張文顯：法治與國家治理現代化

張文顯：法治與國家治理現代化

選擇字型大小：大 中 小   本文共閱讀 45 次 更新時間：2014-12-25 20:27:05

進入專題： 法治   良法善治   國家治理   法治化   法治現代化  

　　 【摘要】法治與國家治理體系和治理能力有著內在的聯繫和外在的契合。法治是國家治理的基本方式。依法治國、依法執政、依法行政、嚴格執法和公正司法，決定了推進國家治理現代化本體上和路徑上就是推進國家治理法治化。現代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創新機制，法治對於國家治理現代化具有根本意義和決定作用；法治化是國家治理現代化的必由之路，治理體系法制化和治理能力法治化是國家治理法治化的兩個基本面向；從法治國家轉型升級為法治中國、從法律之治轉型升級為良法善治、從法律大國轉型升級為法治強國以及加快構建中國特色社會主義法治體系是法治現代化之路的主要內容。

　　 【關鍵詞】法治；良法善治；國家治理；法治化；法治現代化

　　 22年前，中國改革開放的總設計師鄧小平同志高瞻遠矚地提出，「恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。」[1]2013年，在鄧小平同志這一戰略思想的基礎上，黨的十八屆三中全會將「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」作為全面深化改革的總目標。[2]這一總目標的設計為法學研究和法治建設提出了新的時代性重大課題。

　　 法治與國家治理息息相關。在現代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現代化的重要標誌，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路。通過健全和完善國家治理法律規範、法律制度、法律程序和法律實施機制，形成科學完備、法治為基的國家治理體系，使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型、更加管用，並不斷提高運用社會主義法治體系有效治理國家的能力和水平。

　　 一、法治是國家治理現代化的基本表徵

　　 法治與人治代表著兩種不同的國家治理模式。法治是現代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現代化的內在要求。現代法治的核心要義是良法善治。正是現代法治為國家治理注入了良法的基本價值，提供了善治的創新機制。國家治理現代化的實質與重心，是在治理體系和治理能力兩方面充分體現良法善治的要求，實現國家治理現代化。

　　 （一）現代法治為國家治理注入了良法的基本價值

　　 就國家治理體系而言，「良法」就是良好的制度。國家治理是不是良法之治，關鍵看國家治理制度體系貫通什麼樣的價值觀和價值標準。以國家治理現代化的世界元素和中國標準而言，秩序、公正、人權、效率、和諧等當屬其基本價值。

　　 1.秩序價值

　　 對於任何國家而言，國家治理第一位的、最直接的目的是建立和維護安定有序的社會秩序。秩序的存在是人類生存、生活、生產活動的必要前提和基礎。沒有秩序，人類的公共性活動就不可能正常進行。當代中國，內部秩序的基本形態包括公共生活秩序、市場經濟秩序、民主政治秩序、意識形態秩序；外部秩序包括國際經濟秩序和政治秩序。秩序的存在是人民安居樂業、國家長治久安最基礎、最根本的條件，所以，國家治理首先要建立和維護秩序。當然，法治和國家治理要實現的秩序是「包容性秩序」。不是任何一種秩序都能夠稱得上是「包容性秩序」的。歷史上，封建統治階級及其代言人把封建等級制看作不可侵犯的秩序。韓非宣稱：「臣事君，子事父，妻事夫，三者順則天下治，三者逆則天下亂，此天下之常道也。」[3]董仲舒更是把「君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱」[4]宣布為封建社會秩序的核心內容。這樣的秩序是蔑視人性、維護特權、禁止社會流動的秩序，與現代法治和國家治理所主張的安定有序南轅北轍。在社會主義核心價值體系引領下的秩序是百花齊放、百家爭鳴、尊重差異、包容多樣、「和而不同」的秩序，是一種使自由而平等的競爭和人道主義的生活成為可能的秩序，是擺脫了單純偶然性、任意性、不可預測性的秩序，是各種社會分歧、矛盾和衝突能夠在道德精神和法律理性的基礎上得以和平解決或緩和的秩序，是社會組織健全，社會治理完善，社會安定團結，人民群眾安居樂業的秩序。

　　 「包容性秩序」是充滿活力的秩序。充滿活力，就是能夠使一切有利於社會進步的創造願望得到尊重，創造活動得到支持，創造才能得到發揮，創造成果得到肯定，全社會的創造能量充分釋放，創新成果不斷湧現，創業活動蓬勃開展。充滿活力意味著人們享有廣泛的自由，諸如：人身自由，不因性別、出身、血緣、籍貫、財產、受教育程度等因素而受到管制和歧視；思想自由，讓想像力和興趣熱情奔放，生產出各種各樣的精神產品和物質產品；言論自由，每一個人都有權利負責任地以語言、文字、圖畫、微博、微信、視頻及其他方法自由地發表和傳播自己的意見，並且擁有聽取他人意見的平等權和相對於政府的知情權；創造自由，讓聰明才智在理論創新、技術創新、生產創新、文化創新、制度創新等方面「物盡其用」；契約自由，基於血緣、親情、宗教、倫理、權力等而形成的「人對人的依賴關係」退居到次要地位或者被徹底粉碎，每個人都成為獨立的個人和平等的權利主體，每個人都可以依據自己的切身利益和合理預判與他人自由地交往和交易。充滿活力也意味著要尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重作為勞動結晶的技術和資本，放手讓一切勞動、知識、技術、管理、資本等生產要素的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分湧現。充滿活力也意味著全社會的積極因素被充分調動起來，盲動因素得到正確引導，消極因素儘可能被化解。

　　 2.公正價值

　　 公平正義是現代法治的核心價值追求，也是中國特色社會主義的內在要求。因而，國家治理的核心價值必然是體現黨和國家執政為民的理念和社會公眾的公平訴求，保障和促進社會公平，建設「公平中國」。

　　 從古代到現代，人們不斷地探討個人、社會、國家為什麼需要正義以及正義在社會中所扮演的角色；絞盡腦汁去解答什麼是正義，怎樣的人、怎樣的行為、怎樣的規則、怎樣的制度、怎樣的社會、怎樣的國家才算是公正的；正義的標準或正義原則應當是什麼樣子，以及正義與其他社會價值的矛盾與調和。這些問題隨著時代的變遷和社會矛盾的複雜化而不斷改變形式。中共十八大報告、十八屆三中全會《決定》和習近平總書記的系列講話科學地回答了這些問題，並順應時代潮流和人民意願，提出了解決當代中國公平問題的基本方向和思路。黨的十八大以解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題為著力點，提出逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展的權利。十八屆三中全會《決定》進一步把「促進公平正義」、「增進人民福祉」作為全面深化改革的出發點和落腳點，強調「讓發展成果更多更公平惠及全體人民」。[5]習近平總書記深刻闡述了國家治理與保證社會公平正義的關係，指出：「全面深化改革必須著眼創造更加公平正義的社會環境，不斷克服各種有違公平正義的現象，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。」「不論處在什麼發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與、平等發展權利。要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策規定，哪裡有不符合促進社會公平正義的問題，哪裡就需要改革；哪個領域哪個環節問題突出，哪個領域哪個環節就是改革的重點。對由於制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現社會主義公平正義原則，更加有利於實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。」[6]

　　 在國家治理範疇內，社會公平主要包括權利公平、機會公平、規則公平、司法公正。

　　 第一，權利公平。權利公平包括三重意義：一是權利主體平等，排除性別、身份、出身、地位、職業、財產、民族等各種附加條件的限制，公民皆為權利主體，誰都不能被排除在主體之外；國家對每個公民「不偏袒」、「非歧視」。二是享有的權利、特別是基本權利平等。在基本權利方面不允許不平等的存在，更不能允許任何組織或者個人有超越憲法和法律的特權。三是權利保護和權利救濟平等。「無救濟則無權利」。任何人的權利都有可能受到侵害或削弱，當權利受到侵害或者削弱的時候，應當獲得平等的法律保護和救濟。不能因為當事人保存證據的意識和取證能力不強、交不起訴訟費用、請不起律師等原因而導致打官司難、勝訴難、勝訴之後執行難。

