申建林：中國民主政治發展的「協商」與「選舉」之辯

05-28

　　 內容提要：在協商民主研究熱中，眾多學者提出並論證了「協商民主優先論」，這種以中國非競爭性集權體制、多元化的利益關係，傳統文化土壤為由，而倡導的避開選舉民主而優先走上協商民主發展之路的觀點，是難以成立的。協商民主優先論既曲解了協商民主本身的觀念，也背離了協商民主與選舉民主之間的內在邏輯。作為代議制核心架構的選舉民主是現代政治民主的標誌，具有邏輯上的先在性，沒有選舉民主及其所維護的代議制，協商民主會因為缺乏公民平等政治權利的保障而喪失有效運行的制度空間；而沒有選舉與投票環節，協商民主將議而難決。選舉民主是一條無法繞行的必經之路，只有同時推動選舉民主，其他民主形式才可能發展。

　　中國政治發展的核心問題是民主化問題，而現實政治體系所能接納的通常是由遠及近、從邊緣到中心的漸進式的民主化路徑，鄉村、社區、政協等較為邊遠的領域首先成為學術界和政界關注的民主化試驗場所，由此，「基層民主」、「協商民主」相繼成為中國民主政治發展的研究熱點。目前，中國民主化研究已進入了協商民主的主流話語階段，對於協商民主的認識，已經出現了這樣一種影響廣泛的觀點：相對於選舉民主等形式，協商民主應當優先發展，它代表了中國民主政治的發展趨勢，這裡稱之為「協商民主優先論」(陳剩勇，2005；房寧，2010；林尚立，2003)，這種觀點包含了對協商民主與選舉民主之間關係的特定解釋。那麼，在中國民主政治發展中，協商民主與選舉民主究竟孰重孰輕？兩者各居何位？本文力圖通過對「協商民主優先論」的考察和質疑，來探討和澄清這一問題。

　　 一、盛行於中國的「協商民主優先論」

　　協商民主觀念自21世紀初引入以來，在中國的傳播已逾10年，在協商民主本土化的過程中，「協商民主優先論」也隨之提出並得以盛行。

　　早在2003年，林尚立在其《協商政治：對中國民主政治發展的一種思考》一文中首先提出了協商民主在中國發展的優先性，他以中國強調民主效率而不主張政治多元化為由認為：「競爭性民主就不可能成為首選價值偏好。這樣，未來中國民主政治建設中民主程序的價值偏好就很自然地會趨向協商性民主。」(林尚立，2003：21)隨後，「協商民主優先論」的影響逐步擴大，更多的學者成為其支持者和倡導者，如黃衛平、陳文認為，「在以『協商性民主』為主，『競爭性民主』為輔的基礎上」，將兩者與我國的民主政治建設相結合，「應是建設有中國特色的民主政治的現實選擇」(黃衛平、陳文，2005：247)。陳剩勇則認為，民主傳統的缺乏使得中國在短期內難以為競爭性民主制度的發展提供政治心理以及社會基礎，如果在這種情況下發展具有「競爭性」和「聚合性」的選舉民主，「很可能會陷入動員性參與而導致的『多數暴政』」，而「引入和倡導協商民主」則可避免這一弊端，況且在我國的政治文化與政治傳統中「也不乏協商政治的思想資源」(陳剩勇，2005：29)。

　　直到最近，還有一些學者對於「協商民主優先論」持肯定與支持的態度。如李德滿認為，選舉民主本身存在著難以解決的理論悖論；而協商民主則在克服了選舉民主理論困境的同時，與我國的社會主義建設無論是在核心特徵還是具體內容上都存在著許多共同點，它可以在不觸動既有政治體制的前提下推動我國的社會發展，「因此協商民主作為一種民主模式，對我國的社會主義民主具有更大的借鑒價值」(李德滿，2008：64)。房寧更直言不諱：「著眼於當前中國的形勢和任務，中國實際上選擇了以協商民主作為推進民主政治建設的重點，這是與中國當前所處的發展階段相聯繫的。我並不認為中國應當永遠排斥競爭性的選舉，但這並不是中國現階段民主政治發展的重點。」(房寧，2010：39)

　　如果我們簡要地歸納一下，提倡協商民主優先論的主要理由有兩點：其一，基於中國特定的現實政治與社會條件的考慮。中國不存在競爭性的多元化的政治環境，作為競爭性民主形式的選舉民主的發展就會受到限制，而協商民主因與既有的政治框架與政黨體制相容而具有更大的借鑒價值和廣闊的發展空間。此外，當前中國複雜的多元社會利益關係的調整更需要協商民主，而不是選舉民主。其二，中國傳統的政治文化為協商民主提供了思想資源，而競爭性的選舉民主則缺乏相應的文化土壤。

