岩松看香港之六――香港公屋、居屋的啟示

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6月30日央視的《東方時空》節目，繼續播出白岩松在香港所做的《岩松看香港》節目，在這期節目裡面，白岩松從探訪香港的兩戶居民，通過與他們的交談，勾勒出香港的保障性住宅的兩種主要形式的一些基本情況，就是公屋和居屋，是非常只得內地的北京借鑒的，我們真的有很多疑問為什麼香港做了50多年的事情，做的很好的事情，我們為什麼就做不好呢，做不到呢。

香港的居屋有些類似我們的經濟適用房，隨著市場的發展，供應結構的調整和變化，居屋已經成為過渡型產品不再新建，因此這裡特別要說明的是公屋。公屋是在上世紀50年代，由於一場大火，導致5萬人無家可歸，政府於是在舊址上修建專門的救濟性住宅供給題目居住，只收取相對低廉的房屋租金，和我們現在的廉租房的形式十分相似。香港「以房養房」的住房社會保障體制不但使低收入者有其屋，且起到調控房價作用。「低收入者有其屋」，香港公營房屋（簡稱「公屋」）制度，解決了30%以上、約200萬人口的居住問題，被世界公認為有效保障居住的典範。

在香港，只要家庭月收入低於12737港元、資產凈值低於30.5萬港元，就可申請公屋，每平方米租價僅為47港元。與此相關，香港商品房價每平方米約4萬港元，大量市民無力承受，即使是租房，每平方米的價格也需192港元，相當於公屋房租的4倍。

正是公屋的低價，保證了低收入階層有其居所。

這一現象背後，是香港政府數十年來在住房問題上最重要的政策目標———為沒有能力購買私人樓宇的低收入者提供廉租房的公屋制度。到目前為止，香港政府已經解決了200人口居民的提供了公屋居住，已經佔到香港人口的30％，租住公屋單位的數目為６４．８萬個，佔全港房屋單位總數約三成，目前還有10萬戶居民在排隊等待租用。

香港公共房屋計劃的巨大成功，與香港政府的長期積極投入、公屋管理部門高效務實的專業運營和管理、有效的財政資金安排密不可分，這些成功的經驗為內地處於起步階段的廉租住房保障體系提供了寶貴的借鑒。

一、專業化的運營和管理

香港公屋計劃得以成功的主要因素之一，是自開始興建公屋以來，就有相應機構專門負責公屋事宜。１９７３年新的香港房屋委員會，房委會成立以前，香港各類政府公屋由不同的部門興建和管理，包括工務司署興建、徙置事務署管理的徙置區；工務司署興建、委託前香港屋宇建設委員會房委會前身管理的政府廉租屋；前香港屋宇建設委員會轄下的公屋。１９７３年，香港房委會根據房屋條例成立，合併了原屬不同系統的公屋，根據政府整體房屋政策大綱，負責統籌所有政府公屋供應、編配和管理事務，通過其執行部門房屋署規劃及興建公屋。

房委會注重成員在社會和專業背景方面的多元化。房委會轄下不同的常務小組委員會，分別負責處理策劃、建築、投標、商業樓宇、財務及資助房屋等事務。小組成員除包括房委會委員外，還邀請各界人士擔任，廣泛代表不同的專業領域和社會層面，以確保房屋政策的研究和制訂，能反映社會不同階層的意見。對於房屋事務，房委會聘用專業房屋事務經理管理轄下房屋。

有效的公共房屋政策必須與整體的城市規劃和地政政策相配合，為公屋租戶提供方便的交通網路、商業設施及其他配套設施，才能保障租戶的生活質素。在公屋的發展中，香港房委會不僅在城市規劃中扮演積極的角色，著力建設有效率的公屋社區和發達的交通網路，還盡量爭取各項配套設施的同步完成，並通過對公屋進行持續的維修、改善和重建計劃，提升公屋的居住條件。每個屋宇的建設，都由一個小組定期審查各方面工程的進展。房委會的執行部門房屋署不單負責協調內部屋宇建設工作的進度，同時還和政府其他有關部門建立緊密聯繫，保證屋宇建成之後，其他必須的設施如水電、公共交通服務等可以配合投入服務。

二、政府土地政策的支持

香港公屋計劃的成功也離不開政府土地政策的支持。公共房屋的供應情況在很大程度上取決於政府的土地政策。香港政府對公屋建設最大的資助是免費撥地給房委會。政府定期及準確評估房屋需求，供應足夠建屋土地並提供配套的基礎設施。

為達到土地供應平穩，政府盡量靈活和彈性地處理土地供應，並訂立了一套撥地準則，決定對私營和公共房屋用地的供應，為不同密度的私營和公共房屋訂立適當的比例，集中用面積較大和發展密度較高的土地來發展公共房屋。房屋用地督導委員會審批土地發展用途，預測房屋發展所需的土地供應量，以及公共房屋的供求。

通過細緻的規劃，房委會盡量避開在城市貴重地皮上興建公屋，以善用資源，讓政府將貴重地皮出售作私人物業發展或其他盈利性項目，避免公共房屋用地和其他土地用途之間的衝突並使政府能夠獲得最大化的賣地收入。