　　 第二，機會公平。機會公平也稱作機會平等。機會公平是人類從身份社會進入契約社會的過程中提出來的反對封建等級制度和世襲制度的革命綱領。機會公平綱領要求摒棄先賦性特權、身份等級等不公正因素的影響，保證每個社會成員能夠有一個平等競爭的條件，從而拓展個人自由創造的空間，最大限度地發揮每一個人的能力和潛能。在現代社會，機會公平堪稱是最重要的正義原則，因為機會公平是起點平等，沒有起點平等，後續的平等就是畫餅充饑。機會公平意味著對發展進步權利的普遍尊重。它要求在公共領域公正地對待和確保每一個人的權利，各種職位對一切符合條件的人開放，允許並鼓勵不同階層、地域互相開放，允許社會成員自由流動。機會公平當中最重要的是教育公平。教育公平就是為人人提供同等的受教育的機會和均等的教育資源，為所有人創造自由而全面發展的均等條件，使人們在公平正義的陽光普照下，從同一起跑線上起跑，向著共同的幸福未來進發。

　　 機會公平還應當包括代際平等。不僅要切實保證當代人的平等機會，而且應當關注和保證後代人機會平等。當前，我國有相當多的農民、農民工、普通工人和困難群眾子女享受不到社會公認的公共教育資源，不能接受平等教育，這必將導致他們普遍缺乏在未來社會的生存能力和競爭能力，形成新的代際不公。

　　 習近平總書記高度重視機會公平。他說：「生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會。有夢想，有機會，有奮鬥，一切美好的東西都能夠創造出來。」[7]

　　 在國家治理制度體系中，雖然機會公平並不能確保「結果平等」，但它為每個成員的發展提供了公平參與和實現夢想的可能性。在社會各個領域，人們之間能力有高低，結果會不同，但機會公平了，心態也就會平和許多。最近幾年頻頻曝光的「官二代」、「官三代」違規擔任公職和領導幹部的事件在媒體上被廣泛議論，根源就在於它們破壞了機會公平、平等競爭的底線，泯滅了其他競爭者脫穎而出的夢想和預期，觸動了廣大平民百姓渴望機會公平的神經。

　　 第三，規則公平。規則是一個統合概念，包括了所有的法律規則、政策規則、顯規則、潛規則、硬規則、軟規則等。這裡講的規則公平主要是政策和法律規則要公平。規則公平有三重涵義：第一，形式上公平，就是人們經常說的法律（政策）面前一律平等，即立法上的平等，全體公民，不分民族、種族、職業、宗教信仰、財產狀況、受教育程度、居住年限與社會地位，在法律規則和標準面前人人平等。第二，實體公平，就是權利義務對等，既不允許存在無權利的義務（奴役），也不允許存在無義務的權利（特權），每個人都既享有權利又承擔義務，自由地行使權利，忠實地履行義務。第三，在法律實施中「無例外」，對任何公民的合法權益，都應當依法保護；對任何公民的違法犯罪行為，都平等地依法追究。既不容許不受保護的「例外」，也不容許不受處罰的「例外」。總之，任何人，不論職位高低，不論貧富差異，法律上一視同仁。

　　 第四，司法公正。司法是維護社會公平的最後一道防線，司法公正是社會公平的底線。客觀地說，我國的司法基本上是公正的，但不公正的案件時有發生，造成了惡劣影響。影響司法公正的首要因素是法官、法庭、法院難以做到依法獨立公正辦案，遭遇到的干擾和干涉太多。2013年2月23日，習近平總書記在中央政治局第四次集體學習會上尖銳地指出：群眾反映，現在一個案件，無論是民事案件還是刑事案件，不託人情、找關係的是少數。尤其到了法院審判環節，請客送禮、打招呼、批條子的情況很嚴重。這說明依法獨立公正司法的外部環境很差，司法獨立和司法公正受到不應有的干擾。地方保護、部門保護的干擾和干涉，以權壓法、權大於法、迫使司法機關濫用職權、違法辦案的現象時有發生，導致司法不公、冤假錯案，甚至引發大規模群體性事件，特別是在土地徵用、房屋拆遷、社會保障、高速公路建設、新農村建設等領域尤為突出。越是往下，司法機關依法獨立公正辦案的壓力越大。

　　 司法公正是司法公信和國家公信的基礎，如果這一基礎被虛化，人民群眾對公平正義的信心、對法律的信任、對法治的期待，就會一落千丈。正如英國哲學家培根所言：「一次不公正的司法判決其惡果甚於十次犯罪，因為犯罪只是弄髒了水流，而不公正的判決卻是弄髒了水源。」[8]對於「弄髒了水源」，我的理解就是破壞了司法和法律的公正，也摧毀了司法和法律的公信力。黨的十八大之後，習近平總書記多次強調指出：全面推進依法治國，必須堅持公正司法。「要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益。」[9]在2014年1月召開的中央政法工作會議上，習近平總書記明確提出維護公平正義是司法與法治的核心價值。這表明黨和人民對司法提出了更高的標準和更嚴格的要求。為了做到司法公正，所有司法機關都要緊緊圍繞公正這個主題來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，要優化司法職權配置，規範司法行為。同時，要堅持和改進黨對司法的領導，加強和改進人大對司法工作的監督，進一步深化司法改革，確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權和檢察權，切實維護司法權威和公正；要大力培養理性的司法文化，尊重司法公正和司法權威，為司法機關創造公正司法的制度環境、文化環境和物質條件。

　　 3.人權價值

　　 確認和保障權利是法治的真諦，尊重和保障人權是國家治理的精髓所在，也是國家現代性的根本體現。將法治精神融入國家治理，就是要確立和強化人權和公民權利神聖的觀念和信念，確保在各種考量中，人權和公民權利具有優先性，這是使人活得自由且有尊嚴的內在要求。我國某些地方頻頻發生公民的人身自由、人格尊嚴、通信秘密、生命、財產等人權和公民權利受到侵害的事件，究其原因就是人權和公民權利還不夠神聖，有些官員不把人權和公民權利當回事。在國家治理中，一定要懂得只有政府認真對待人權和公民權利，人民才會認真對待政府、法律和秩序，這樣才會形成官民和諧型社會。十八屆三中全會《決定》設立了政府權力清單制度和公民、法人、社會組織、市場主體權利負面清單制度，認定國家機關和公權力部門「法無授權不可為」，公民、法人、社會組織「法無禁止則自由」，這是國家治理中人權理念的升華和文明進步。

　　 尊重和保障人權，最重要的是保障公民的基本權利。基本權利主要是指人權和憲法宣告的公民基本權利。通常劃分為三類，第一類是公民政治權利和自由，諸如知情權、參與權、選舉權與被選舉權、監督權，以及言論、出版、集會、結社、遊行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴，通信自由，住宅不受侵犯，通信秘密受法律保護，等等；第二類是經濟、社會、文化權利，主要包括財產權、受教育權、勞動權、休息權、健康權、契約自由，在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質幫助的權利，退休養老的權利，醫療服務和保障的權利以及環境權等等。第三類是特殊人群、社會相對弱勢群體的權利，主要是少數民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等的權利。在這些權利當中，生存權是首要人權，發展權是根本權利。隨著經濟社會的發展，人們對「權利」的認知與訴求將從生存層面上升到發展層面，從直接的經濟層面上升到政治、文化層面，權利關注將持續升溫，新型權利將不斷湧現。作為國家治理核心主體的執政黨和國家權力機關要積極回應人民群眾日益增長的多樣化權利訴求，不斷豐富憲法法律權利體系，健全人權和權利保障制度。

　　 4.效率價值

　　 與秩序、公平正義和人權一樣，效率也是一個社會的核心價值。一個治理良好的社會必然是有秩序的社會、公正的社會、人權有保障的社會，也應當是高效率的社會。國家治理的效率通過法治可以更好地實現。從理論和實踐兩個方面看，法治化的治理要比人治化的治理更富有效率，更能夠保持可持續的發展。在人治化的治理中，在重大決策事項上，領導人個人說了算，看起來決策效率很高，但由於個人的見識、智慧和能力畢竟有限，這種決策方式很容易出錯，甚至在根本性、全局性問題上出現顛覆性錯誤，而且往往難以自我糾正。十年「文革」就是沉痛的教訓。現在一些地方少數領導人自以為是、獨斷專行，瞎指揮、瞎折騰，幹了很多勞民傷財、得不償失的蠢事，盲目決策、錯誤拍板上馬的項目、工程，給土壤、水流、大氣造成嚴重污染，並致使社會矛盾激發，群體性事件頻發。而在法治化的治理中，決策者依照程序科學決策、民主決策，看起來比較費事費時，但決策失誤的可能性大大減少，而決策失誤是最嚴重的負效率。同時，由於建立了明晰的人權制度、物權制度、合同制度、侵權制度、訴訟制度等，為經濟社會主體確立了制度信心，從而激發了社會活力，保障了自由競爭，實現了政治效率、經濟效率和社會效率在法治的框架內持續增量。

