐一巴掌，姐弟倆都已成家，兩家因此鬧得不可開交，找到了居委會。三伏天，李愛茹接連在兩家之間跑了好幾天，甚至找到他們的親戚一起來勸。「就是談不通，大夏天，說得我直冒汗，他們一直生氣，真的，比處理自己家裡事費勁得多。」
類似的事情有很多，居民間的糾紛往往發生在晚上，李愛茹經常要忙到後半夜才回家，「這沒有辦法，現在講和諧社會，來電話不去，如果出什麼事，你於心不安，居民是上帝。」
並非所有的糾紛都發生在社區內部，有些時候，為了解決一個問題，李愛茹要反覆跑很多部門。比如拆遷時對五保戶的安置、工地施工導致污水外溢、電業員工作業導致居民電器損壞……
在過去的七年里，李愛茹平均每年要處理25到30件糾紛。她所在的德勝里社區一共有1050戶，3000餘口人。像這樣的社區，在其所屬的北京市西城區德勝街道一共有23個，每個社區有一名人民調解員，他們的工作由街道司法所來指導。
德勝街道司法所副所長閆玉梅介紹，在其下轄的23個社區里，類似於李愛茹這樣幹了7年調解工作的已算是老調解員。
一個人負責成千上萬社區居民的調解工作，這讓有責任心的調解員疲憊不堪。
「與訴訟相比，調解可以把多種矛盾一次性解決」
2006年，北京東城區的一棟回遷樓。
一位70多歲的殘疾老人住在二樓。她幾次去找物業投訴，樓下旅館衛生間的聲音太大。
「事實上，就是衛生間里水泵抽水的聲音，每天都會有五分鐘在工作。如果是我們，可能不會有什麼感覺，因為水泵都是在白天工作，而且每天就五分鐘時間，檢測部門也檢測過，沒有達到噪音污染的程度。」連艷說。
連艷，北京市貝朗律師事務所律師、東城區物業管理糾紛調解委員會首席調解員。
連艷告訴記者，老人把這當成了心病，要求物業把旅館關掉。經過她了解，在老人入住之初，一樓並不是旅館，「隨便改變公共設施的用途是要經過業主們同意的，但很多社區沒這樣做。」事情不止如此，事實上，老人居住的這種回遷樓物業費通常很低，物業公司為了維持運轉，大多通過其他一些方式來補貼，這個旅館的收入就起這樣的作用。
「把小旅館關掉？不合適。讓物業公司拿錢重新裝修，它根本就賺不了那麼多錢。不理老人的要求？不行，年齡這樣大了，又是高位截癱。」連艷只好在雙方之間不斷奔走、商談。這是一個艱難的過程，處於糾紛之中的人，通常想到的只是自己的委屈。
最終，問題在連艷的斡旋下解決了，她讓小旅館每月給老人一些補償，並且把水泵工作的時間調整一下，避開老人的休息時間，物業和老人都接受了。
「像這種事，在法院會判得很嚴格，沒達到噪音污染的就是沒達到，單憑老人自己的感覺是不行的。但通過調解，雙方都會多一些理解，有情感上的愛護，感覺上很不一樣。」
連艷，曾被評選為2006年北京十大人民調解員。
東城區物業調委會成立於2005年8月，調解員均為律師兼職，專門解決社區的物業管理糾紛，所有的調解行為均為免費。在整個北京市，有九萬餘人民調解員，除了街道和社區，像連艷他們還來自於其他一些調解組織。
「物業糾紛調解跟社區內糾紛調解不太一樣，涉及到專業法規知識要多一些，所以都是律師在兼職。」連艷說。
東城區物業調委會成立第一年，經過連艷調解的物業糾紛就達20餘件。
「與訴訟相比，調解的內涵更多一些，除了法律規範，它還需要雙方情感上的理解，這已經進入道德上的範疇。」在連艷和李愛茹的經驗中，通過調解解決問題的雙方常常會保持正常往來，而這是其他解決方式難以達到的效果。
連艷曾接手一件物業糾紛，一個業主因為門旁停了很多自行車，就在樓道里焊了個鐵門，不讓別人往裡停車。這個行為侵犯了其他業主的利益，物業就讓其拆除。該業主因此而拒交物業費。事實上小區里有專門停放自行車的場所，很多業主圖省事並不願把車存放到那裡。
