如何認識公租房當前的「遇冷」及解決思路 復旦大學管理學院住房政策研究中心 陳傑

如何認識公租房當前的「遇冷」及解決思路

復旦大學管理學院住房政策研究中心 陳傑

    在推行3600萬套保障房計劃時候，國務院多次強調，保障房要以公租房為主。政府在住房保障方面的責任，從提供經適房這樣的產權式保障為主向主導公租房這樣的租賃式保障為主過渡，日益成為各地政府共識。根據住建部通報，2011年全國新開工建設227萬套公租房。

    然而，當各地首批公租房建成上市配租之時，卻普遍出現了「熱建不熱銷」、「叫好不叫座」。如近期本地媒體多次報道了上海首批兩個市統籌公租房項目「遇冷」，儘管申請日期一再延長，至3月10日首輪申請截止，各區受理公租房申請總量僅約2000戶，相對5100套供應房源而言，申請率不足四成，5月份的實際簽約率更低。

   更嚴峻的是，公租房「遇冷」不是上海獨有，而是各地普遍現象，如武漢、鄭州、南京等都出現十分類似現象。武漢市去年在洪山區推出首批899套公租房，只有317戶符合資格的家庭提出申請，到今年3月有210戶辦理入住手續，入住率僅有23%，空置率達七成。鄭州去年底面向社會公開配租1353套公租房，截至今年3月底遞交公租房申請的僅有628戶，不足一半。就連早早就高舉公租房大旗的重慶，在公租房的實際入住率方面也不甚理想。

   大量建造和裝修標準高、功能完備、設施齊全的公租房因無人問津而處於閑置狀態，不僅造成了巨大的公共資源浪費，也使公租房制度的有效性和適當性都受到懷疑。如果這種現象不儘快得到改變，不僅將嚴重影響公租房在社會公眾中的形象與地位，甚至住房保障全局的戰略思路都會受到質疑。

    公租房「遇冷」，只是因為是新生事物出現時候的暫時現象？還是公租房這條路從根本上就走錯了，不適合中國國情和社會的實際需要？或是公租房的制度設計在某些方面上確實出了較大差錯，但這種差錯是可以糾錯和彌補的？對這些問題的回答有著重要的現實意義。筆者為此做了一些資料收集和實地調研。

    媒體上普遍認為，公租房在當下遇冷，主要有四個直接原因：地段不佳、租金較高、戶型不匹配和門檻過嚴。但其中有些問題是客觀存在、需要及時反思和解決，有些則需要以辯證和發展的眼光來看。

一、 公租房的門檻問題

1. 門檻太高是公租房遇冷的首要原因

各地媒體在調查公租房遇冷時候都反映到，公租房准入門檻還是太高。上海的公租房准入門檻已經算各地最寬鬆了，但仍然要求：「1、具有本市常住戶口，或者持有《上海市居住證》達到二年以上且在滬連續繳納社會保險金達到一年以上；2、與本市單位簽訂一年以上（含一年）勞動合同」等條件。

然而，從調研中發現，最需要公租房過渡的往往就是剛來本市的海內外就業者和剛走上工作崗位的大學畢業生，而他們偏偏被排除在外。現有政策下，即使是上海高校科研院所和重點企業當年新進員工也是不可以入住公租房，而光這些人中就有不少對公租房的潛在需求。如果可以放開，那麼公租房的出租率會上升一大截。

2. 對公租房首先要改變觀念，理性認知

公租房門檻過高，主要是觀念問題，這是相對最容易解決的。不少地方政府仍把公租房當做廉租房或經適房性質的保障房，而忽略了其內在的市場性，沒有充分理解公租房首先是定位於服務夾心層，其次是調節住房需求、完善住房供應結構、促進住房市場發展的一種手段，以致發生對象定位錯誤。

為此，政府應加強公租房的推介和宣傳力度，並引導公眾建立理性認知，不把「公租房」看做「福利房」。

筆者一直主張，公租房完全不需要設立太多門檻，既然從中央到地方都已經明確了「准市場租金」的原則，那麼誰願意租就去租。最多是限制在本市已經有房且人均面積超過一定標準的不允許租。公租房建築標準定位在滿足普通居住，那就應該以房子而不是收入來「篩選」和「過濾」非真實需求者。

但各地政策制定者出於謹慎，希望「先緊後松」，故還是制定了較嚴格的准入標準。現在看來，是有些過慮了。最早大規模推行公租房的重慶，也是實踐教訓中迫使不斷反思和改進公租房的制度設計，從最初設定嚴格的收入限制到2011年5月全面取消，公租房准入門檻一再降低。