　　 5.和諧價值

　　 我們正處在改革的深水區和發展的關鍵期，同時也處於社會矛盾的凸顯期。面對這一國情背景，構建社會主義和諧社會，努力促進人與人之間、公民與國家之間、群體與群體之間、階層與階層之間、區域與區域之間、乃至國家與國家之間和諧，實現各主體各得其所又和諧相處，毫無疑問應當是國家治理的核心價值。

　　 「和諧」是一個非常古老而又經久不衰的概念。人們通常是在美學、哲學和社會科學三個方面理解「和諧」。在美學意義上，東西方思想家早就將和諧視為至美、最美。中國思想家欣賞音樂的和諧之美，把音樂中不同音符之間的合成與流動看作和諧。古希臘思想家認為「美是和諧的比例」，數是比例的表達，事物之間的和諧關係可以表現為某種恰當的數的比例關係。在哲學意義上，古希臘哲學家畢達哥拉斯把「和諧」作為哲學的根本範疇，並且認為和諧是以差別和對立的存在為前提的，是「對立的東西產生和諧，而不是相同的東西產生和諧」。「和諧」（「和」）也是中國哲學的根本範疇。春秋戰國時期就有思想家作出了「和實生物，同則不繼」的著名論斷。孔子提出「君子和而不同，小人同而不和」，並且認為和諧不僅是客觀規律，而且是做人、治國的原則，因而把「和」、「同」兩個範疇引入社會道德領域和政治領域。在社會科學諸多學科中，和諧也是重要範疇或基本範疇，這一範疇通常與國家理想、國家治理和社會治理相聯結。華夏先民主張的「小康社會」，洪秀全主張的「有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無人不飽暖」的「太平天國」，康有為提出「人人相親、人人平等的大同社會」，孫中山追求的「天下為公」，柏拉圖所設想的「理想國」，空想社會主義者傅立葉、歐文、魏特林等人設想的「烏托邦」，馬克思和恩格斯夢想的共產主義社會，毛澤東等新中國締造者提出建立「中華人民共和國」，都是以和諧為表徵的國家或社會。上述意義是互通的，為我們理解和諧概念和作為國家和社會理念的和諧提供了豐富的思想資源。

　　 黨的十六大以來，有關和諧、社會和諧、促進社會和諧、構建社會主義和諧社會等的論述和實踐，則為我們深刻把握和諧價值提供了更為直接的思想理論基礎。黨的十六大報告在闡述全面建設小康社會的宏偉目標時強調要努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。十六屆六中全會通過了《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確了構建社會主義和諧社會的指導思想、目標任務和原則，進一步部署了構建社會主義和諧社會的工作任務。黨的十七大報告十分深刻地作出了「社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性」的論斷，並指出：「構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務，是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果」，「要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設、共同享有的原則，著力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發展提供良好社會環境。」[10]十八大報告也強調：「加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。」[11]

　　 在推動國家治理現代化中，以和諧作為法治和國家治理的核心價值，就是要把和諧價值融入法律規範體系和國家治理制度體系之中，致力於構建社會主義和諧社會。一要致力於引導和維護作為社會細胞的個體與個體的和諧，在誠信友善的基礎上，促進人與人之間真誠相待、坦然相處、友愛互助，建立起良好和諧的人際關係，夯實和諧社會、和諧中國的根基。二要致力於引導和維護人與社會和諧，包括公民與國家的和諧，個體與集體的和諧，居民與社區的和諧，群體（階層）與群體（階層）的和諧等。三要引導和維護人與自然的和諧，人與自然的和諧與人與人、人與社會的和諧是相得益彰的。四要致力於引導和維護中國與世界的和諧，推進國際關係民主化、全球治理法治化，尊重文化多樣性和發展模式多樣化，尊重各國獨立自主選擇發展道路的權利，尊重各國平等參與國際事務的權利；堅持國與國之間和平、民主、平等的原則，強調以合作共贏為目標，以合作謀和平，以合作促發展。

　　 和諧不僅是法治和國家治理的基本價值，在某種意義上也是法治和國家治理的終極價值、元價值。相對於其他價值，其「終極性」、「元地位」表現為：一是凝練國家和法的價值，即從社會生活、歷史傳統、社會未來發展、哲學和法理中凝練出現代國家和法的價值。二是規範國家和法的價值，即從根本上決定著其他價值的本質屬性，秩序應當是和諧的秩序，自由應當是和諧的自由，正義應當是和諧的正義，人權應當是和諧的人權，效率應當是和諧的效率，等等。三是引領和協調國家和法的價值，使它們成為內在統一、互為補充、互相支撐的價值體系。四是反思和追問國家和法的價值，推動法治和國家治理的制度創新。進入21世紀以來，和諧越來越成為中國社會普遍關注的價值理念和標準，成為統攝一切價值的元價值。和諧精神的導入，必將使中國社會主義法治體系和國家治理體系超越中國傳統「統治」和西方傳統「治理」而走向善治。

　　 （二）現代法治為國家治理提供了善治的創新機制

　　 善治，是就國家治理能力而言的。國家治理是不是「善治」，關鍵看治理的目的、機制、方式、方法。「善治」（good governance），是個典型的外來語。國外學者對「善治」有多種解讀和解釋，其中法國學者瑪麗-克勞斯·斯莫茨的解讀具有一定的代表性，她認為：善治包括四大要素：第一，公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過法治來實現。第二，公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理。第三，政治領導人對其行為向人民負責，亦即實行責任制。第四，信息暢通，便於全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。[12]「善治」一詞的「『正式』定義主要來自世界銀行、國際貨幣基金組織、聯合國（特別是聯合國開發計劃署）、經合組織以及其他捐贈組織。」[13]例如，聯合國開發計劃署（the United Nations Development Program）認為：「善治是政府、公民社會組織和私人部門在形成公共事務中相互作用，以及公民表達利益、協調分歧和行使政治、經濟、社會權利的各種制度和過程。」[14]在中國語境中，「善治」遠遠超出了西方學者賦予「善治」的語義，其基本特質一是以人為本，二是依法治理，三是公共治理。

　　 1.以人為本

　　 「以人為本」，就是一切從人出發、以人為中心；就是要把人作為觀念、行為、制度的主體，把人的解放和自由、人的尊嚴、興趣和全面發展，作為每個人、每個群體及至每屆政府、每屆領導人的終極關懷。同時，「以人為本」也意味著在黨和政府的全面終極關懷之外，人也應當把自己看作人、提高自己的人性，在社會生活中應當有寬容、誠信、自主、自律的自覺意識和觀念，既善待自己和他人，也要求他人善待自己。

　　 以人為本是根植於當代中國特色社會主義實踐並超越傳統中華文明、符合中華民族和中國人民根本利益的法治和國家治理理論。它凝聚了中國社會的高度共識，體現了法治和國家治理理論的本土化、綜合化、政策化和國際化多重元素，荷載了人類社會治理模式從人治到法治再到良法善治的理性訴求。

　　 以人為本之所以是善治，在於其界定了法治和治理的「良善」本性。以人為本的法學（律）表達就是尊重和保障人權，尤其是對弱勢群體民生權利的關懷和保護。人權作為憲法基本原則在整個法律體系中的通貫，其對公民自主與福利的尊奉與守護，及其對公權力的訓誡與規制，使得「法治」和「治理」不僅僅表徵一種「術」和方法，更具有了道德上的正當性與合法性，以人為本的善治必然催生社會、國家、人民臻於至善。

