再造中國區劃的建議書

　　全國人大、國務院：我們建議儘快進行強幹弱枝、虛省建州、設郡分縣的行政區劃改革，以實現國家的長治久安。

　　一、強幹弱枝，強化中央機構，縮小地方政府。

　　中國政府層級結構呈金字塔型，不僅延續秦始皇的郡縣制，而且由古代的三級政府轉變為現在的五級政府或六級政府（國家—省—市—縣—鄉—村），強化了郡縣制的中央集權官僚體制。

　　不過，說當今的中國實行中央集權制度也頗為名不副實。中國中央政府機關的公務員人數在朱熔基時期就由3.2萬人減為了1.6萬人[1]，是世界上少有的小政府。但是，中國的地方政府卻是極其龐大，政府宣稱的公務員總數是653.67萬人，扣除中央機關1.6萬人，地方政府擁有超過652萬公務員；如果加上由財政供養的政府部門事業編製人員、合同工、事業單位人員、國有企業及銀行中的幹部、各協會管理人員、縣鄉村編外管理人員及財政不足額撥付經費、沒有列入公務員系列的政府監管部門人員，那麼，事實上中國的公務員人數超過7000萬[2]，其中，71%的公務人員在縣鄉基層[3]。

　　而發達國家如美國的政府層級結構卻是倒金字塔型，與中國完全相反。美國公務員有310萬[2],其中包括公共事業單位的工作人員、國營企業的管理人員、郵政人員、軍人、法官、警察、醫生、工程師、清潔員、保管員等。如果郵政人員、軍人不算在內，則為170萬[4]，或180萬[5]。他們絕大部分屬於中央（聯邦）一級，派往各地執行公務,如其國土安全部擁有僱員17萬人[6]，農業部11萬多人[7]，而其地方政府人數很少，州、市政府還有一些公務員，縣、鎮就基本上沒有了,縣只是一個協調機構,鎮一級實行自治。法國擁有國家公務員200萬人，而地方公務員少得多，為100萬人[5]。

　　中國弱干強枝的官員隊伍結構不利於中央政令的貫通，更不利於國家的長治久安，容易造成「上有政策，下有對策」，「政令不出中南海」以及地方主義、諸侯割據的狀況，必須將之改變為強幹弱枝的中央-地方關係，強化中央機構，縮小地方政府，實行中央派出機構制度。具體地說，就是虛省建州、設郡分縣，形成中央-省-郡三級監督（省-郡兩級派出機構）制度、中央-州-縣三級政府制度。

　　二、虛省建州，縮小地方行政轄區。

　　所謂虛省建州，就是虛化省級政權，將之轉變為小型的中央派出機構，負責監督與協調，類似於20世紀50年代的華北局、西南局等。省一級的實體政府完全是多餘的，規劃、發展的工作由市、地區以及擬成立的州來完成就足夠了。成立中央駐XX省專員公署，取締省級政府、省級財政、省人大、省政協，撤消絕大多數的省廳局，僅設立由中央部委直管的監察局、發改委、統計局、環保局等少數需要宏觀協調的部門，這些部門人員很少，掛牌為「中央政府監察部駐XX省辦公室」、「國家發改委駐XX省辦公室」等等，同時設立省檢察院、法院及申訴專員（信訪）辦公室、審計辦公室、廉政辦公室（官員財產申報辦公室、行政公開辦公室、監察辦公室）等，獨立地司法、處理群眾信訪、腐敗投訴、財產申報等事宜；全國的重要的河流、湖泊、鐵路、公路由中央政府直管，各省級派出機構之間協調具體事務。省派出機構的全部開支由中央財政撥付。

　　作者曾經提出「縮小省級轄區」[8]，引起了廣泛的討論。我國各省、自治區的轄區過大，平均人口在4-5千萬，一些轄區範圍遠遠超過英國、法國或德國的全部國土，這很不利於實行高效的現代化的行政管理。美國是發達國家，只有三億人口，卻分成了50個州，而且有些州是強行一分為二的，如南卡洛萊納州、北卡洛萊納州；南達科他州、北達科他州。美國平均每州只有500多萬人。即使考慮到中國人口眾多的特殊國情，地方政府的管理幅度以最多2千萬人口（直轄市的平均人口）為宜。

　　我們建議：恢復中國古代「州」的建制，虛省後每省設立2-5個州，每州人口不超過2000萬人；各州以副省級城市、省會、區域性大城市為中心設立，以大城市名為州名，暫定州為副省級，未來取消行政級別制度；將原來的市政府職能擴充為州政府，州政府所在城市不再另設市政府，以避免地方機構的臃腫；凡是省里已經設置的監督部門如檢察院、法院、申訴專員（信訪）辦公室、審計辦公室、廉政辦公室（官員財產申報辦公室、行政公開辦公室、監察辦公室），那麼州不再設立，以實現監督與行政的分置；實行州管市、州直管縣的制度，這樣可解決市管縣妨礙了縣域經濟的發展、省管縣又遭遇行政距離太遠行政事務太繁的尷尬。

　　虛省建州、縮小地方行政轄區後，威脅中國兩千多年的省一級地方勢力被分割（州一級不可能構成對國家領土完整的威脅），地方分裂主義被遏制，政府層級被減少（沒有了龐大的省級政府），政府機構被裁減（州政府與所在地的市政府是一個機構），同時，州的設立將起到類似於設立直轄市或副省級直轄市[9]的效果，將極大地調動州一級的地方積極性，形成全國大發展的熱潮。