「像這樣的糾紛，裡面有很多法律關係，比如私自焊鐵門是一個,不交物業費是一個,物業的自行車管理是一個，業主不往裡存車又是一個。如果要走法律程序，每個法律關係都需要單獨訴訟，有些矛盾你可能通過很複雜的訴訟都解決不了。但調解可以把這些問題一次性都解決。」連艷說。
「一切全憑自己」
山西省交口縣位於呂梁山區，縣司法局下設有人民調解員，而在各鄉鎮，還設有司法助理。
李智強是交口縣康城鎮派出所所長，之前，他曾經在縣司法局工作8年。「司法局的調解員，怎麼工作誰也說不來，有的老百姓都不知道誰是調解員。」
康城鎮人大主席團主席李明說，「調解員、司法助理，都是國家公務員。他們在進行調解時也許是主動的，也許是被動的，他們本人可能並不真正熱心於這個工作，這就影響工作的效果。」
在當地，直接介入百姓糾紛調解的，通常是各村委會中的民調治保員。「民調治保員往往只能解決一些小的矛盾，更多的時候，會讓村民往上找，比如派出所、鎮政府」交口縣康城鎮下仙村村委主任任海玉介紹，民調治保員通常是由村委會主任任命的，但「有些人願意有村幹部身份，可並不願意干這個工作」。
個人態度是調解員工作效果的一個決定因素。連艷這樣評價她所接觸的那些老調解員，「那些大姐真的具有奉獻精神。沒有這種精神的人，自己就把自己淘汰了，他們的工資並不高，只有幾百元。調解成不成也沒有硬性要求。一切全憑自己。」
「很多年輕律師做了幾次後就做不下去了，調解對象很複雜，各種學歷、年齡、閱歷的人都有，有時年輕人去了只有被人說服的份兒。」連艷說。
「干民調的要能說、會說，還要了解對方情況，包括性格、素質，要心中有數。而且你自己要做得好，你威信高，調解的成功率就高。」李愛茹這樣總結她的經驗。30多年前，她嫁到現在工作的地方，在社區里她有著好兒媳、好母親的口碑。
個人能力、威信、態度……這讓調解員的門檻變得很高。能滿足這些要求的人不多。
「上訪數量為零」
在交口縣康城鎮有一個普通的旅館，旅館三層掛了一個牌子「交口縣法院附設ADR民事糾紛調解室」，在兩個屋子門口分別掛了一個小牌：調解一室、調解二室。
旅館的主人叫苗生亮，他和另外八個人一起，被當地人稱為「布衣法官」。
苗生亮是康城村村民，早年曾經在村小隊里當幹部，因為人仗義，常幫村民解決糾紛而在當地漸漸有了聲望。經商的苗生亮在企業步入正軌後，把生意交給別人打理，自己干起了「專職」調解人的工作。
「一旦有了開頭就沒有辦法停下來。需要幫忙的人會找上門，有時你拒絕，他還會通過朋友再找來。」就這樣，苗生亮參與調解的糾紛越來越多，涉及的事也越來越廣，甚至包括醫患糾紛、礦難工傷、交通事故。2006年初，苗生亮受交口縣法院邀請，成為法院特邀民事糾紛調解人。
交口縣法院附設ADR民事糾紛調解室成立於2006年1月18日(註：ADR是Alternative Dispute Resolution的縮寫，是一切訴訟外糾紛解決方法的總稱)，由交口縣法院發起。
調解人都是由本人自願申請，當地政府推薦，經法院審核後正式邀請。康城鎮的調解室一共有9名成員，有普通村民，也有村支部書記、村委會主任、婦女主任、退休民警。年齡從30多歲到50多歲，所有的調解工作沒有任何收入，完全義務服務。
「這是個搭錢的活，沒錢的人做不了。」苗生亮說，很多糾紛需要到康城鎮以外的地方進行，路費、住宿通常要苗生亮自己解決，有時遇到礦難家屬，苗生亮還會從自己口袋裡為對方掏路費。為了做調解記錄，苗生亮買了一部筆記本電腦，與當事人交談時，他會讓女兒在旁邊做記錄。