　　 以人為本理念在中國政治和法治系統中的貫徹，標識和引導著國家治理的現代化進程。以人為本的提出，就是要糾正經濟發展和社會轉型中出現的急功近利、拜金主義、縱慾驕奢、恃強凌弱、環境污染、生態破壞等漠視人的主體性、尊嚴福祉、自由平等的負面現象。而這些負面現象的矯治，必然落實為國家治理機制的創新，必然要求秉持以人為本的基本理念對公民自主、社會自治、國家治理的基本格局和內在邏輯予以重構。在黨的十六大、十七大和十八大已取得成果的基礎上，十八屆三中全會更是在全面深化改革的總體部署中，對尊重人民主體地位、增進人民利益福祉、促進人的全面發展、保障和改善民生、確保改革成果的廣泛公平分享等方面做出了頂層設計。經濟體制改革、行政體制改革、社會治理體制創新、生態文明制度建設、以及教育醫療社會保障等社會事業創新的具體舉措，必然匯聚為法治中國建設的系統工程，必然有力地推動法治和國家治理現代化進程。

　　 2.依法治理

　　 依法治理之所以是善治，首先在於法治優於人治。人治的典型特徵在於統治者個人或者極少數人說了算，這種治理方式除了出錯率高之外，往往導致人亡政息、難以為繼。有鑒於此，鄧小平同志反覆告誡黨和人民，人治「危險得很」，人治「靠不住」。他曾在同幾位中央負責同志的談話中指出：「一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。」「還是要靠法制，搞法制靠得住些。」[15]相對於人治，法治具有明顯的多重優越性。其最大優越性在於，它能夠保持執政黨的執政理念、執政路線、執政方針的連續性、穩定性、權威性，不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變，真正做到「不動搖」、「不折騰」。第二個優越性在於，隨著革命時代的過去，主要依靠革命家的個人權威和魅力治理中國這樣一個有十四億人口的大國和中國社會這樣一個利益日益多元化複雜化的社會的可能性已經不復存在，唯有依靠法治，依靠憲法和法律制度體系才能在多樣化中凝聚共識和力量，保證中國社會可持續的發展與穩定。第三個優越性在於，法治是公開透明的規則之治和程序之治，具有可預期性、可操作性、可救濟性，因而能夠使人民群眾對自己的經濟、政治、社會、文化規劃和生產、生活有合理預期和安全感，確保了國家治理的公信力。第四個優越性在於，憲法和法律是由國家制定的、並依靠國家強制力作為終極力量保證實施的，它能夠克服政策等治理制度體系的局限性，確保制度體系運行的效能。法治的這些優勢是人治所不具有的。特別是進入新世紀以來，國家治理的社會歷史條件和國內國際經緯都發生了重大變化，我國社會的利益格局發生深刻變動，形成了不同的利益階層和群體。與此相應，以利益為實體的道德觀念和道德標準急劇分化，各個階層、各個群體普遍認同和接受的道德觀念、道德標準甚至道德規範已缺乏堅實的經濟和社會基礎，加上人民群眾的法治觀念、權利意識、維權動力普遍增強，作為社會共識最大公約數的法律理所當然地在國家治理中扮演著主導角色。同時，由於政策固有的因地制宜、因時制宜、因人制宜等局限性，實行法治合乎規律地成為治國理政的第一選擇，成為政治文明發展的時代潮流。這就要求黨和政府在國家治理中必須遵循法治的規律和原則，善用法治思維和法治方式處理國家治理當中的深層次問題和矛盾。

　　 3.公共治理

　　 公共治理，就是讓公眾以主體身份參與到國家治理當中，既管理國家事務、經濟社會文化事務，又對自身事務實行高度自治。公共治理之所以是善治，在於治理優於管理。由於公共治理理念和機制的融入，「國家管理」概念被「國家治理」概念所替換，公眾成為國家治理不可或缺的重要組成部分，有了知情權、表達權、參與權、決策權和監督權。治理與管理不是對立的模式，而是初級版與升級版的關係。治理是管理的升級版，它保留了管理的許多要素，同時超越了管理的局限，承載著比管理更多更複雜的職能，更能夠有效應對國家治理中面對的新情況新問題，滿足人民群眾的新要求新期待。

　　 公共治理的優勢，一是它更加充分地將民主理念和民主機理融入到國家治理當中，最大限度地吸收公眾參與，擴大公民及其組織的話語權和決定權，體現了人民當家作主。二是它以對話、溝通、協商等方式，保證不同黨派、不同階層、不同群體、不同利益集團、不同社會界別平等自由地表達利益訴求和政策主張，在此基礎上最大限度地凝聚共識，消解或縮小分歧，促進各個階層、各個群體的人們相互之間的政治認同、思想認同、感情認同和彼此尊重；妥善協調利益關係，使不同階層、不同群體在利益分化的格局中仍能各得其所又和諧相處。三是多元主體合作共治，公共治理與政府治理相輔相成。在國家治理中，國家權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關體現著「政府治理」的職能，人民政協、人民團體、經濟社會組織和人民群眾發揮著「社會治理」的作用。兩類治理在黨的領導下有效銜接、協同配合，創新了國家治理模式，增添了國家治理的正能量。四是它為社會自治開闢了廣闊空間，把不應或不宜由執政黨和國家機構管理的事務交由社會自我治理。良好的國家治理總是與社會自治緊密結合的，國家治理體系越完善、越文明，社會組織在國家治理中的地位越受重視，作用發揮得越好。社會自治的內容十分豐富、形式無限多樣。十八屆三中全會《決定》強調，要激發社會組織活力，要求正確處理政府和社會關係，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用；適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔；支持和發展志願服務組織；限期實現行業協會、商會與行政機關真正脫鉤。這些改革舉措必將為社會自治建構更加寬闊的平台。

　　 公共治理是國家治理現代化的重要標誌。當下中國有多種民主形式，其中，基於公共治理制度平台的協商民主是我國社會主義民主政治的獨特優勢，是人民民主制度和黨的群眾路線在國家治理領域的重要體現。協商民主的獨特優勢在於它把理性引入公共生活，形成一種轉化衝突尋求合作的政治機制，即把公共爭議和利益衝突置於一個公開協商的行動過程，建構一個政府與公民的合作治理體系。十八屆三中全會《決定》提出，要推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商。貫徹落實三中全會《決定》，必將使國家治理中的公共治理獲得新發展、呈現新氣象、取得新成效。

　　 二、法治化是國家治理現代化的必由之路

　　 （一）推進國家治理法治化的必然性與重要性

　　 推進國家治理法治化，是國家治理現代化題中應有之義。改革開放以來，我國各項治理制度的創新發展始終與法律制度體系完善發展同步，與全面深入推進立法體制、執法體制和司法體制改革相適應。市場經濟是法治經濟，民主政治是法治政治，法治是治國基本方略，法治是黨執政的基本方式，善於運用法治治國理政，更加重視發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，這些科學論斷和實踐充分表明，國家治理現代化的過程也就是國家治理法治化的過程，國家治理現代化必然要表現為國家治理法治化，並通過法治化引領和保障現代化。

　　 推進國家治理法治化，是中國共產黨執政理念的必然要求。黨的十七大、十八大、十八屆三中全會相繼提出，要全面落實依法治國基本方略、全面推進依法治國和加快法治中國建設，實現國家各項工作的法治化。在實現國家各項工作法治化當中，最重要的當屬實現國家治理法治化，使國家治理在法治軌道上運行。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央更加強調依法執政、依法治國、依法行政、依法治理社會，更加鮮明地提出法治是治國理政的基本方式，各級領導幹部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，要將法治國家、法治政府、法治社會一體建設。黨的執政理念和法治理論深刻揭示出了法治在國家治理中的決定性作用。法治的作用，已經從十五大提出依法治國基本方略時的「基礎性作用」演進為今天治國理政當中的「決定性作用」。

　　 推進國家治理法治化，也是人民群眾的共識和關切。無論是黨的執政活動、國家機關履職活動，還是人民行使民主權利參與國家治理的活動，都應當遵循法治的規則和程序。據統計，十二屆全國人大第二次會議期間，以代表團名義和30人以上代表聯名提出的議案有468件，其中絕大多數為法律議案。「最大特點是落實全面深化改革總目標和任務的要求，圍繞完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，從法律的制定、修改、廢止、解釋的角度，提出意見和建議。」[16]

