依法治黨的理論邏輯與制度構建

焦富民 《 光明日報 》（ 2014年11月26日   13 版）

    黨的十八屆四中全會提出：「依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。」在推進依法治國和國家治理體系現代化的背景下，依法治黨成為當前社會主義法治體系建設的重要任務和關鍵環節。依法治黨具有兩層重要含義，一是要加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系；二是要運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、幹部帶頭遵守國家法律法規。一方面，我們黨必須加強自身的制度建設和法規建設，用完備的制度實現黨內生活的民主化、法治化。另一方面，黨員、幹部必須帶頭遵紀守法，將依法治國、依法執政的法治理念落實到立法、行政和監督的實際工作中來。可以說，依法治黨，是我們黨對「制度建黨」的深化，是發展社會主義民主政治，實現依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

依法治黨的關鍵是界定黨紀與國法的效力範圍

    習近平同志指出：「新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律範圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。」因此，理清黨紀與國法各自作用的範圍和效力的前提和基礎是嚴格遵守黨內立法權力行使的邊界。恪守黨內立法的許可權，必須對國家立法權予以充分的尊重和維護，特別要強調堅決維護全國人民代表大會及其常務委員會行使的專屬立法權，不得跨越國家立法的權力邊界。並且黨內立法應避免涉及必須由國家立法確立的制度，黨內立法不能干涉只能由國家立法調整的事項，更不能規定必須由國家立法規範的行為。採取依法治黨、依法治國、依法執政，就必須維護「法」的權威，就必須保障和規範各級黨委和黨組織在憲法和法律範圍內領導公共治理和社會管理創新。

    同時，還應理清黨紀與國法各自作用的效力。首先應明確黨紀嚴於國法。黨紀是對黨員群體的基本約束，是執政黨在治理黨內事務過程中，根據實際工作需要制定的工作方法、行為準則、辦事依據。在一定層面上，它是對國法的強化與補充。黨紀黨規不能限制法律的作用，更不能削弱法律的權威。其次，無論是在社會管理還是在黨組織的直接領導過程中，黨均通過國家政權並以國家意志表現的法律實施領導，黨必須在憲法和法律範圍內活動，依照法律行事是黨必須遵循的基本準則，任何黨的組織和黨員都必須依法辦事，不允許有超越憲法和法律的特權。

    《中國共產黨章程》規定，「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」。黨對國家治理和社會管理創新的領導都必須在憲法和法律的範圍內進行。憲法和法律對黨的領導的規定是非常具有原則性的，要保證黨的領導依憲和依法進行，就必須通過黨內法規將憲法和法律的原則性規定具體化，使各級黨委和黨的組織的活動有法可依。所以，在當下中國經濟、政治和社會轉型的重要時期，特別是在公權力運作由過去的單純國家管理向公眾廣泛參與的公共治理和社會管理創新轉變的特殊歷史條件下，用黨內法規補充憲法和其他法律進行管黨治黨，體現了黨務與政務統一，從而能有利於推進法治國家、法治政府和法治社會的一體建設。

運用法治思維實現黨的領導與依法治黨的協調統一

    在社會主義法治體系建設中，堅持黨的領導是首要前提。黨的十八屆四中全會強調：「堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。」同時，黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。從根本而言，我們必須運用法治思維，實現黨的領導與依法治國和依法治黨的協調統一。

    政黨作為現代政治的產物，其基本目的是通過實施對國家和社會的領導，實現自己的綱領，體現一定階級、集團或階層的利益。政黨領導是現代國家政治過程的基本特徵，在現代國家的政治過程中，政黨是最活躍、最有影響力的政治主體。在現代民主政治和法治的視域下，政党參與政治，實現對國家的領導和社會的治理，均是按照法治的要求進行的。依法參與政治，依法實施對國家和社會的領導，是法治國家對政黨活動的基本要求。政黨活動方式法治化，是現代民主政治的基本特徵，也是現代政治文明的重要內容。