　　虛省建州的改革易於操作，可行性極大。較大的難題是，解散省級政府和大部分省級部門，如何妥善安置相關人員——有的可以到中央駐省（自治區）辦事處或行署就職，有的可以到州政府工作，有的可以買斷工齡、提前退休，有的可以經過培訓轉崗到目前我國比較薄弱的警察、司法等部門工作。

　　三、設郡分縣，村級自治上升為鄉鎮自治。

　　行政區劃改革的總體目標是形成中央-省-郡三級監督（省-郡兩級派出機構）制度、中央-州-縣三級政府制度。為此，在現有的縣政府所在地設立中央及省的派出監督機構——郡，以加強對基層政權（縣、鄉鎮、村）的監督。郡與地級市平級（但設立在現有的縣政府所在地），掛中央政府駐XX郡辦公室的牌子，代表中央政府處理基層事務，監督基層官員；其經費由中央財政直接撥付，人員由中央政府通過省派出機構任命；與省派出機構類似，郡下設申訴專員（信訪）辦公室、審計辦公室、廉政辦公室（官員財產申報辦公室、行政公開辦公室、監察辦公室）等，獨立地處理群眾信訪、腐敗投訴、財產申報等事宜。

　　同時，我們建議將現有的縣一分為N（二至五），取締鄉鎮政府，繼續合併村組，將村級自治選舉上升為鄉鎮自治選舉。

　　只有將縣域拆分，才能改變目前縣域過大、人口過多、撤消鄉鎮政府後縣級政權管理幅度過寬的局面；以後每縣以直接管理約20萬人為宜，為此可以將一些條件比較好、成規模的鎮改為縣，設立新的縣政府；而郡級派出機構只設在原縣政府所在地，負責對所在縣、新設立的縣的統一監督，也就是說新設立的縣一般不設郡級派出機構；郡級區劃為原縣域，包括數個分拆後的新縣域；凡是郡里已經設置的監督部門如檢察院、法院、申訴專員（信訪）辦公室、審計辦公室、廉政辦公室（官員財產申報辦公室、行政公開辦公室、監察辦公室），那麼縣不再設立，以實現監督與行政的分置。

　　我們主張，全部取締鄉鎮政府[10]，改為在鄉鎮一級（或者村組合併後）進行農村選舉。因為只有這樣，才能突破原村組家族勢力甚至黑惡勢力對於村民自治的干擾，才能搞好農村自治，一般來說，家族勢力不可能控制多個村組和整個鄉鎮；因此，鄉鎮選舉比村級選舉更容易搞好；也只有搞好鄉鎮自治，才能填補撤消鄉鎮政府後遺留的治理問題。而縮小縣域區劃、每個縣僅管轄兩三個鄉鎮，為撤消鄉鎮政府、搞好農村自治奠定了基礎。

　　四、行政區劃改革的意義及實施。

　　（一）它將極大地推動中國的行政管理現代化的進程。通過撤消省級、鄉鎮兩級政府，設立派出機構，實行垂直管理，改變金字塔型的政府層級結構，將五級甚至六級政府轉變為三級政府，縮小地方政府規模，這些改革將有助於加強中央政府的權威性，提高行政效率，精簡政府機構；而且，設立中央派出機構對地方進行管理或監督，符合世界上先進國家的做法；建立州級政府、撤消鄉鎮政府也符合州府治國、良紳治村、皇權不下縣的中國傳統。

　　（二）它有利於加強對於地方政府的監督。通過實現省-郡兩級申訴（信訪）、審計、廉政、環保、監察、司法等部門的垂直管理和獨立監督，困擾中國的信訪、冤案、特權、公款消費、腐敗難題將能得到有效的解決。

　　（三）它能促進農村自治，推動政治體制改革的進行。縮小縣級管理幅度，取締鄉鎮政府，實現鄉鎮級別的自治選舉，無疑提升了農村自治與選舉的層次，為未來中國縣一級的選舉摸索了經驗，奠定了基礎。它將極大地促進中國的政治改革，裨益於現代化大業。

　　（四）它將有力地遏制地方主義、分裂主義的勢力，實現國家的長治久安。州一級的經濟規模、人口規模、綜合實力都不足以構成對中央權威的挑戰，不足以支撐地方主義，何況還有代表中央政府的省在對州進行全面的監督。對於分裂勢力猖獗的新疆、西藏地區，按照我們的設想，成立新疆、西藏的省（區）級監督機構，同時設立北疆州、南疆州或伊犁哈薩克州、博爾塔拉蒙古州、昌吉回族州、克孜勒蘇柯爾克孜州、巴音郭楞蒙古州；西藏設立前藏州、後藏州或拉薩州、昌都州、日喀則州。

　　（五）它順應了市場經濟發展的要求，有利於調動地方的積極性。市場經濟必須配之以適度政府、廉潔政府，必須打破束縛生產力發展和資源優化配置的枷鎖；而撤消省級政府、縮小縣級區劃、取締鄉鎮政府，等於解開了捆綁在州、市身上的不合理的繩索，甩開了「婆婆」，釋放了基層和農民的積極性。因此，它必然帶來新的大發展的熱潮。

　　行政區劃改革的實施必須先經全民充分而自由的討論，投票公決，然後修改憲法，加以法制確認與保障。最後國務院成立行政區劃改革委員會，負責具體的落實工作。