　　 推進國家治理法治化也是國際社會的潮流。進入21世紀之後，法治成為民主、文明國家的基本共識。當今世界，國家之間、區域之間乃至世界範圍內的很多問題越來越多地被納入法治軌道。最近十多年，包括中國在內的許多國家和聯合國等國際組織積極推動國際關係民主化法治化，取得了巨大進步。在和平共處五項原則發表60周年紀念大會上的講話中，習近平總書記再次主張「共同推動國際關係法治化。推動各方在國際關係中遵守國際法和公認的國際關係基本原則，用統一適用的規則來明是非、促和平、謀發展」。[17]2005年《世界首腦會議成果文件》將法治作為一項普遍核心價值和原則，呼籲在國家和國際兩級全面實行法治。聯合國大會及其第六委員會和國際法委員會，致力於國際條約的制定和國際法的編纂，為「國際立法」做出了積極貢獻。安全理事會積極預防和解決地區衝突，通過法治手段，維護國際和平與安全。國際法院通過司法手段解決國際爭端，其判決和諮詢意見進一步闡明了國際法的有關原則和規則，豐富和發展了國際法。從2006年開始，聯合國大會第六委員會開始討論國家和國際兩級法治的問題。對於這個問題的研討擴大了國家之間在加強法治方面的共識，體現出世界人民共同努力建設一個法治世界的願望。在這樣的國際時代背景下，加快推進國內法治，尤其是推進國家治理法治化，毫無疑問是順應歷史潮流的正確選擇。

　　 （二）國家治理法治化的基本面向

　　 國家治理法治化包括治理體系法制化和治理能力法治化兩個基本方面。

　　 1.國家治理體系法制化

　　 國家治理體系本質上就是國家制度體系。中國特色社會主義國家治理體系由一整套制度構成，包括以中國共產黨黨章為統領的黨內法規制度體系、以黨的基本路線為統領的政策制度體系、以憲法為統領的法律制度體系。這套制度體系，從治理主體角度，包括有關執政黨中國共產黨、人民及其代表大會（代表人民統一行使權力的國家機關）、國家行政機關、國家司法機關、人民政協、社會組織等在國家治理中的主體地位的制度；從治理客體角度，包括經濟治理制度、政治治理制度、文化治理制度、社會治理制度、生態治理制度等；[18]從治理事務角度，包括有關改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等治理制度；從治理權能角度，包括有關各治理主體的資格和權力（職權）或權利的制度，以及科學界定和劃分各種權力、權利的制度；從治理程序角度，包括有關行使治國理政權力和參與治國理政的各種程序制度；從治理評價角度，包括有關國家治理方式、過程和效能的評價制度。國家治理的各項制度總體上最終都要匯總於、表現為法律制度體系，即法制化的制度體系。

　　 國家治理制度只有通過法制化，才能定型化、精細化，把國家治理制度的「分子結構」精細化為「原子結構」，從而增強其執行力和運行力。國家治理制度法制化的路徑一般是：黨和政府先是以黨內法規和政策形式宣示、確認其治國理念、治國道路、治國路線、治國經驗等，待這些黨內法規和政策在治國理政的實踐中進一步成熟後，再通過立法程序將其上升為法律，由憲法或法律加以確認、完善和定型。這裡，以現行憲法的修改為例。現行憲法1982年頒布實施以來，進行過四次修改，共審議通過31條憲法修正案。每一次修憲、每一條修正案都是對憲法本身的重大完善，更是對黨和政府治國理政制度的法制化和定型化，都對我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和法治建設產生了積極的推動作用。

　　 1982年《憲法》是在我國啟動改革開放的歷史條件下制定的。其基本原則已經為改革開放提供了制度空間。但是，隨著形勢的發展，已有的空間已不能適應深化改革和擴大開放的需要，而要通過修憲來擴充改革開放的制度空間。當時，黨和政府探索和實驗推進私營經濟開放和土地轉讓，並形成了黨的政策。實踐證明，放開私營經濟不但不會影響公有制經濟，反而會對公有制經濟起著重要的補充作用，推動整個國民經濟快速發展。土地使用權轉讓的開放同樣重要。如果不允許土地使用權合法轉讓，中外合資與外國獨資企業的開辦及在本地生產經營都不可能順利進行，經濟體制改革和對外開放不但不可能進一步發展，甚至會出現倒退。所以，黨中央建議修憲，在憲法中給私營經濟以恰當的生存地位，並使土地使用權轉讓合法化。1988年4月12日，七屆人大一次會議通過憲法修正案，在《憲法》第11條增加：「國家允許私營經濟在法律規定的範圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理。」把《憲法》第14條第4款修改為：「任何組織和個人不得侵佔、買賣或者以其他方式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。」

　　 1988年《憲法修正案》公布實施以後，我國的經濟體制改革迅速深化，與之相適應，政治體制改革逐漸推開。特別是1992年10月黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制，進一步完善人民代表大會制度。黨在經濟體制改革、政治體制改革和政治建設等方面形成了新的路線、方針、政策和主張，並在黨章修正案中得到確認和規定。由此，中共中央再次建議修憲，八屆人大一次會議在1988年修憲的基礎上再次修憲，而且通過9條修正案。主要內容包括：明確宣布我國正處於社會主義初級階段；宣布國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設；宣布堅持改革開放，把以「一個中心、兩個基本點」為核心內容的黨的基本路線完整地體現在根本大法之中，把建設「高度文明、高度民主」的社會主義國家修改為建設「富強、民主、文明」的社會主義國家，突出了經濟建設的重要性及其與民主政治發展的關係，把民主和文明前面的定語「高度」刪掉，使之與社會主義初級階段的實際與可能相適應；規定「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在」，把我國的政治制度體系表達得更為全面完整；將「國營經濟」改為「國有經濟」，一方面明確了所有制關係，另一方面表明國有經濟的實現方式並非一定要由國家經營，體現了所有權與經營權分離的改革精神；肯定了「農村中家庭聯產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟」的社會主義集體所有制的法律地位；確立了市場經濟的合法地位，為社會主義市場經濟的建立和發展提供了憲法保障；延長了縣級人民代表大會的任期，使基層人民代表大會的運行更加規範有效，有利於保證縣級政權的相對穩定，有利於縣域政治穩定和經濟發展。這些修改把黨的執政理念和路線方針政策及時轉化為國家治理的憲法制度，推進了國家治理制度的法制化。

　　 6年之後，即1999年，九屆人大二次會議對《憲法》進行了第三次修改。這次修憲的依據是黨的十五大關於黨和國家指導思想、經濟體制改革、政治體制改革、依法治國等重大問題的決定和中共中央關於修憲的建議。這次修憲只有6條修正案，但內容十分重要。主要內容包括：第一，把「我國正處於社會主義初級階段」修改為「我國將長期處於社會主義初級階段」。這一修改有利於統一全國人民對社會主義初級階段長期性的認識，特別是有助於防止和克服各種超越歷史階段的「左」的、空想社會主義的錯誤認識、錯誤政策、錯誤做法。第二，把鄧小平理論作為黨和國家的指導思想寫入《憲法》，從根本大法上明確了鄧小平理論的指導地位和作用。這一修正案對於堅持中國特色社會主義道路、深入推進改革開放偉業，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。第三，明確規定「實行依法治國，建設社會主義法治國家」。把黨的十五大提出的依法治國基本方略和建設社會主義法治國家的奮鬥目標載入《憲法》，充分表明中國將堅定不移地沿著依法治國的道路前進，逐步把經濟、政治和社會生活納入法治軌道，實現政治民主自由、經濟繁榮昌盛、社會穩定發展、人民安居樂業。第四，在原來關於社會主義經濟制度的規定之後，增加「國家在社會主義初級階段，堅持公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度」。這一修改有利於進一步保護、解放和發展生產力。第五，在繼續肯定和保護家庭承包經營的同時，把「統分結合的雙層經營體制」列入《憲法》的保護範圍。它一方面明確了家庭聯產承包經營的「基礎」地位和作用，另一方面說明隨著生產力的發展，農村合作經濟、股份合作經濟等集體經濟的實現形式進一步多樣化。第六，宣布並肯定個體經濟和私營經濟等非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。從過去的對計劃經濟的「補充」升格為現在的市場經濟的「重要組成部分」，一方面說明了個體經濟和私營經濟有了快速發展，非公經濟的規模和效益不容忽視；另一方面說明個體經濟和私營經濟具有社會主義市場經濟的性質，在社會主義市場經濟中佔有相當重要的地位。第七，把鎮壓「反革命的活動」改為鎮壓「危害國家安全的犯罪活動」，使罪名更加規範，為國家機關依法鎮壓危害國家安全的犯罪活動提供了憲法依據。