　　究竟何為協商民主？協商民主果真與中國的現實國情與文化傳統具有天然的親和力嗎？協商民主更易於在非民主化的社會土壤中成長，因而能夠繞開推行選舉民主所遇到的困難嗎？

　　 二、協商民主與中國現實環境之間的張力

　　我們首先看看協商民主優先論的第一個理由：基於中國的國情，尤其是基於中國非競爭性的領導體制和政治形態的考慮。

　　關於中國現階段的國情，學術界普遍認為，中國是一個國家或政府主導型的社會，「政府對社會團體的全面控制是未來國家與社會關係演變的初始發展條件」(陳剩勇，2005：29)。我們並不否認中國政治體制所具有的集權和非競爭的性質，甚至承認，改革開放所帶來的社會結構和階層的分化，以及多元化社會基礎的出現，也並未改變中國的集權體制，相反，在某種程度還加強了集中調控權。

　　中國非競爭性的集權體制這一事實，能決定中國只能走協商民主優先發展之路，而選舉民主或票決民主將喪失有效的發展空間嗎？協商民主優先論者之所以將非競爭性的政治環境與協商民主聯繫起來，其核心邏輯無非是：選舉民主(或票決民主)是競爭性民主，而協商民主是非競爭性民主。在排斥競爭的政治土壤上，能紮根成長的只能是協商民主，而不是選舉民主(或票決民主)。這種觀念是對協商民主概念及其運行機制的嚴重曲解。協商民主通常是指公民通過自由而平等的對話、討論、辯論等理性的方式而參與公共決策的方式，無論協商民主理論家對於協商民主的分歧有多大，但都承認協商民主包含了民主和協商兩個方面的內涵①。也就是說，無論選舉民主(或票決民主)還是協商民主作為民主的形式，都是指公民面對存在分歧的若干對象、方案或事項進行平等而自由的選擇，從而最終決定合法人選或共同遵守的行為規則，這種民主決策可以採取偏好聚合的方式，即公民無需申述理由而直接投票，根據簡單多數原則而決策，也可以通過「理性協商達成的偏好的改變」而決策(埃爾斯特，2009：7)，這就是協商民主。協商民主觀念要求公民對自己的選擇進行辯護和論證，承擔道義責任，在協商與論辯過程中，各方最初的主張可能發生變化，這種基於公共責任和公共理性而作出的集體決策，具有更高的民主質量。

　　由此看來，協商民主與選舉民主之間的差別只在於公民作出集體決策的方式是直接票決還是票決之前要求爭論和辯論，而並不在於是否在存有分歧而相互競爭的候選對象中進行選擇。事實上，民主本身就是由公民或利益相關人直接解決分歧的一種方式，如果在公共生活中，沒有分歧，不存在相互競爭的人選或方案，所有人對所有事項的選擇都是一致的，民主也就成為多餘。協商民主作為一種民主形式，無疑也是在面對存有分歧而相互競爭的困境時，作出選擇的一種方式。我們何以能認為，唯有選舉民主才是一種競爭性民主，而協商民主擺脫了競爭原則，因而也能在非競爭的政治環境中成長？協商民主比選舉民主(或票決民主)具有更高的要求，在選舉民主無法成長的環境中，協商民主又何以能更順利地成長？就協商民主而言，無論是協商的主體，還是協商的對象，都存在著分歧和競爭。正因為協商主體存在分歧和競爭，才會要求各方自由而平等地辯論和論證，正因為備選對象存在著分歧和競爭，才會在辯論中通過展示各備選對象所包含的公共理性和公共利益因素，而等待利益相關人進行選擇。

　　協商民主優先論者之所以認為協商民主更能為非競爭性的體制所接受，是因為他們所想像的協商民主，無非是指在既有集權權威之下，指定的人員通過指定的組織形式在指定的議事範圍之內相互交流並提出建議的議事形式，在一定的意義上說，這的確是一種協商，而且某些建議往往也會被採納，但問題是，在這種協商中，各方並不能憑藉其主張所包含的公共理性而具有平等的決策權，而是有待權威的認可和接納。因而，這種協商在性質上只是一種諮詢與建議，而不是最終的決定權，因而這並非是一種協商民主。協商民主作為一種民主形式要求協商者具有自由而平等的最終決策權。

　　論證協商民主優先發展的另一個理由是：中國當前社會利益關係複雜，而協商民主有益於消除社會矛盾，達成社會共識。如房寧認為，選舉民主有利於公民個人偏好的充分表達，但卻容易強化差別，擴大分歧；而協商民主則能照顧各方利益，尋求利益的交集，促進共同利益的形成，因此，「協商民主是最適合中國現階段的民主形式，應當成為中國經濟社會發展的主要方向和重點」(房寧，2010：39)。

