遏制「港獨」:人大釋法的弦外之音

2016年11月7日，大陸第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議了委員長會議提請審議的關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百零四條的解釋（草案）的議案。經徵詢香港基本法委員會的意見，全國人大常務委員會經表決全票通過了上述議案，標誌著全國人大常委會第五次解釋香港基本法。此次人大釋法的解釋文本只有六百多字，內容簡單明瞭卻不失規範莊嚴，仔細研讀可以發現很多解釋者試圖傳遞出的資訊。

以法治思維和法治方式解決一國兩制實踐中的問題。大陸在過去的十多年裡一直提倡依法治國。1999年，大陸將「依法治國」寫入了憲法。近年來，大陸更明確提出：「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。」並特別提出，要以法治思維和法治方式來應對和解決現實的問題。

這次人大釋法也是將過去提出來的一些政治理念進行法律化。例如，在香港歷次政改過程中一直強調的「愛國愛港」立場，通過這次人大釋法對香港基本法第104條的規定的具體化，明確了「擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區」既是宣誓必須包含的法定內容，也是參選或者出任該條所列公職者的法定要求和條件。

在過去相當長的一段時間裡，大陸曾經提出「井水不犯河水，河水不犯井水」的主張來解決香港特區一國兩制實踐中出現的問題。而此次人大釋法，既是大陸解決香港問題基本信心的體現，也是中共強調的「理論自信、道路自信、制度自信、文化自信」的具體體現。大陸決策層已經明確展示出要將香港和大陸法治發展進程相聯繫，並把香港法治發展納入大陸法治發展進程中的信心。這也顯示了大陸在對待和解決香港問題上的一種新思路，即從過去比較狹隘的思維中跳出來，以一種更加開闊的眼界來面對香港當下的治理難題。

從香港社會近些年的發展態勢來看，2014年「佔中」之後，港獨聲音不斷放大，港獨力量通過各種包裝迅速掘起，甚至欲「登堂入室」進入香港憲制體制之內，對香港基本法所確立的憲制秩序構成衝擊。大陸中央政府對於港獨的聲音和港獨力量的動態保持了高度警惕，但是在解決佔中和化解香港治理困局的過程中一直沒有找到有針對性和非常有效的方法和措施。

在這次人大釋法的討論過程中，多位港澳與內地專家學者都評論指出，人大釋法是香港法治的重要組成部分。這次全國人大常委會對香港基本法中所規定的宣誓效忠問題做出解釋，顯示出來大陸中央政府在這個問題上變被動為主動的一個轉換。可以看出，以人大釋法為契機，大陸中央政府找到了一個解決香港當下問題的途徑和發力點，而且是用一種法治化的方式來處理香港特區治理過程中的政治難題和政治衝突。香港的法治實踐已經進入人大釋法推動香港特區佔中法治實踐的互動階段。

人大釋法確立基本法的闡釋者與守護者角色。理解這次人大釋法，還要看到香港基本法實施的新趨勢和新動向。這是人大第二次主動行使解釋基本法權，相對於「被動釋法」，即通過國務院或終審法院提請全國人大常委會釋法，這種「主動釋法」的方式不僅有理有據，而且形成了憲法慣例，總體上得到了香港社會的尊重和接受。

現在香港社會所存在的一些反對聲音主要集中在兩個方面，一是對於人大釋法可能會侵犯香港特區法院司法獨立的擔心。二是對於人大釋法帶來的一種擴張解釋傾向的質疑，要防止人大釋法過程中的「偷步」和「加料」，避免任意解釋基本法。

第一個問題的實質是人大釋法和香港法院司法獨立之間的關係問題，這是一個老問題。仔細研究香港基本法第158條的規定和特區法院的司法實踐，特別是特區終審法院的一些經典判決和判例中所闡釋的基本原則，就可以發現這一問題已經得到解決。人大釋法，不僅不會侵犯特區各級法院的司法獨立，反而可以為特區法院的司法實踐提供更加明確、清晰的規則。人大釋法就是要澄清有爭議的規則，並把這些規則具體化。

人大釋法不直接介入特區各級法院的司法實踐，但香港各級法院有遵守人大釋法的義務和責任。香港終審法院在1999年「劉港榕案」的判決中已經明確表示，全國人大常委會擁有對香港基本法的解釋權是「全面且不受限制的」，全國人大常委會有權在案件訴訟以外的情況頒布關於基本法條款的解釋，其所頒布的解釋是有效的、對香港法院是有拘束力的。

關於人大釋法是否會擴張解釋的問題，其實是對於法律解釋的一種片面理解和認識。人大釋法不僅要尊重立法者本意，還要在實踐中發展和完善基本法，這是法律解釋的應有之義。如果說香港法院可以從適用基本法、化紛止爭擴展到參與社會政策的制定和以法律化的方式處理一些政治問題，那麼人大常委會也應該承擔起闡釋基本法、守護基本法、發展基本法的責任和使命。

事實上，上述的擔心和質疑顯示了香港社會一些人士的普遍心態，也反映了港島很多法律界人士內心深處對於大陸法律制度和實踐的一種不接納和排斥。香港回歸已近二十年，經過這些年反覆的磨合和互動，終於使得人大釋法能夠融入香港基本法的實踐，並成為香港法治的組成部分。大陸對人大釋法在香港社會的影響已可以做出基本的預期和判斷，在操作上也能夠把握適當的時機和分寸，做到遊刃有餘、恰到好處。（作者為全國港澳研究會會員、南開大學台港澳法研究中心執行主任）

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