「我們這9個人，雖然沒有特別富的，但家庭條件都不錯，有辦磚廠的、有從事運輸的，這樣大家也有能力做這個事情。」
在調解室成立的第一年裡，苗生亮有記錄的糾紛調解就達80餘件。
也有當事人在糾紛解決之後，拿著錢來感謝苗生亮，「這個錢你沒法要，有事兒的都是遇到困難的人，比如說她的家屬遭遇礦難了，家裡沒了賺錢的人，你還能再要她的錢？」
「干這個的沒有圖錢的」，苗生亮說，「我告訴你效益在什麼地方，就這麼大一個地方，就這麼些人，你不一定哪天用到誰了。即便一輩子用不到別人，你也會覺得大家對你的尊重。」
2006年5月，苗生亮因結腸息肉住院手術，來看望的人絡繹不絕，既有普通百姓也有鎮上的領導，光雞蛋就收了幾百斤。苗生亮常對不理解他的人說，「你們以為我賠了，那是你們不懂。」
對調解室，交口縣法院有專門的對口部門進行指導，「法院會為調解人提供相關的資料，平時也會去跟調解人交流」，交口縣法院副院長衛建生說，2006年，康城鎮的上訪數量為零，這與苗生亮等調解人的工作不無關係。
2006年年末，交口縣水頭鎮、溫泉鄉也都相繼申請設立了類似的調解中心。
ADR：法院大門外的調解試驗
隸屬司法部門的人民調解制度，被法院引入，這對司法資源的盤活，或有意義
本刊記者/何曉鵬(文) 劉震(攝影)
本刊記者採訪了調解室設立的倡議者——交口縣人民法院副院長衛建生。
中國新聞周刊：ADR民事糾紛調解室與法院是什麼關係？
衛建生：法院設立類似調解機構的，據我所知，全國可能只有兩三處。按民訴法規定，是不訴不理，不告不理，人民調解和法院不是一個系統，屬於司法行政部門。ADR是我們的嘗試。
交口是一個礦產資源豐富的地方，隨著採礦業發展，貧富分化迅速，出現了大量群體性的事件。但當事人不告狀，一方面要交訴訟費，另外即便是走簡易程序至少也得三個月。
往往是，縣政府派出工作組出面調解，用調解書的形式把協商結果固定下來，問題就解決了。這對我們是個觸動，如果在矛盾激化之前就採取調解，就不會出現後面的問題。
設立調解室對法院本身的工作也是個很好的協助。像交口縣裡有些鄉鎮比較遠，且當地不設法庭，百姓打官司不方便。而且，就法院本身的情況來看，機構改革後法院人員少，有些法庭就是「一人庭」，像我們交口縣法院就36個人員編製，這還包括領導、法警、司機等等人員，一年只能審理500件案件。
中國新聞周刊：在很多情況下，調解人的效率為什麼反而比法院要高？
衛建生：調解人和法院的工作人員不同。比如說我們，不可以跟當事人單獨會見、吃飯。但他們(調解員)互相就比較接近，這有助於問題的解決。而且調解的優勢是真正可以解決問題。比如一個人受傷進醫院，要住院，先要交錢，調解人就可以動員去墊資，然後再解決其他。法院就不行，要不就預先執行，要了結就要等醫療終結之後。
很多時候，法院立案的案件審理起來並不好處理，相反在訴前調解會更好解決。比如鄰里之間的採光糾紛，具體處理時，影響程度如何，這很難確定，因為這屬於人的感受問題。調解就可以根據雙方的感受靈活處理。
再比如，有些糾紛是因為上一個結怨導致的，上一個沒有化解就無法解決眼前這個。但我們審理時只能審理現有的事件，調解就可以觸及到積怨問題的解決上。調解時，當事人都自願才可以進行，正因為這樣，調解的結果通常都可以落實，不會出現法院判決執行難的問題。
中國新聞周刊：調解員只付出，沒有工資？
衛建生：是的。就像人在溫飽無憂的情況下，會追求些別的東西。比如說苗生亮，他覺得這是精神上的享受，錢買不到。
中國新聞周刊：調解不收費的話，當事人反悔的成本很低，這是不是弱化了調解的嚴肅性？