　　我們承認，中國社會正日趨多元化，在決策中也需要致力於尋求共識。但這是否意味著，協商民主更適於多元主義的社會環境，而選舉民主具有天然的局限性，因而前者優先於後者？

　　尋求共同利益的確是協商民主的價值訴求，協商民主理論家倡導參與者在民主決策過程中通過論辯和論證，而實現偏好的轉換，從而可望達到共識。但是，這只是協商民主的理想，從最終的意義上講，任何民主形式都不可能消除分歧，完全化解矛盾。協商民主通過各方的爭論和論證，可以消除那些因「偏見和迷信所導致的分歧」，但也可能會產生和激發分歧，因為它提供了平等爭論的機會，那些「先前被忽視的部分也會引人注意」而成為爭論的內容，「當協商參與者來自不同的社會、經濟背景，具有不同的生活經驗，並且證據缺乏證明時，各種不同觀點就不可能消除」(博曼、雷吉，2006：189)。因此，「嚴格說來，協商過程絕不會導致普遍性的建議，普遍性仍然是一個無法達到的目標」(曼寧，2011：136)。

　　協商民主的意義只在於，讓各方有機會申述其主張的理由，使少數人的和具有充分理由的觀點受到重視，從而使決策過程更具有合理性，但最終決策結果的合理性，則是協商民主無法解決的，只有票決民主才會使每個人「在若干方案中做出選擇，並自由地決定贊成或拒絕通過辯論形成的結論」，從而形成有效的集體決定，票決賦予了決策結果的合法性，它是協商民主過程中「各種觀點相互比較、相互競爭」的結果。

　　由此看來，協商民主難以單獨承擔民主決策的使命，協商民主致力於對各種不同利益的協調。但是，最終劃定各方利益邊界、對共同利益的確認等等，仍然需要聚合式的選舉民主，協商民主的有效運行難以脫離選舉民主所提供的決策機制。

　　而且，協商民主運行需要以選舉民主所提供的民主政治構架為前提，選舉民主(和票決民主)具有邏輯上的先在性。因為協商民主是以利益的順暢表達為前提，若沒有選舉民主，沒有選舉民主提供的對政治權威的控制和對自身利益代表的選擇，就不可能有民主過程中的對話和辯論的微觀環節，發達的民主化國家之所以強調協商民主，是因為在那裡已經確立了比較成熟的選舉民主基礎。在中國，利益表達不暢，協商效能不佳，在很大程度上歸因於中國選舉民主的不完善。

　　 三、中國文化傳統與「非民主協商」

　　協商民主與中國文化傳統相契合，是「協商民主優先論」的另一個重要依據。協商民主優先論者在中國的政治傳統中找到了中國現階段優先發展協商民主的思想與文化土壤：即「和」文化以及「協商傳統」。

　　如林尚立認為，「和」是中國政治文化的核心價值之一，所謂「君子和而不同」、「和為貴」，「這種文化基礎為協商政治的確立提供了良好的精神資源和文化背景」(林尚立，2003：21)。陳剩勇則認為，我國的「協商政治傳統」自古就有，如民本政治即含有協商理念，它要求君主要善於聽取臣民的批評與建議；即使在秦漢君主專制政體確立之後，政治需要協商、辯論的傳統也一直在歷朝歷代得以延續，中國古代每一個朝代都設有言官制度，其職責就是議論政策得失，這些政治傳統中所「涵攝的政治需要協商、需要爭論和辯論的思想，無疑構成了協商民主植入中國的一大本土資源」(陳剩勇，2005：30-31)。

　　不可否認，在中國的文化傳統中存在著某些協商性因素，但這裡的「協商」，在性質上是一種非民主的「協商」，它與現代協商民主不僅不同，而且在其制度功能和運行機制上與現代協商民主是無法相容的。

　　協商民主中的「協商」，是提高現代社會民主質量的一種決策方式，而中國傳統政治生活中的「協商」，則是維護專制體制穩定而持久運行的一種策略。就協商民主而言，協商活動是以參與者平等的政治地位為前提，即所有參與者具有平等的決策權；在協商過程中，協商者以公共理性為指導，即參與者公開表明自己的利益與偏好，傾聽他人觀點，並根據公共理性來做出判斷；最終的決策並不依賴於專斷性的權力結構，而取決於協商各方的理性力量、他們對共同利益的理解以及他們的真實意願。這種自由、平等、開放而理性的對話和協商，不僅具有民主的性質，而且是一種更高質量的民主。