    法治是迄今為止人類能夠認識到的最佳治國理政方式。法治思維是基於法治的固有特性和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。執政黨的「法治思維」，是指執政者在法治理念的基礎上，運用法律規範、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。 「法治思維」概念的提出，表明中國共產黨作為執政黨對法治作為治國理政基本理念的堅守和對依法治國與依法治黨的信念。依法治國是社會主義法治理念的核心內容，依法治黨是社會主義法治理念的基本要素。法治中國內在的要求是對憲法和法律最高權威和最終效力的認可，強調依憲治國，依憲執政，法律面前人人平等；其所體現的法律至上精神延伸至黨組織和黨員內部，則要求樹立黨章等黨內法規對於黨組織和黨員的權威和效力，黨章和黨內法規面前黨員人人平等，因此依法治黨是依法治國的題中應有之義，是依法治國在黨的建設方面的必然要求和邏輯延伸。

    作為中國特色社會主義事業的領導核心，居於執政地位的中國共產黨是依法治國的舉足輕重的主體和客體。因此，在法治中國視域下的依法治黨需要樹立依法治國和依法治黨的法治思維和法治方式，實現國家法治文明與政黨法治文明的共生共長。只有將黨的全部工作和一切活動都納入法治運行的正常軌道，明確將法律作為黨治國理政和規範自身活動的根本準則，把黨的權威納入法律權威之中，以確保法律權威，才能在全黨和全國弘揚法治的核心精神和價值信念，建立體現人民意志的法律，保證我們黨治國理政和自身建設的科學發展。

運用法治方式實現依法治黨的制度化與科學化

    黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央提出要提高我們黨科學執政、民主執政和依法執政的水平，完善黨的領導體制和執政方式。國家法律和黨內法規的建設力度不斷加強、修訂頻率不斷加快，體現了黨中央有計劃有步驟地統籌推進管黨治黨制度化、規範化、程序化、法治化的新理念和新要求。

    2013年6月18日在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上，習近平同志指出：「不管建立和完善什麼制度，都要本著於法周延、於事簡便的原則，注重實體性規範和保障性規範的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強。制度一經形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、幹部聯繫和服務群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員、幹部的自覺行動。」習近平同志特別注重黨內法規制度建設，提出要立體式、全方位推進位度體系建設，把權力關進位度的籠子里。

    黨中央為了更好地依法治黨，提高黨的建設科學化水平，集中研究制定並印發了一系列制度規定，包括新修訂的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》、《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》等等。這些制度、法規和條例的頒布即著眼於構建黨內法規制度體系，促進黨內法規系統化；又特別注重突出重點，著力彌補黨內法規存在的明顯缺漏。在黨內法規不斷健全的基礎上，還注重保障和促進各級黨的領導幹部依據和遵照國家憲法和其他法律的約束，各級黨的組織和黨員的執政活動，都必須有明確的法律依據，並且嚴格依照法定程序進行。任何黨的組織和黨員都必須依法辦事，不允許有超越憲法和法律的特權。

    黨的十八屆四中全會提出：「健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調，完善黨委依法決策機制。」我們要充分運用法治方式加強黨的自身建設和科學治國理政。黨要堅持依法進入國家政權組織，掌握和控制國家權力；要堅持依照法定程序提出立法建議，從制度上保證將黨的路線和方針上升為具有普遍約束力的法律。同時，還應改革黨的領導體制，保證國家機關依法行使職權。不能將各級權力機關依法行使職權同黨的領導對立起來看待，也不能將各級黨委在依法執政中支持各方獨立負責開展工作視為放棄領導。總之，我們黨作為執政黨，能不能堅持依法執政，能不能正確領導立法、帶頭守法、保證執法，對於全面推進依法治國、實現法治中國具有重大的作用。（作者系南京財經大學黨委副書記、博士生導師）