衛建生：調解達成的調解協議，要拿到法院審核確認，我們會看調解結果是否為當事人所自願接受、是否侵害第三方的利益等等。審核通過的，法院會出調解書，這種司法文書相當於判決書，具有強制力，當事人要反悔，走的程序就很複雜。
中國新聞周刊：假如調解人沒有嚴格按照法律，但憑法外能力調解成功，法院還會確認他的調解協議嗎？
衛建生：一個騎三輪車的撞死一個人，調解人調解後，讓肇事方賠償5000元。審核時我們覺得這個賠償數額相距甚遠，便去了解情況，發現肇事者很窮，全家最值錢的就是那輛三輪車，估計也賣不到2000塊錢。但即便如此，我們最後也沒有給以確認。我們覺得，從保障公民權益上講，受害方的利益沒有得到完全保證。
但從客觀上來講，這樣的事即使我們判下來，要求賠償十萬八萬，他傾家蕩產也拿不出來。這也是現在法院好判，但執行很難的原因之一。
中國新聞周刊：這種交通肇事，不僅涉及民事責任吧，調解人能介入非民事糾紛嗎？
衛建生：調解的結果是，民事部分，雙方不再追究了。我們的調解人調解的範圍只限於民事部分，如果涉及其他責任，不在調解範圍之內，比如觸犯刑法的，照樣要追究。
調解：沒落還是復興
調解這一解決糾紛的古老機制在現實中受到了越來越多的挑戰
本刊記者/孫展(文) 劉震(攝影)
作家沈從文的小說《長河》中，橘園主人騰長順遇到保安隊長的勒索，想到的辦法是委託親家——當地的商會會長居中調解。最後，以十擔橘子的代價保住了整個橘園。雖然吃了小虧，但騰長順並沒有覺得有什麼不妥。作為一個地道的中國農民，他能想像到解決糾紛的方法也只有這些，他不會想去與保安隊長對簿公堂，更不會理直氣壯地找這些「武裝同志」討個說法。
——儘管這只是小說中描寫上世紀20年代湘西的故事，但對於大多數中國人來說，遇到糾紛，找到一個居中的「第三者」進行調解說和，依然是傳統的選擇之一。
但近年來，調解這一解決糾紛的古老機制卻受到了越來越多的挑戰，鄉土社會的解體、調解威信的缺失，調解質量的下降，使得人們對這種做法漸漸喪失信心，隨之而來則是，越來越多的人選擇了訴訟。
下降的調解
統計表明，至少在上世紀80年代，調解依然是中國人解決民事糾紛的主要手段之一。但自90年代中期之後，由人民調解委員會處理的糾紛，呈現下降的趨勢。
司法部人民調解處處長王學澤告訴《中國新聞周刊》，從1980年至1985年的六年時間，全國人民調解組織調解矛盾糾紛4200多萬件，平均每年600多萬件，相當於同一時期人民法院一審民事案件數量的10倍。但到2005年，通過人民調解，僅為448萬件，與人民法院一審受理的民事案件總數436萬件基本持平。
「願意找人民調解員來解決糾紛的人逐漸減少。」中國政法大學教授、中華全國人民調解員協會副會長楊榮新說：「很多人發現，調解協議對當事人的約束並不強，只要有一方反悔，隨時可以再提起訴訟，而之前的調解只是白白浪費精力。」
實際上，長久以來，人民調解不收取任何費用，也沒有複雜的程序，只要矛盾的雙方達成妥協即可，這的確開啟了糾紛解決的方便之門。但缺乏相應的約束效力，也成為人民調解無法迴避的現實問題。越來越多的人，寧肯花上高額的訴訟費和律師費，也要獲得具有強制力的法院判決書，儘管前者是免費的。
來自中國法院網的數據表明，1993年北京市法院一年審判案件7萬件，到2004年已經突破30萬件。訴訟激增的同時，是法官壓力的增大，一線法官的年均審判案件由31件增加到167件。一些法學專家驚呼說，「中國進入『訴訟爆炸』時代。」
一些人將人們更願意用起訴而不是調解來解決糾紛，歸結為中國公民權利意識的覺醒。但中國政法大學副教授王建勛並不這麼認為，「沒有人願意花費高昂的代價進法庭，除非這對他們有利，人們願意訴訟而不願調解，更應該反思的是，調解制度為什麼不能讓他們滿意？」