　　而中國傳統政治中的「協商」，則是君主與臣民之間的「協商」。支配整個信息交流與協商形式的是君主的壟斷性的政治權力，臣民的話語權來源於君主的恩賜；「協商」的力量及其合理性不在於公共理性所理解的公共利益，而是君主的利益及其統治秩序；而最終的決策權歸於君主，服從君主是臣民的義務。君臣之間的協商關係，如其說是反映了民主的關係，不如說是反映了效忠的關係。所以，傳統社會的「協商」，並不具有民主的性質，這種非民主的協商不可能成為協商民主發展的思想資源。

　　同樣地，中國傳統社會所孕育的「和」文化與協商民主的理念及精神氣質背道而馳，難以成為協商民主賴以生長的土壤。中國古代的「和」文化始終與「禮」相聯繫，它通過「禮」的道德與制度規範而實現，而最終也是為了實現「禮」所內含的等級秩序，即所謂的「禮之用，和為貴」(《論語·學而》)。這裡的「禮」，所倡導的是專制主義不平等的政治與宗法結構，「禮」賦予不同社會成員以不同的高低貴賤身份，並通過特定的禮儀習俗與行為規範牢牢維護既定的身份與秩序。顯然，「和」文化不是沒有傾向性的各方中和，更不是消除政治差別的政治平等，而是內含了君主制與社會等級制，正如劉澤華在對中國傳統社會的分析時所指出：「在觀念上，王權主義是整個思想文化的核心。各種思想，如果不是全部，至少是大部，其歸宿基本都是王權主義」(劉澤華，2003：31)。顯然，「和」文化與協商民主是無法相容的。

　　在「和」文化及其開明的「民本政治」中，也開放了某些對話與言論空間，從而形成了某種「協商政治傳統」。但是，「民本政治」預設了「民」「君」之間的二元劃分，「民本」絲毫不等於「民權」與「民主」，相反，以民為本的理想恰恰反映了君王的高尚人格和偉大情懷，恰恰確立了君王作為「民之主」的道義基礎。

　　協商政治傳統中的言官雖可「批評朝政之得失」，但在道義與政治上只能處於卑微的臣民地位，他們的「批評」不過是效忠於君王的「諫言」，而不是基於公共理性的平等對話與辯論，在這種君臣地位不對等、權利與義務相分離的「協商」中，臣民必須謹言慎行，稍有不當，便是「妄議朝政」，輕則遭刑獄之災，重則招殺身之禍。明朝著名的「廷杖」制度，即是皇帝為「教訓」官吏所設置的一種刑罰，受刑者多因言獲罪，而杖多杖少則取決於皇帝一時的心緒，如，明武宗曾欲借「祀神祈福」之名南下遊玩，眾朝臣聞之諫阻，武宗大怒，杖朝臣146人，其中11人被杖死。傳統社會中所謂的「協商」是一種充滿諸多禁忌色彩的、單方裁定的「協商」，無論是理念上還是運行機制上與現代協商民主中的協商相去甚遠。

　　事實上，正如民主並非都是協商的，「協商」也並非都是民主的，幾乎在所有的專制社會中同樣能找到某種形式的協商，因為專制統治者對整個社會的有效駕馭與控制並不是以與整個社會的隔絕和自我封閉為前提的。相反，唯有了解社會才能及時控制社會，「協商」正是為他們提供了一種汲取信息的途徑，與臣民的「協商」有益於專制統治者適時地調整政策，從而穩定其秩序。此時的「協商」與協商民主中的「協商」有著天壤之別，它無法成為接納協商民主的文化因素。由此看來，協商民主優先論者在「和」文化、「協商政治傳統」與協商民主之間所建構起來的聯繫，不過是似是而非的牽強的聯繫。

　　 四、無法越過的選舉民主

　　選舉民主與協商民主這兩種民主形式不是可以隨意編排、隨意取捨和隨意設計的。在現代民主政治發展中，兩者具有各自特有的運行機制和適用範圍，對於維護與支撐現代民主政治發揮著各自特有的作用。只有遵循民主政治實踐自身的邏輯，才能開拓一條有效的民主發展道路。

　　直接的參與式民主和協商民主是具有特定條件的，它受到參與人數與參與規模的限制，而只能在如古代雅典式的城邦小國中具有生存空間。隨著現代民族國家的興起，個人直接參与的民主喪失了生存的土壤。受到現代民族國家人口眾多和地域廣闊等因素的限制，「代議制民主就是唯一可能的形式」(薩托利，2008：310)。正如赫爾德所言：「代議制民主作為既負責任而又可行的政府而得到讚美，在廣袤的國土上和漫長的時間跨度內保持穩定。」(赫義德，1998：148)也就是說，作為政治共同體最高層面的民主形式無法採取全民直接參与議決事項的協商民主，而只能實行通過公民代表進行議事的代議制度。