　　 2004年進行了第四次修憲。這次修憲也是把黨領導人民在治國理政中形成的新的理論、做法、經驗、政策上升為憲法。其中包括：在指導思想系列中增加「三個代表重要思想」；把「政治文明」與物質文明和精神文明並列，提出「推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展」；擴大對公民法人財產權的保護，增大了保護的範圍和力度，憲法修正案規定：「國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益」；「公民的合法的私有財產不受侵犯」；「國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權」；「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償」；「國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度」；特別是明確地把「國家尊重和保障人權」寫入憲法，增強了人權的神聖性，也明確了政府保障人權的憲法責任。此外，就緊急狀態、元首國事活動權、地方人民代表大會任期制、國歌等進行了明確規定。這些規定以根本大法和總章程的形式豐富、創新了國家治理體系。

　　 國家治理體系是一個有機的制度系統，統領這個制度系統並使之協調運轉的是憲法。所以，推進國家治理現代化，要倍加重視憲法的作用。憲法是國家治理體系的基石，也是國家治理體系的最高表現形式和制度載體，是國家治理的總章程。正是通過憲法，國家治理中帶有根本性、全局性、長期性的制度獲得了最高的法律效力、政治效力和社會效力，具有極大的權威性和神聖性。例如，憲法對改革開放偉大成果的確認和規範，對中國特色社會主義基本制度的憲法定型，有效地抑制了封閉僵化老路的回歸，防止了改旗易幟邪路的出現，避免黨、國家和人民在根本性問題上出現顛覆性錯誤，從而保證中國特色社會主義道路越走越堅實，越走越寬廣。

　　 通過憲法進而通過法律和行政法規而得以法制化定型化精細化的路線方針政策作為國家治理制度具有了普遍性、強制性、長效性、可訴性等特點，既便於民眾遵守，也便於國家機關執行。

　　 2.國家治理能力法治化

　　 國家治理能力，既指各主體對國家治理體系的執行力，又指國家治理體系的運行力，還包括國家治理的方式方法。習近平總書記指出：「必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規範化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。」[19]治理能力具體包括執政黨科學執政、民主執政、依法執政的能力，人大及其常委會科學立法、民主立法的能力以及依法決定重大事項、保證憲法法律實施、對「一府兩院」實行法律監督和工作監督的能力，人民政府科學行政、民主行政、依法行政、嚴格執法的能力，司法機關公正司法、定分止爭、救濟權利、制約公權、維護法制的能力，廣大人民群眾、人民團體和社會組織依法管理國家事務、經濟社會文化事務、依法自治的能力，黨和國家各級領導幹部深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。提高這些能力，最重要最關鍵的就是提高運用法治思維和法治方式的能力，解決法治缺位情況下治理動力不足和能力不夠的問題。

　　 善用法治思維和法治方式治國理政，就要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理、生態治理、治黨治軍等國家治理實踐之中，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣。特別是在化解社會矛盾、維護社會穩定方面，不能簡單依靠國家強制力、甚至國家暴力去壓制，不能用行政手段「擺平」，也不能套用「人民內部矛盾人民幣解決」的老辦法，而是要通過法治方式、回歸法治途徑，把社會矛盾的解決建立在法治基礎上，把維穩建立在維權的基礎之上。否則，就會陷入惡性循環的「維穩陷阱」。

　　 善用法治思維和法治方式治國理政，應當正確處理改革與法治的關係，這也是國家治理法治化要解決的突出問題。要善於以法治凝聚改革共識，以法治引領改革方向，以法治規範改革程序，以法治確認、鞏固和擴大改革成果。我們正處在全面深化改革的新紀元，許多改革舉措涉及現行法律制度，致使改革與法治的關係十分敏感：是在法治軌道上有序推進改革，還是突破憲法法律制度亂改革，既是對改革的考驗，也是對法治的挑戰。習近平總書記和黨中央明確要求改革不能以犧牲法制的尊嚴、統一和權威為代價，指出凡屬重大改革要於法有據，確保在法治軌道上推進改革，需要修改法律的可以先修改法律，先立後破，有序進行；有的重要改革措施，需要得到法律授權的，要按法定程序進行，不得超前推進，防止違反憲法法律的「改革」對憲法法律秩序造成嚴重衝擊，避免違法改革對法治的「破窗效應」。[20]「改革越深入，越要強調法治，通過立法來引領改革方向、推動改革進程、保障改革成果，讓全體人民共享改革紅利、法治紅利。」[21]

　　 提高依法執政、依法治國、依法行政、依法治理社會的能力是國家治理能力法治化的緊迫任務和時代課題。培養和提升這種能力要比建立一整套制度困難得多，因而，推進國家治理能力法治化要比推進國家治理體系法制化艱巨得多。

　　 三、在國家治理現代化的進程中，加快推進法治現代化

　　 完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，一方面需要法治的引領和推動，另一方面也是法治發展和法治現代化的強大動力。法治現代化必將使法治在國家治理中發揮更好更大的作用。

　　 法治是國家治理的基本方式，所以，推進國家治理現代化內在地要求推進法治現代化，惟有現代化的法治才能匹配現代化的國家治理。圍繞「完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化」的總目標驅動法治現代化，使法治現代化的目標更加明確，路徑更加清晰，重點更加突出，措施更加有力，並必將使我國法治建設徹底擺脫「西方法治中心主義」的負面影響，進一步堅定中國特色社會主義法治的道路自信、制度自信和理論自信。

　　 目前，我國的法治水平和能力尚不能滿足國家治理的現實需要，也不適應「形成系統完備、科學規範、運行有效的制度體系」和「加快形成科學有效的治理體制」這一國家治理現代化階段性目標的要求。為此，我們要以時不我待的緊迫感和使命感，以改革創新的姿態和銳氣，抓住有利時機，加快法治建設，在積極應對國家治理迫切需要的同時，緊緊跟進國家治理現代化的步伐，同步推進法治現代化。

　　 （一）加快推進我國法治的轉型升級

　　 就國家治理體系和治理能力現代化而言，法治現代化的目標是加快推進我國法治的轉型升級。

　　 法治轉型升級的實踐路徑包括：從法治國家轉型升級為法治中國，從法律之治轉型升級為良法善治，從法律大國轉型升級為法治強國。

　　 1.從法治國家轉型升級為法治中國

　　 從建設法治國家到建設法治中國，意味著我國法治建設的轉型升級。「法治中國」既是中外法治文明的現代版，又是「法治國家」的升級版。黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家。法治國家本質上屬於政治範疇，建設法治國家的著力點是在政治層面實現國家治理法治化，特別是把國家各項權力（包括立法權力、行政權力、司法權力、監督權力等）納入法治範圍，在法治軌道上運行。黨的十八大以後，習近平總書記提出「建設法治中國」。「法治中國」的內涵比「法治國家」更加豐富、更加深刻、更具中國特色；建設法治中國，不僅要建設法治國家，還要建設法治社會、法治政黨、法治政府；不僅要推進依法治國，還要推進依法執政、依法行政、依法自治；不僅要搞好國家法治，還要搞好地方法治、行業法治，促進國家法治、地方法治、行業法治協調發展；不僅包括有形的法律制度硬實力建設，還包括無形的法治文化軟實力建設，弘揚法治精神，培育法治文化；不僅致力於國內法治建設，還要面向世界，推動國際關係和全球治理法治化，構建民主法治、公正合理、合作共贏的國際經濟政治新秩序，提升中國在全球治理中的話語權和影響力。