68歲的王志仁記得，自己在1990年剛剛當上北京市房山區琉璃河鎮北章村人民調解委員會主任時，一年調解的糾紛有30起，但現在，一年只有三四起。「村民們更實際了，一般鄰里糾紛越來越少。真正發生涉及個人利益的糾紛時，調解也很難解決。」
削弱的權威
在傳統中國，大多數從事調解的人，都有一定的「身份」。或是家族長輩，或是地方士紳。在一個「熟人社會」當中，儘管產生矛盾，但是顧慮到日後交往的需要，多數人不願意就此決裂，而雙方都熟識並認可的中間人，則成為調解得以成功的實施者和保障人。但現在，隨著流動性的增大，「熟人社會」不復存在，這樣的「權威」人士也變得越來越罕見。
北京市丰台區六里橋地區治安、民間糾紛調解聯合接待室的調解員歐陽明琪，自2005年4月到如今，已經調解了300多起糾紛，但在涉及糾紛的這數百人當中，沒有一個是原來認識的。他感慨說，要調解別人的糾紛，最難的事情是讓雙方都來相信一個陌生人。「無論對誰多說幾句，就會有人反駁說，你為什麼老向著對方說話？」
這並不能看作是調解員的尷尬。相比於20年，甚至10年前，調解員面臨的不僅僅是糾紛對象的巨大變化，就是他們所依賴的組織機構，也同樣遭遇了前所未有的挑戰。一項統計表明，1990年，中國的人民調解委員會有102萬個，到了2005年，只剩下84萬個左右。僅僅是因為一些企業改制破產，10年間減少的人民調解委員會就有4萬個。
「過去的調解，可以憑藉家族權威，或者組織的權威，現在，則更多的依賴個人的威信。」楊榮新說。
對此，王志仁深有感觸。他記得，過去村民之間鬧矛盾，口頭禪是「走，上大隊說理去。」而現在則是，「王書記，你給評評理。」由於處事公道，年紀較大，近20年的調解經驗，已經讓王志仁充分取得了村民的信任，但仍然有許多讓他感到力不從心的調解難題。「現在每家每戶都有自己的利益，沒有什麼人能全都說了算的。」
質量的憂慮
楊榮新自1950年代就開始研究人民調解制度，到過多個省份進行過調研。曾經一年，他到了廣西，一個調解委員會主任告訴他一個案例。當地有兩個村民談戀愛，已經生活在一起。後來女方懷孕，但男方卻懷疑孩子並非己出。在沒有任何證據的情況下男方主動分居，女方則找到調解員請求幫助，並聲稱如果調解失敗，自己就跳江。
無奈之下調解員找到男方，但男方並不認可，提出要求，除非女方敢在正月十六中午十二點跪在村中神廟前賭咒。調解員為了勸和，要求女方照此辦理，女方果然答應並照做了，兩人最終和好。
調委會主任詢問楊榮新，這樣做調解到底對不對。楊榮新回答，結果好，但做法不提倡。「很難要求每一個調解員都具備足夠的法律知識，但正是這批熱心公益的人支撐著人民調解的根基。」
實際上，在全國500萬左右的調解員中，具備專門法律知識的專業人士寥寥無幾，統計顯示，初中以下文化水平的調解員近200萬。而低素質的調解員，也正是導致調解質量難以保證原因之一。
「過去有很多做法，調解不是出於自願平等的原則，而是為了完成政治指標，進行『和稀泥』式的調解，從而導致調解質量存在嚴重隱患，調解結果反反覆復，反而浪費了更多的精力和資源。」中國政法大學副教授王建勛說。
一份有關人民調解的調研報告曾列舉了一個案例，當地村莊兩戶人家打架，其中一戶被打傷，花費500元醫藥費。調解員居中調解，原本兩戶都不同意和解。調解員對被打者說，對方願意100%賠款。而對打人者說，醫藥費花去了1000元，你只需付一半即可。在這樣調解下，雙方同意和解。但隨後，雙方得知真實情況後，又起紛爭。