　　當代議制民主成為當今世界最具可行性的主流民主模式時，選舉民主也就成為不可超越的普遍形式，因為正是選舉民主才使代議制民主得以有效運行。正如薩托利認為，選舉民主雖然不是代議制民主的充分條件，卻是它的必要條件，有選舉民主不一定就是代議制民主，但在代議制民主中卻必定存在選舉民主。代議制民主的設計原理在於，將「主權」與「治權」進行了二元劃分：主權在民，而治權歸於接受委託的「代表」。決定代議制的民主質量和代議成敗的是公民對其代表的選擇與控制，只有民選的政府才能成為負責任的政府。由此，選舉民主成為支撐代議制的核心，各國學者通常將自由而公正的選舉視為一個國家民主化的標誌，如熊彼特認為，「一個現代民族國家，如果其最強有力的決策者中多數是通過公平、誠實、定期的選舉產生的，而且在這樣的選舉中候選人可以自由地競爭選票，並且實際上每個成年公民都有投票權，那麼，這個國家就有了民主政體」(劉軍寧，1999：423)。

　　那些呼籲協商民主的理論家們也從沒有試圖抑制或排斥選舉民主及其所支撐的代議制度，並進而讓協商民主取代選舉民主。他們並不是將選舉民主與協商民主對立起來，相反，協商民主理論家只是針對選舉民主所存在的缺陷，而力圖通過協商民主形式予以補充與完善，而絕非輕視或取代選舉民主。

　　協商民主作為公民代表或利益相關人直接參与對話和辯論的微觀民主，是在選舉民主與代議制民主的某個環節或微觀範圍內運行的。如在中國，如果審議向全國人大常委會提交的立法議案，往往是先由常委會全體會議或有關專門委員會進行辯論和討論，這個審議的過程即是協商民主的過程；再如，在鄉村或城市社區等基層，利益相關人就特定事項的對話討論，即是協商民主的形式。顯然，協商民主是從微觀上對選舉民主的完善，它無法離開選舉民主和代議制而獨立運行。若沒有選舉民主和代議制所提供的對於公民平等政治權利的制度保障，協商民主的願望也無法實現。

　　此外，協商民主自身也不能成為獨立而完整的決策過程，它只有與選舉民主或票決民主相結合，才能構成一個完整的決策過程，從而發揮協商自身的作用。離開了選舉和投票的協商，只能是議而不決，「任何普遍的民主理論都不會僅把目光盯在協商上，因為總需要進行決策」。所以，埃爾斯特指出，「協商絕對不可能是達成集體決策的唯一程序，它總是需要投票或討價還價或兩者一起作為補充」(登特里維斯，2006：79-80)。正是「選舉」和「投票」這一決策形式的存在，才使協商民主具有了現實可行性。那種認為在中國協商民主具有優先價值、需要得到優先發展的觀念，既違背了現代民主制度運行的內在邏輯，也不符合中國政治發展的戰略。《中共中央關於加強人民政協工作的意見》中指出：「人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，儘可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。」這裡也並沒有提及或隱含協商民主優先發展的觀念。

　　協商民主優先論者最終會導致避重就輕的後果，我們知道，中國選舉民主(代議民主)最典型地存在於人民代表大會制度中，而人民政協是協商民主的主渠道，如果認為中國現階段的民主發展戰略以協商民主為重，也就意味著優先發展人民政協的民主形式，而人民代表大會的民主形式因受到國情的限制而暫緩推進，這種觀念豈不是懷疑中國的人民代表大會這一根本政治制度的民主價值和現實可行性？

　　協商民主不可能為中國民主政治發展開闢一條獨立而優先的道路，協商民主的有效運行本身就離不開選舉民主，中國協商民主價值的彰顯有賴於選舉民主的完善與發展。政治發展沒有捷徑，選舉民主是一條無法繞行的必經之路，試圖避開選舉民主，不僅無法推進民主，反而遠離了民主。

　　 注釋：

　　 ①如，米歇爾曼認為，協商民主是「民主與協商的混合物」(見博曼、雷吉主編：《協商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，中央編譯出版社2006年，第108頁)；埃爾斯特也認為，「民主的部分」和「協商的部分」構成了協商民主的「核心含義」(見埃爾斯特主編：《協商民主：挑戰與反思》，周艷輝譯，中央編譯出版社2009年，第9～10頁)。