　　 2.從法律之治轉型升級為良法善治

　　 這是法治現代化的實質所在，也是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。「法治現代化」這一概念，既指從傳統人治社會到現代法治社會的歷史性變革，又指法治（法制）由傳統型到現代型的歷史性轉換。世界範圍內的法治現代化肇始於歐洲資本主義的興起，資本主義市場經濟、民主政治和理性文化極大地推動了歐洲法治的現代化進程。中國社會的法治現代化發軔於清末民初，先後經歷了清末法制改革、辛亥革命的法制實踐、北洋軍閥時期的法律發展、中華民國南京國民政府的法制活動、中國共產黨領導的新民主主義法制建設和社會主義初期的法制建設等發展階段。進入20世紀80年代後，在以市場為導向的經濟體制改革、以民主為導向的政治體制改革、以先進文化為動力的文化變革、以和諧社會為目標的社會建設，以及全球化浪潮的推動下，中國法治再次發生了偉大的歷史性變革。世界範圍內的法治現代化有各種各樣的目標定位和發展道路，例如西方國家的自由主義、理性主義、個人權利本位主義、民主社會主義等等。就當代中國的法治現代化而言，我們走的是一條與改革開放同步的、與「五大建設」[22]相適應、具有鮮明中國特色的社會主義法治發展道路，是與社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會和生態文明協調的法治現代化道路，是與國家治理體系和治理能力現代化相適應的法治現代化。

　　 在人類歷史上，法治有各種形態。中國古代法家是最早提出「以法治國」理念的。春秋戰國時代，一些政治家和思想家就提出了「以法治國」的主張，並將這種政治主張闡述為系統理論，還在一定程度上付諸實踐。但他們所說的「法」無非是嚴刑峻法，且「夫生法者君也，守法者臣也，法於法者民也。」[23]皇帝和國家統治者奉行以君權神授、君臨天下、專制獨裁、權大於法為核心的法權觀念，強調國家至上、君本位、官本位、義務本位，漠視個人權利及其保護；主張德主刑輔、法律道德化；信奉重刑主義，實行嚴刑峻法，諸法合一，以刑為本；依靠刑訊逼供，屈打成招，甚至迷信神明裁判。這種「法治」不過是封建專制獨裁的工具而已。

　　 近代西方以理論表述出來的法治形態，基本上是形式主義的法治。形式主義法治又分為兩類：一是形式合法性的法治。英國法學家拉茲（Jeseph Raz，1939-）被公認為是形式合法性法治理論的代表人物。拉茲認為，法治應當包括兩個方面：（1）人們應當受法律的統治並遵守它；（2）法律也應當能夠指引人們。[24]二是形式正義的法治。形式正義的法治理念把法治看作形式正義在法律制度方面的實現。羅爾斯（John B．Ｒawls，1921-2002）、菲尼斯（John Finnis，1940-）、金斯伯格（Morris Ginsburg，1933-）等主張形式正義的法治。例如，羅爾斯說：「形式正義的概念，即有規律地、公平地實施公開的規則，在被適用於法律制度時就成為法治。」[25]這種形式正義的法治不涉及法律由誰制定（是由暴君制定?還是由民主的多數制定?還是用其他方法制定?）的問題，也不涉及基本權利、平等、正義。它包括下列律令：（1）「應當的行為意味著可做的行為」；（2）「類似案件類似處理」；（3）「法無明文規定不為罪」；還有那些闡釋自然正義觀點的律令，它們是指維護司法活動完整性的方針，包括：必須有合理的審判程序和證據規則；法官必須獨立和公正；任何人不應審理與本人有利害關係的案件，審理必須公平和公開，但不受公眾輿論所控制，等等。菲尼斯認為，法治是這樣一種「良好的狀態」：法律規則是面向未來的而非追溯的；可能服從的；公開的；清晰的；與其他規則是一致的；充分穩定的；裁決和命令的製作是由其公布的、清晰的、穩定的和相對一般的規則指導的；制定、執行和適用規則者有責任遵守與其活動相關的規則，並且實際上是前後一致的依法執法的。[26]再如，金斯伯格指出：「正義觀念的中心」是「消除任意性，特別是消除任意性權力。因此，合法性的發展就具有巨大的重要性，人是受法的統治而不是受人的統治的觀念因此產生。……正義的歷史的大部分由反對法的滯誤、反對任意適用法律、反對法本身的不法的諸運動構成。」[27]這兩種形態的法治模式本質上都是價值中立的，它既可以服務於「善」，也可能服務於「惡」。二十世紀上半葉，德國、義大利、日本的法西斯政權都曾經制定大量法律，剝奪人民的人權和自由，鎮壓民主運動，欺凌其他種族和國家，給人類帶來巨大的災難。臭名昭著的南非白人種族政權、以色列復國主義者都是在法治的名義下放肆地侵犯人權。在我國，以刑為主、重刑主義、嚴刑峻法的法治文化根深蒂固。在一些人、包括政法機關的少數領導幹部的心目中，加強法治就是加強政法，加強政法就是加強公安武警，加強公安武警就是加大整治、處罰、嚴打的力度。一些地方政府或政府部門在法治的名義下無所顧忌地干著違法、甚至違憲的行為。

　　 反思中國古代工具主義的法治文化及其在當代中國的影響和西方近代形式主義法治文化，總結改革開放以來我國法治建設的利弊得失，在社會轉型的歷史時期，我們應當嚴肅地思考一個問題：我們需要一個什麼樣的法治，也就是說，中國法治的核心價值和精神元素是什麼，中國法治的目標模式（法治的中國模式）應該是什麼。回答只有一個：中國法治作為現代法治，不僅應當是形式上的法律之治，而更應當是良法之治。這種形態的法治同現代社會的制度文明和政治文明密不可分，它意味著對國家權力（尤其是立法權力）的限制，對權力濫用的制約與制衡，對公民自由與權利的平等保護等；意味著立法、行政、司法以及其他國家活動必須服從法律的一些基本原則：人民主權原則、人權原則、正義的原則、公平合理且迅捷的程序保障原則等等；意味著法治要求國家維護和保障法律秩序，但國家必須首先服從法律的約束；法治要求人民服從法律，但同時要求人民服從的法律必須是建立在尊重和保障人權的基礎之上。這一形態的法治就是內涵民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序、正義、效率與合法性等諸社會價值的良法之治。

　　 3.從法律大國轉型升級為法治強國

　　 「截至2012年底，中國已制定現行憲法和有效法律243部、行政法規721部、地方性法規9200部，涵蓋社會關係各個方面的法律部門已經齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一。」[28]由憲法統領，由法律、行政法規、地方性法規和自治條例構成的法律體系已經相當豐富和龐大。中國人民用30餘年時間走完了西方發達國家幾百年的立法行程。通過這些規範性法律文件，我國建立起適應市場經濟、民主政治、人權保障、社會發展、環境保護要求和需要的法律制度。我國已經成為一個法律大國，但還遠不是一個法治強國。基於這種判斷，法學界、法律界人士提出要加快從「法律大國」轉型為「法治強國」。這個轉型是法治發展戰略的歷史性轉型，是中國法治轉向科學發展的過程，需要為此付出艱巨的努力。法治強國是強國之夢的組成部分。為實現強國之夢，我們黨自建國以來、特別是改革開放以來提出了一系列「強國戰略」，諸如四個現代化、工業強國、科技強國、人才強國、教育強國、文化強國、海洋強國、網路強國……。在推進國家治理體系現代化和法治化的進程中，應當十分明確地提出「建設法治強國」，實施法治強國戰略。只有實現了法治強國，中國才有可能成為名副其實的強國。正如國家行政學院胡建淼教授所言：「法治立國、法治穩國、法治救國、法治強國，是人類文明發展的經驗總結。」「法治是中國的強國途徑，法治強國是中國的戰略目標。」[29]

　　 法治強國有多層含義：第一，法治是實現強國的手段，實行法治是強國之路，故要建立完備的法律體系並保證其有效實施，推進和保障國家強盛目標的實現。第二，法治是國家強盛的重要標誌，正所謂「明法者強，慢法者弱」，[30]「奉法者強則國強，奉法者弱則國弱」。[31]認定國家強盛，法治要算重要一項。國家強盛，則法治成為國家與社會的核心價值，成為國家治理和社會治理的根本方式，成為支撐國家興旺發達的強大力量；全社會尊重法治、信仰法治、堅守法治；憲法具有極大權威，法律具有普遍的實效，任何個人和組織都必須在憲法和法律的範圍內活動。第三，法治是國家強盛的軟實力。在國際關係和全球治理中，我國應力爭真正擁有與作為有五千年歷史的文明國家、世界第一人口大國、第二大經濟體、安理會常任理事國的地位相當的話語權、決策權和規則制定權。全面推進依法治國、加快建設法治中國，正是朝著實現「法治強國」的方向邁進。