當然，這僅是每年數百萬件糾紛中的一例而已。在北京六里橋治安、民間糾紛調解聯合接待室，調解員歐陽明琪和李忠目前的調解成功率為96%，且沒有一起經調解成功後，再到法院另行起訴的。但有著大專畢業學歷的他們，在整個調解員群體中，只是少數。
本土資源的重建
無論是中國本土遭遇的現實訴訟困境，還是國外ADR制度取得的巨大進展，都讓人們對調解制度的發展空間充滿更多的期待
本刊記者/孫展(文) 劉震(攝影)
被譽為「東方一枝花」的人民調解經驗，已經引發越來越多的關注。不僅僅是作為應對訴訟高潮的應急手段，更在於一種非訴訟價值的體現。
非訴觀念的成長
1991年，美國學者奧爾森出版了《訴訟爆炸》一書，書中提到美國已經成為世界上最「好訟」的國家。1987年美國國民人均律師人數幾乎是英國的3倍；就人均案件數而言，美國的侵權訴訟至少高出英國的10倍;醫療失誤訴訟高出30至40倍;而產品責任訴訟則高出近100倍。此外，美國花在人身傷害訴訟上的費用相當於其他主要發達國家的5倍。而且，這一差距不是在縮小，而是在繼續擴大。訴訟的過度增長不但帶給法院壓力，同時也對社會造成巨大的傷害。
僅僅在此後一年，由張藝謀導演、鞏俐主演的中國影片《秋菊打官司》問世，在影片當中，陝西農婦秋菊因為村長踢了自己丈夫「下體」一腳，於是四處奔波於各級法院之間，要「討個說法」。
秋菊的行為一度被認為中國人訴訟意識覺醒的標誌，而向法院「討個說法」也被認為是中國法治進程中的積極因素。於是，中國各地法院的訴訟量也呈現出「井噴式」增長。
山西一讀者為了討要因換書花費的1元公交費，多次來往北京與山西之間，花費數千元路費進行訴訟；四川廣漢市陶姓女子因交通肇事導致上唇裂傷，於是向法院訴訟，討要「接吻權」；北京宣武區一起案件中，弟弟起訴哥哥，因為父親去世沒有得到通知，而討要「追悼權」……
僅僅數年之後，剛剛適應了到法院「討說法」中國人，就尷尬地發現，由於訴訟增長過快導致的司法資源不足，也讓中國法院處於奧爾森所說的「訴訟爆炸」的境況之中——儘管也有學者認為，中國的問題遠沒有那麼嚴重。
「就人均訴訟率來說，中國尚不及號稱低訴訟率國家日本的一半。並且訴訟主要集中在北京、上海、廣州等大城市。」中國政法大學教授宋朝武說：「但毫無疑問，訴訟總量的快速增長同樣帶來了大量問題。」
美國遭遇的訴訟潮使得代替性解決糾紛機制(ADR制度)——這種試圖在法院外解決糾紛，減少或分流訴訟的方式，越來越受到重視，並被認為是預防或減輕「訴訟爆炸」的有效手段之一。
而中國的訴訟壓力，也同樣讓眾多學者開始重新審視，在中國實行已久的人民調解方式的價值和意義。「儘管美國的ADR制度與中國的人民調解制度，有許多不同，但是同樣是非訴訟解決糾紛的方式，兩者的理念有很多是相似的。」宋朝武說。
調解的價值
長期研究調解制度的中國政法大學教授楊榮新介紹說，調解在中國具有悠久的歷史傳統，孔子就存在著「聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎」的政治理想。中國曆朝都存在著各類調解形式，其中民間調解、宗族調解、鄉治調解最為普遍，而鄉治調解還受著國家政權的支持。
第一次國內革命戰爭時期，廣東海陸豐農會的「仲裁部」，以及湖南農村鄉民大會的「公斷處」，則是中國現行調解制度的雛形。後經陝甘寧邊區時期的發展和完善，調解制度進入制度化、法律化階段。1954年之後，中國普遍建立起人民調解委員會，直至如今。
調解委員會在建立初期就發揮了巨大作用，一則1954年的新華社電訊稿稱，浙江省富陽縣龍門鎮有三個村子，因為水利糾紛，曾多次發生搶水傷人事件，但當地人民調解委員會建立之後，這個多年的歷史痼疾得以清除。