筆者主張，只要能保證支付租金，除了申請人在本市沒有自有房產（且人均面積超過當地標準）和沒有同時享受其他住房保障這兩點或有必要保留之外，其他的門檻都可以撤銷。要求非戶籍人口居住證滿兩年和社保滿一年、有至少一年合同等限制條件完全沒有必要，這會遏制勞動力流動，且是對非固定就業人口的歧視，降低城市活力。

公租房要被出租出去才能發揮作用。有大量無房戶通過公租房解決了居住問題，住房需求被引導和合理分流，自然房價矛盾就不會那麼突出，市場進入穩定的平衡，化解房地產市場潛在風險，政府也不需要背負過多的住房保障包袱。這才是公租房的核心戰略作用所在。

3. 要吸取國際教訓，公租房就必須廣開門戶

世界上存在兩種公租房體制，一種是「二元制」，公租房只針對特定人群開放，往往是低收入人群，與私人租賃住房市場是割裂的，互相不交集；另一種「一元制」，幾乎所有人都可以進入公租房。

但凡「二元制租賃體系」的國家中，公共租賃住房及社區通常以負面形象而非正面事物出現。這些國家中，把公共住房看做市場淘汰者的最後避難所，公共租賃住房體系是一道防止主流社會因弱勢人群躁動而動蕩的安全網。在這個理念下，公共租賃住房居住者都是所謂社會的邊緣化人群。代表性國家如美國、澳大利亞、義大利等，公共租賃住房只有全部住房存量的2%~5%，其中公共住房歷史最悠久、最為發達的英國也只有14%。這些國家都對公共租賃住房實行十分嚴格的准入制度，基本上只有最低收入家庭才能進入。雖然一般這些公租房租金十分低廉，確實起到「托底保障」的作用，但代價是低收入邊緣化人群的集中聚居，形成了嚴重的貧民窟現象，進而因為與其他收入人群產生居住割裂、大規模邊緣化效應，產生自我循環的「貧困陷阱」，造成持續的、難以根除的嚴重社會問題。

而德國和北歐等社團/合作主義經濟體的實踐則證明，公共租賃房部門可以和私人租賃市場協調發展，形成融和的「一元制租賃體系」。做到這點的關鍵是，德國和北歐把公共租賃房/社會租賃房敞開大門，不局限任何特定群體去租賃。

二、 公租房的租金問題

媒體調查中有很多觀點認為當下公租房遇冷最主要原因就是公租房租金相對市場租金沒有優勢，甚至還略高，要求公租房提供比市價更優惠的租金來吸引申請者和提高出租率。但筆者以為，這仍然是觀念有誤，對公租房的定位認識不清，把公租房當廉租房、福利房了，違背了公租房的出發點。

4. 公租房廣開門戶需要以「准市場租金」為前提

在公租房廣開門戶的同時，必須堅持「准市場租金」如果一邊廣開門戶，一邊實行「低租金」，住進公租房的人都相當於去享受公共資源補貼，那對公租房的需求一定會無限膨脹，直到讓商品住房市場完全崩潰的地步。這是在走1998年房改前福利公房的老路，不可能持續，社會無法承擔的。

這樣才能抑制尋租包括再轉租行為的發生。經適房和限價房為何重重法規都管不住腐敗和尋租，就是「價格雙軌制」下存在著巨大利差。公租房必須與租賃市場統一而非分裂，實行「租金單軌制」。

此外，考慮到項目的可持續運營，公租房的租金不宜過低。從資金平衡角度考慮，如果租金過低，很可能連「成本租金」都做不到，銀行貸款的利息都還不上。如果資金始終無法平衡，公租房制度也就無法可持續發展。

需要明確，短期之內，公租房的出發點就不是以「價格優勢」來立足市場。公租房的競爭優勢是什麼？租期穩定、安全可靠、帶裝修可拎包入住、可以臨時入戶口、可用住房公積金支付等，應該重點挖掘這方面的優勢，而不是去與私人租賃房打「價格戰」。

5. 公租房「准市場租金」才能防止尋租，同時不過度衝擊租賃市場

低於市價的租金一定意味著公共補貼，則成本一定是社會負擔的。如果公租房實行低租金的同時，大規模開放，就成為舊體制福利公房的翻版，不可持續；低租金而嚴格限制准入，則成為英美自由經濟體系中「二元租賃體制」，社會問題多多。兩者都不可行。