　　 （二）加快構建中國特色社會主義法治體系

　　 法治現代化的當務之急是構建中國特色社會主義法治體系。「中國特色社會主義法治體系」是法學的新概念，也是法治中國建設的新思維。在中國特色社會主義法律體系形成後，中國法治建設的中心任務應當升級為構建中國特色社會主義法治體系。構建中國特色社會主義法治體系，是推進國家治理現代化和法治現代化對法治建設必然提出的新任務。

　　 中國特色社會主義法治體系可以從各個層面透視。第一個層面是法律體系，依法治國，前提是有法可「依」。所以，法律體系是法治體系存在和運行的基礎。但是，法治體系與法律體系不同，法律體系是法律的規範體系，法治體系則是法律的運行體系，一個是靜態，一個是動態。1997年，黨的十五大提出，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。這一目標已經如期實現，但它只解決了基本上有法可依的問題。第二個層面是法律運行與操作過程，通常包括立法、執法、司法、守法、法律監督等環節。在法律體系形成之後，我們感受最深刻的是有法不依、執法不嚴、司法不公、監督不力等現象依然突出，法律運行與操作的各個環節之間的關係不夠協調、甚至嚴重失調。所以，法治體系建設要注重法律的實施，強調法律運行各個環節的有序性、有效性以及相互之間彼此銜接、良性互動。第三個層面是實現依法執政、依法治國、依法行政、依法治理社會和社會依法自治共同推進，法治政黨、法治國家、法治政府、法治社會一體建設；實現國家法治、地方法治、行業法治協調發展；推進國內法治、國際法治、全球法治有效銜接、相輔相成。第四個層面是黨的領導、人民民主、依法治國的有機統一。這是中國特色社會主義法治體系最鮮明的本質特徵。堅持中國共產黨的領導是人民民主和依法治國的根本保證。人民民主是社會主義法治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是堅持和完善黨的領導、實現人民當家作主的基本途徑和法治保證。

　　 法治體系的形成與有效運行既是法治現代化的重要標誌，也是國家治理現代化的重要標誌。從這種意義上說，推進法治中國建設和國家治理現代化的重要目標就是加快形成中國特色社會主義法治體系。

　　 為了加快構建中國特色社會主義法治體系，應當深入推進依法執政、全面提高執政方式和執政活動法治化水平；堅持科學立法、民主立法，加快立法速度，提高立法質量，完善和發展中國特色社會主義法律制度體系；堅決維護憲法法律權威、保障憲法法律統一有效實施；大力推進依法行政、嚴格執法，加快建設法治政府；進一步深化司法體制改革，加快建設公正權威文明的社會主義司法制度；黨和政府依法治理社會、社會依法自治，全民自覺守法，加快建設法治社會；加強法治文化建設，樹立法治理念，弘揚法治精神，增強法治中國的文化軟實力；科學劃分權力界限，依法規範權力運行，加強對權力的制約監督，實現權力運行制約監督體系化法治化；統籌國內法治和國際法治兩個大局，積极參与全球法治建設，提升中國在國際社會的法治話語權，為中華民族偉大復興創造良好的國際法治環境。

　　 結語

　　 完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，對於鞏固黨的執政地位，確保國家長治久安，保證經濟持續發展，維護社會和諧穩定，實現中國特色社會主義善治，具有深遠的歷史意義；全面推進依法治國、加快建設法治中國，對於實現國家治理現代化具有重大的現實意義。推進國家治理現代化是全面深化改革和社會主義制度創新的總目標；推進國家治理法治化，推進依法執政、依法治國、依法行政、依法治理、公正司法，是這一總目標之內的主題、主線和要務。國家治理法治化構成國家治理現代化的核心指標和主要標誌，國家治理現代化則引領和驅動法治現代化。在法治與國家治理、國家治理現代化與法治現代化的這些複合關係中，我們透視到了它們之間的邏輯聯結。這種基於頂層設計的邏輯聯結是實現富強中國、民主中國、文明中國、和諧中國、公平中國、美麗中國、法治中國等建國目標和強國之夢的強大動力。堅持中國特色社會主義法治和國家治理道路，推進國家治理體系和治理能力現代化，必將把改革開放、和平崛起的中國帶進世界強國之列，使中華民族如期實現「兩個一百年」的奮鬥目標。一個有效治理、繁榮強盛的中國也必將使國際關係和世界秩序變得更加民主、更加公正、更加文明。

　　 【注釋】

　　 [1]國家司法文明協同創新中心首席科學家，中國法學會學術委員會主任。

　　 [2]《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第372頁。

　　 [3]《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第3頁。

　　 [4]《韓非子·忠孝》。

　　 [5]禮緯·含文嘉》。

　　 [6]前引②，第4頁。

　　 [7]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《人民日報》2014年1月1日，第2版。

　　 [8]習近平：《在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話》，載《人民日報》2013年3月18日，第1版。

　　 [9]W.Aldis Wright M．A.，Bacon』s Essays and Colours of Good and Evil with Notes and Glossarial Index，New York：the Macmillan Company，1899, P．222.

　　 [10]習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，載《人民日報》2012年12月5日，第2版。

　　 [11]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟　為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2007 年10 月25 日，第1 版。

　　 [12]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進　為全面建成小康社會而奮鬥——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2012年11月18日，第1 版。

　　 [13]法]瑪麗-克勞德·斯莫茨：《治理在國際關係中的正確運用》，肖孝毛譯，載《國際社會科學雜誌》（中文版）1999年第1期。

　　 [14]王正緒：《亞太六國國民對政府績效的滿意度》，蘇世軍譯，載《經濟社會體制比較》2011年第1期。

　　 [15] [美]G.沙布爾·吉瑪、丹尼斯·A.榮迪內利編：《分權化治理：新概念與新實踐》，唐賢興、張進軍等譯，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第5頁。

　　 [16]前引①，第311頁。

　　 [17]《關於第十二屆全國人民代表大會第二次會議代表提出議案處理意見的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2004年第2期。

　　 [18]習近平：《弘揚和平共處五項原則　建設合作共贏美好世界——在和平共處五項原則60周年紀念大會上的講話（2014年6月28日）》，載《人民日報》2014年6月29日，第2版。

　　 我國學者借鑒美國學者傑里米·里夫金提出的當今社會是由市場、政府和公民社會形成的三足鼎立的觀點，將國家治理體系劃分為政府治理、市場治理、社會治理。參見俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，載《前線》2014年第1期。

　　 [19]習近平：《完善和發展中國特色社會主義制度　推進國家治理體系和治理能力現代化》，載《人民日報》2014年2月18日，第1版。

　　 [20]見新華社有關習近平總書記在十八屆三中全會第二次全體會議的講話、在中央政法工作會議上的講話、在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話、在山東考察時的講話等系列重要講話的報道。

　　 [21]李適時：《充分發揮立法在國家治理現代化中的引領和推動作用》，載《求是》2014年第6期。

　　 [22]經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設。

　　 [23]《管子·任法》。

　　 [24]See J. Raz，The Authority of Law： Essay』s on Law and Morality（2nd Edition），Oxford University Press，2009，pp.214-218.

　　 [25]J. Rawls，A Theory of Justice（Revised Edition）, Harvard University Press, 1999, p．206.

　　 [26]See J. Finnis, Natural law and Natural Rights，Oxford University Press，1980，p.270.

　　 [27]Morris Ginsberg，The Concept of Justice，Philosophy，Vol.38, No.144 （Apr.，1963），p.109.

　　 [28]中華人民共和國國務院新聞辦公室：《2012 年中國人權事業的進展》，載《人民日報》2013年5月15日，第19版。

　　 [29]胡建淼：《走向法治強國》，載《國家行政學院學報》2012年第1期。

　　 [30]《韓非子·飾邪》。

　　 [31]《韓非子·有度》。

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本文責編：lihongji