人民調解委員會真正得到大發展則是在上世紀80年代，當時在各地的居委會、村委會以及廠礦企業當中，都建有人民調解委員會，人民調解員一度超過100萬 人，每年解決的糾紛多達600萬件以上。「如果這些糾紛中哪怕只有10%轉化為刑事案件，整個社會所要增加的管理成本都是無比巨大的。」司法部人民調解處處長王學澤說。
但進入1990年代中期之後，人民調解卻逐步進入低潮期，直至2000年前後成為一個低谷。楊榮新說，造成這種現象的原因是多方面的，這其中有社會環境的變化，以及調解協議效力問題，也有調解員無薪酬、無辦公經費保障等原因，「但更重要是，人們逐漸忽視了人民調解的價值和其所起到的巨大作用。」
與此相反的卻是，ADR制度則在西方各國發展迅猛。中國人民大學法學院教授范愉介紹說，美國的ADR制度得到了從政府到社會、從法院到當事人、從產業界到理論界的全方位支持。儘管美國依然是一個高訴訟率的國家，但佔90%以上的糾紛都是通過ADR以及和解方式解決的。
成長中的本土經驗
無論是中國本土遭遇的現實訴訟困境，還是國外ADR制度取得的巨大進展，都讓人們對調解制度的發展空間充滿更多的期待。
司法部人民調解處處長王學澤介紹說，針對人民調解制度出現的問題，各地也進行了諸多改進，以期發揮更大作用。
北京市丰台區在長辛店醫院成立了全市首家「醫患糾紛調解組織」；大連市甘井子區機場街道在韓國獨資企業中，成立了全市首家外資企業人民調解委員會；浙江省寧波市建立交通事故糾紛調委會，用以加強行業性糾紛的解決。
而針對部分人民調解員無報酬、無經費、素質低的問題，溫州市樂清大荊鎮聘請了兩位市法院的退休審判員擔任鎮政府職業調解員，為每人每月發放800元工資，開啟了溫州職業調解員之先河。而這兩位調解員當年即調解各類矛盾糾紛86件，比一般人民調解員調處的案件多出幾十倍。目前該市的職業人民調解員已經達到32人。
另外，在北京朝陽區法院，為了應對快速增長的訴訟壓力，一種名為「訴前調解」的新機制也在試行當中，這是讓當事人在立案之前，先行選擇調解來作為解決糾紛的方式。而此舉的實行，也令該法院在連續21年案件增長之後，首次在2006年出現下降。
「應該鼓勵這些多元化，非訴訟糾紛解決機制的嘗試。」中國人民大學法學院教授范愉說：「調解不但可以減少糾紛解決的成本，節約司法資源，同時對社區建設和道德傳承都有著重大的意義。」
而中國政法大學教授宋朝武則透露，一部旨在規範人民調解程序，加強調解效力的《人民調解法》正在制定當中，「這將使得人民調解有更多的法制保障」。
形成完善的糾紛解決體系，需要打破對國家法院的迷信，給予民眾建立自治性司法機構的權利
本刊評論員/秋風
人與人之間總免不了發生糾紛，還有一些人總會因為貪婪、無知、憤怒或者殘忍而侵害他人，因此，一個社會要正常運轉，就得設立有效的糾紛解決機制。綜合起來看，解決辦法無非兩類：要麼，通過國家的司法程序解決，要麼，通過社區自治性工具解決。
現在很多人奢談古代中國人不愛打官司的神話。其實恐怕未必，很可能情形恰恰相反：正因為糾紛很多，所以，聖賢才強調「息訟」。另一方面，在古代社會，以家族制度為基礎的社區自治發育完善，發展出了一種成熟的替代性糾紛解決方案，家族族長、長者行使著一定程度的司法職能，他們甚至可以處死族人。在城市，行會、商會、會館等等也發揮著社會管理職能，其中包括柔性司法職能。
這些民間自治性糾紛解決機制滿足了社區民眾對正義的需求，政府也樂觀其成，以此降低政府的司法與行政管理成本。當時由行政官員兼任司法職能，也完全能夠應付訴訟的需求——當然，那個時代的政府在行政方面其實也沒有多少事情，主要的職能就是司法。