「一元制租賃體制」不僅體現在租賃者的一體化，也體現在租金的一體化。不管什麼條件下，包括不管公租房成本實際有多少，都應當實行「租金與市場接軌」。

另外，還需要指出，當前中國城鎮住房存量中90%以上是私有住房，有大量居民尤其年長居民是靠出租房屋維持生計。從保護私人房東的財產利益出發，公租房也不宜定比市價低太多的租金。否則會引起不當的社會衝擊。

6. 針對特定人群的租金補貼是支持公租房發展的必要配套政策

不可迴避的是，公租房實行「成本租金」或「准市場租金」，必然有一部分中低收入家庭出現承受力問題。

從政府角度，有必要根據既定的政策目標對公租房的潛在需求人群或政策目標群體做進一步需求分析。公租房一開始政策設計的目標群體，主要就是「夾心層」，進入不了經適房、廉租房但又買不起商品房的群體。但「夾心層」又有兩類，「買不起但租得起」，可稱之為「上夾心層」，「租都租不起（或租不好）」的，稱之為「下夾心層」。

但不管是有較強租金支付能力的「上夾心層」，還是較差租金支付能力的「下夾心層」，公租房公司本身一視同仁，不做任何區別對待，以保本為原則收取同等的租金。如果要支持「下夾心層」乃至應該進入廉租房對象但暫時進入不了的群體，應該都是政府發放貨幣化租賃補貼到個人頭上。

也就是明確「補人頭」，不「補磚頭」，貨幣住房保障體系與公租房運營完全是兩條線，互不干擾。這樣住房保障的公共投入成本才能算清楚，而不是一團漿糊。公共資金效率會高很多。同時也大大有利於公租房的管理，否則低租金下很難讓租戶到期退出。

從兼顧效率和公平的角度，筆者對貨幣化保障提出的方案是：

租金補貼與收入掛鉤，租金補貼 = 合理租金（根據家庭人數有區別）減去家庭可支配收入的30%。

從現實出發，政府主導的貨幣化租金補貼政策暫時只針對具有戶籍的低保困難戶、失業或就業不穩定家庭。對於非戶籍的流動就業人口，應該提倡以企業為主體政府為輔來解決住房保障問題。如對農民工群體，鼓勵企業建設集體宿舍，政府給予定額補助。對於人才引進，充分調動用人單位的積極性，財政全額支持的事業單位和政府機構的住房補貼在財政上單獨列支，由用人單位來發放，對企業提供的租金補貼給予配套或稅收抵扣等方式的鼓勵。

如果能確認貨幣化租賃補貼成為住房保障的重要手段，那麼廉租房與公租房基本上就可以並軌。對於保障對象和非保障對象而言，房子本身沒有本質差別，只是租戶自己要承擔的租金有差別。

7. 對公租房要有耐心，長期看必然能起到穩定市場租金的作用

公租房當前租金與市場租金相差無幾，很多人對此倍感失望。但筆者強調，對公租房發展要有耐心。從德國和北歐發展公租房的成功經驗來看，公共福利優先的公租房，即使起點時候的成本與私人租房相差無幾，但隨著時間推移，公租房的租金優勢越發體現出來。

因為私人租房租金定價出於營利性要求，貫徹的是機會成本原則，哪怕資本的利息成本降為零，仍然以新建住房的市場租金為參照坐標。然而在保本非營利原則下，公租房只要租金能夠抵消資本的利息成本與運營成本就可以滿足，而公租房的資金實際成本將隨著時間因為通貨膨脹的作用而不斷下降，這預示公租房租金即使起點很高，但租金長期看將不斷下滑。

這些故事告訴我們，對中國的公租房要有耐心。公租房的起點租金雖然很高，但隨著時間推移，公租房的成本競爭優勢會逐步凸顯出來。為此，大力發展公租房在長期內一定能起到市場租金的穩定器作用。租賃市場租金的穩定，可以降低城市經濟的運行成本，吸納和留住進城勞動力，推進城市化。這也是公租房的另一個戰略意義所在。

但這裡的前提是公租房整體上應該長期堅持運營，至少20或25年才能充分發揮非營利性公租房的成本優勢，過早地先租後售一部分公租房可能破壞這種潛在的成本競爭優勢。

8. 公租房與住房公積金的相互配合可以相得益彰

目前我國住房公積金征繳範圍很大，但使用上很大程度上卻局限在很少一部分的中高收入者，大多數中低收入者繳存了公積金卻沒有機會使用，遠遠不能解決他們的住房問題，而且也沒有很好的投資回報。所以當前住房公積金制度在公眾中的吸引力正在下降，其存在意義與價值也受到不少質疑。