從20世紀初建立現代國家開始，國家權力大幅度地向社會各領域擴張。每個農民每個幹部職工，都被安排到一個自上而下的動員型控制體系中。在這套體系擠壓下，傳統社會結構逐漸瓦解，公權力成為解決人糾紛的惟一渠道。黨政權力普遍行使著准司法職能：人們遇到糾紛，通常是找「單位」，找上級，找村支書。
人民調解員正是內嵌在這一體系內的一個輔助性糾紛解決機制，它依附於黨政權力體系，而不是社區自治性糾紛解決機制。
80年代之後，農村實行土地承包經營制度，城市私人部門迅速發展，大量人口不再依附於「單位」，而成為一定程度上的「自由人」，動員型控制體系鬆動乃至瓦解。遇到糾紛的時候，不可能再找單位。人們自然地走向法院。結果，法院審理案件的數量急劇增加，法院業務繁榮，法官似乎總是不夠用。這不是因為這個時代的中國人突然愛鬧糾紛、愛打官司了，而是因為，古代的那套自治性糾紛解決機制幾乎已成廢墟，單位、集體所提供的糾紛解決機制的覆蓋面又大幅度萎縮。糾紛一起，即成訴訟。
法院不堪其累。在這種情況下，從學界到政府，又都重視起調解制度。一方面是強化司法調解，法律規定，民事訴訟在任何環節，都可以調解結案；另一方面，則是恢復及完善人民調解員制度。關於後者，政府已經採取了一些措施，比如，最高法院的司法解釋規定，人民調解員主持雙方當事人達成的調解協議具有民事合同的性質，當事人必須履行。最近兩年，諸多地方在村和街道引入首席調解員制度，並積極推進調解員的專業化、規範化和社會化。
但是，在鄉村的社會結構已經無可挽回地破碎化，在城市逐漸成為陌生人社會之後，調解員制度是否還能夠發揮其在上世紀50～80年代的作用，實在令人懷疑。事實上，一組數字的對比是驚人的：80年代初，民事糾紛調解與法院處理的比例是12:1，到2000年，民間糾紛調解成功數與法院審結民事、刑事自訴案件的比例則是1:1。
調解員制度的衰落是無可避免的。因為，調解員的權威在很大程度上依靠鄰里之情和調解員個人的人格魅力。但人與人之間的這種密切聯繫正在趨向稀薄。治理陌生人社會，更多地要依靠相對客觀的規則及公正的程序，而只有糾紛解決的司法形態，能夠滿足這一要求。因此，調解員要發揮作用，似有必要適應人們對司法性解決機制的需求，向社區自治性司法機構的方向靠攏。事實上，各地嘗試首席調解員制度就已經顯示出了這種傾向。
但是，要完成這一轉型，需要人們對目前的社會糾紛處理體系進行系統反思，理順國家法院與社區自治性司法機構之間的關係。法治，就其本質而言，是法院之治，需要由一個具有獨立地位的法院體系來解釋法律、適用法律，並填補成文法的縫隙。但是，法院要承擔這樣的重任，就必須是多樣的，以不同形態回應不同的社會需求。觀察近代以來西方法院體系，法院可以區分為兩類：國家法院與自治法院。國家法院當然是法治的支柱，法治的原則是國家法院來解釋、堅守的，但解決民眾日常糾紛的主渠道，卻是更為簡陋、但也更接近民眾的「自治性司法機構」。
因而，形成完善的糾紛解決體系，需要打破對國家法院的迷信，給予民眾建立自治性司法機構的權利。比如，在鄉、街道等居民自治組織設立「自治性司法機構」，商會可以設立某種調解組織，各種專業人士協會內部也可以有自己的調解方式，解決相應的瑣細糾紛。只有在糾紛超出這些自治性司法機構所能解決的範圍之外時，才由縣、市、省等國家法院系統介入。這樣一來，國家法院的負擔將大幅度減輕，而社會自治也更為完整。
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