目前上海允許承租人如果租金超過收入的20%就可以提取公積金支付公租房房租，這些是有意義的探索。承租人提取公積金支付房租，讓公積金及時發揮了扶助解決中低收入家庭住房困難的功能，對擴寬公積金利用渠道、提高資金利用效率、增加公積金制度的吸引力都起到了良好作用。

住房公積金盈餘資金或閑置資金投資公租房，也是住房公積金制度下一步改革重點，這方面需要加緊探索。但仍然要加強規範，除了法律上的合法性問題，公積金以貸款債權或購買債券形式的融資而不是直接股權投資公租房，可能在資金的規模效率和安全性都更好。

三、 公租房的地段問題

地段問題也是媒體調查中對公租房詬病較多的一個方面。

9. 公租房的地段成熟需要一些時間

從上海經驗來看，公租房項目在地段上的問題，可能並不主要是地處非城市中心區的問題，而主要是出門缺乏直接的公交工具，上班交通不便；同時當下沒有商業配套，購物和生活上有困難。但前者隨著政府許諾的社區交通設施改善（增設連接臨近地鐵站和公交站的定點中巴車），後者隨著公租房入住率提高都是可以改變的。

調研中，新江灣尚景園運營方——楊浦區公租房公司，對尚景園未來出租情況還是很有信心的，認為隨著與地鐵線的短駁巴士的開通、周邊創業和軟體園區的建成與成熟、臨近用人單位的團購需求不斷增加，入住率會不斷提高，而隨著入住率提高，各種生活配套也隨之會解決。他們預期，樂觀情況下，3-5年後尚景園出租率會接近飽和。

從這個角度，對公租房確實需要有點耐心，不要把短期困難看得很大。即使商品房樓盤，也有一個從「生」到「熱」的過程，很少有一次出清，更何況公租房這樣的新生事物。

10. 對潛在市場需求的判定是新建公租房項目能否成功的關鍵

對於新建公租房的定價一直有兩種說法，一種是「准市場租金」，按比市場租金略低的標準來定價；另一種是「成本租金」，從回收投資成本的角度來定價。

由於公租房大多數是新建和帶裝修的，決定了其成本租金不可能十分低廉。但實際中，由於當前房價泡沫程度大，租售比嚴重不正常，加上有大量低成本的老公房競爭，一旦選址不當，公租房「成本租金」往往比市場租金還要高。這樣即使「准市場租金」也難以回收成本。

如從武漢和鄭州等地的做法來看，當地公租房已經降低到每月10元/平米。如武漢的公租房——南湖村項目（建築面積在60~65平方米）月租金標準為723元，每平方米租金約11.13元。鄭州公租房有40和60平方米兩種房源，租金大約為400至600元，摺合每平方米租金只有10元/月，每平方米一年毛租金收入僅120元。即使按照1500元/平米的最低建築成本，這個租金也將很難回收建築的投資成本，卻仍然競爭不過周邊的老公房的租金。

為了防止租金無法回收投資成本，造成公租房不可持續發展，一定要保證建成後的租金（即預期的「准市場租金「）至少不低於成本租金。而對預期「准市場租金」的判斷，需要對潛在需求及其區域分布做科學詳細的市場預調研。為此，公租房的選址與區域布局十分重要。需要科學論證。

公租房的規劃選址，需要充分考慮項目周邊產業布局規劃，在產業園區和軌道交通沿線「有的放矢」供應保障房；同時，加快推進交通、教育、商業等配套設施的規劃建設，並與建立公租房項目的市場化運營機制結合起來。

11. 公租房地段選址應引導城市發展

媒體和網上有很多人要求，公租房一定要選址在市中心的商業與就業集聚地附近，方便就近上班，這就有所偏頗，也沒有發揮出公租房的戰略意義。畢竟市中心成熟地段的土地有限，寸土寸金，從經濟效率上說不可能也不宜用於很多在公租房上。

實際上公租房還存在承擔推進城市發展和空間再布局的功能與作用，要有城市規劃的概念。香港在這方面具有十分成功的經驗。直到1970年代，香港港島和九龍之外的城區仍然十分荒涼，但通過大量建築公屋，同時建築地鐵和輕軌，把人口逐步往新界各區導入，如荃灣、沙田、屯門就是首批3個在配合10年建屋計劃而發展的新市鎮。當大量人口因為廉價宜居的公屋來到該區域積聚，商業也隨之而來，一個個新城區從無到有發展起來。

四、 公租房的品質和戶型問題

公租房在住房品質和小區環境上目前看是有保障的，這方面已得到較多社會公認。相對而言，戶型問題則反映比較突出。

如上海首批公租房項目，楊浦新江灣尚景園和徐匯華涇馨寧公寓，本來都是經適房/動遷房項目，後期進行轉化改造而來，在戶型上與公租房潛在需求者所要求的主要解決過渡性居住需求有一定差距。戶型上看，尚景園兩頭小、中間大，一居室和三居室各佔5%，一搶而空，經濟實惠、適合單身的一居室尤其搶手，而佔到90%的二居室則有較大閑置。有媒體由此認為，公租房應該按照國務院要求，以40平方米的一室戶為主。

12. 公租房品質和戶型要留有餘地，不宜過低

但筆者調研發現，原來擔心公租房需求者以單身居多，而單身人群只要一居室，二居室會過剩。但現在有不少申請者反映，即使單身也需要二居室，為了可以方便接父母同住，而且有結婚計劃的就希望婚後也居住同一住房而不願意再搬遷。

上海市有關方面已經對此做及時調整，允許單身也可以申請公租房的二居室，顯著提升了出租率。三居室的需求量其實也很多，結婚生子之後接父母來住都需要三居室，而很多單身者甚至想一步到位，直接申請三居室，以免搬遷之苦。

從上海的經驗來看，公租房其實不宜標準過低。把公租房面積一律限定在40平米以下反而可能造成大量閑置和浪費。公租房的潛在需求對象固然有很多單身，也有大量家庭或即將建立家庭的人群，尤其夾心層中有相當一部分外來人口是希望把父母或家人接過來居住，一旦生育子女更需要父母來同住以幫忙照顧，真正完全單身的人對公租房反而並沒有強烈需求。

把公租房限制在40平米以下是過於機械照搬香港公屋的經驗。但香港公屋其實更類似內地的廉租房，定位30%的中低收入家庭，准入標準嚴格，租金有大量補貼，只有市價30%，而且香港市面上的私人住房面積都很小，普遍40-60平米，所以對公屋才要嚴格限制面積。

大陸的公租房定位在夾心層，租金又接近市場租金，同時市場上的商品房普遍90平米以上，各地情況又複雜多樣，不必也不宜一刀切限制過死的面積。中國住房保障的挑戰應該說是具有階段性，當城市化完結和人口老齡化嚴重之時，城市住房供需矛盾遠不會像今天這麼大，但住房一旦建造出來是要用至少50年的，不能為了急於解決短期燃眉之急而在未來造成巨大浪費。

13. 重視研究公租房潛在對象的需求心理

公租房要做好，就要認真研究供給對象的心理和需求特徵。公租房既不同於廉租房，也不同於經適房。廉租房對象收入低，選擇少，給什麼要什麼。經適房對象面對的是帶有高額補貼、具有轉移支付性質的資產，地段差一些也可以接受。但公租房從中央到地方一開始都定位在「夾心層」，卻沒有好好研究「夾心層」的住房需求特徵。

夾心層由於收入有一定寬裕度，其實對租金不是特別敏感，有一定的彈性空間。但由於都是上班族，對交通便利性比就業不穩定的中低收入人群還敏感。同時對住宅品質、居住環境和居住穩定性是有一定的要求的。

對於上班租房的人來說，租房最關注四個因素：地段（交通和生活）的便利性、住房的舒適性（含戶型）、租金的經濟性和租賃的穩定性。今後應從這幾個角度來看公租房的改進空間和發展趨勢。

五、 結語——公租房需要時間

14. 公租房重在利用、規劃優先

各地公租房當下遇冷，「地段問題」、「租金問題」和「門檻問題」其實實質都是規劃布局問題，包括公共配套有沒有及時跟上的問題。

各地首批公租房都投資巨大，即使按照上海的租金標準，也要100%出租才能按年收益率4.5%回收投資成本，現在只有30-40%的出租率，即使將來出租率逐步得到改觀，眼下的空置已經是巨大的公共資源損失。

這些問題的產生固然有經驗不足的因素，也有很大一部分原因是，各地政府急於考慮完成中央下達的保障房建設數量指標，而對如何利用保障房卻因為沒有相應考核就沒有給予足夠的重視，導致對公租房的布局沒有規劃統籌、項目沒有經充分的科學評估和「市場調研」就匆匆上馬。

為此，從中央層面，對保障性安居工程不應光重數量不重質量，不切各地實際情況的數字化指標，會帶來很多負面作用。同時，對地方保障性安居工程的考評中，應儘快改變當前「重建設」和「輕管理和利用」的現象，應強化竣工率、供應量和入住率等相關指標的考核。