香港政府提供給房委會興建公屋的土地包括已平整和未平整土地。房委會並不負責土地的平整工程，政府承擔公屋新地盤平整工程所需的款項。這就使得房委會避免了平整土地過程中可能遇到的諸如彙集土地和收地過程中當地居民的強烈抵抗，各有關政府部門冗長的磋商、評估，重新分區的衝突等種種困難，並大大降低房委會提供公屋的成本。

三、有效的資金安排

充足穩定的資金是公共房屋成功發展的必要條件。香港公屋建設的資金來源途徑主要有兩個：一是政府通過免費撥地、撥出資本和貸款提供資助；二是房委會通過出租公屋及其附屬商業樓宇、出售自置居所單位獲得維護及興建公屋所需的資金。

在香港建設公屋的初期，香港政府通過直接注資或提供土地的方式，資助公屋的發展。１９７３年，新的房委會成立後，政府以免費撥地及貸款的形式提供資助。１９８８年，房委會進行改組，由政府資助部門成為自負盈虧的財政獨立機構，但政府仍免費撥地及以優惠條件撥出資本對其提供支持。

根據房委會與香港政府在１９８８年達成的財政安排和１９９４年達成的補充協議，政府對房委會之前的部分投資１３５億港元，成為無息永久資本。由前「居者有其屋計劃基金」轉撥的２８億港元現金結餘，以及政府於１９８８年與１９９３年期間注資的１００億港元，轉換為有息借貸資本，房委會須分１４年以５％年息逐季向政府償還上述的借貸資本。此後，政府不再向房委會進一步注資。

房委會的經常性收入來自公屋租金收入、公共房屋附屬的商業樓宇租金收入、出售資助自助居所收入。在租金政策上，房委會以租戶的負擔能力作為釐定公屋租金的主要考慮因素。其他考慮因素包括屋宇價值、通脹、差餉，以及維修及管理費用。

由於房委會長期奉行低租金的政策，公屋一直以赤字運行，需要巨額補貼。以２００１／０２年度為例，房委會公屋租金收入為８９．１億港元，但出租公屋運作赤字達２４．４６億港元，平均每個出租公屋單位每月赤字為２３７港元。房委會主要通過兩種途徑補貼公屋，以資助興建公屋的龐大資本開支和補貼公屋營運開支的長期巨額赤字：

其一是按市值租出公共房屋附屬的商業設施和非住宅設施，如商場、街市鋪位及停車場。房委會轄下公屋小區附屬設施齊全，不僅方便居民生活，也使房委會成為香港最大的商場及停車場設施業主，其市場佔有率分別約為１１％和１６％，房委會每年通過出租商業樓宇可獲得十幾億港元的盈利；其二是通過各種自置居所計划出售房屋。自１９７８年起，房委會通過居者有其屋計劃、私人機構參建居屋計劃和混合發展計劃，以及租者置其屋計劃等各項資助自置居所計劃，共推出超過４２．２萬個房屋單位，以折扣價出售給合資格的家庭及人士。

自１９９０年代以來出售自置居所在房委會收入中所佔比率約為５０％左右，房委會每年從中獲得可觀穩定的盈餘。如２００１／０２年度，房委會從出售自置居所獲得盈餘達３２．２６億港元。但是，為了配合政府２００２年１１月重新定位的房屋政策，把工作重點重新放在提供公共出租房屋上面，自２００３年起，房委會停止各項出售自置居所計劃，對其財務狀況產生了重要的不利影響。２００３／０４年度房委會整體運作赤字達５．８９億港元。如果沒有其他大筆收入來源，房委會難以自負盈虧維持公屋的持續發展。

為此，房委會決定分拆出售旗下大部分商場及停車場，成立領匯房地產投資信託基金，並計劃把該基金在香港聯交所上市。房委會預計從分拆出售中可獲得總收益為３２０億港元，有助短期內應付公屋運作赤字，為房委會從長遠方面推行各項節省成本措施、改善財務狀況贏得時間。

四、明確的房屋政策定位與不斷完善的准入與退出機制

在公共房屋發展中，如何使公屋提供給真正有需求人士，也是香港政府面臨的一個挑戰。香港政府的總體房屋政策定位是，政府基於社會發展和社會公平而介入，滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市場供應。政府在房屋市場扮演的補漏者角色，決定了其必須建立一套有效的機制，篩選出有真正住屋需要的家庭作為資助對象，其實現途徑就是：准入機制與退出機制。

目前入住公屋的家庭分為以下幾類：１受清拆、重建、天災等影響而無家可歸者；２因體恤理由而需要房屋安置者。體恤安置個案由社會福利署署長推薦。此等個案的申請人一般都有個別困難，諸如嚴重疾病、弱能或社會問題；３初級公務員及退休公務員；４調遷及舒緩擠迫居住環境；５不能負擔租住私人物業昂貴租金的家庭。

這類家庭是入住公屋數量最多的家庭，他們需要在公屋輪候冊上登記，並要接受家庭收入和資產審查；房委會每年檢討輪候冊收入及資產限額，以確保限額配合當前的經濟和社會狀況，並確保真正有需要的人才符合資格申請公屋。若住戶虛報資料，房屋委員會可終止其租約，並可根據法律規定予以檢控。香港房屋條例規定，任何人士如故意向房屋委員會虛報資料，即屬違法，一經定罪，可判罰款２００００港元及監禁６個月。

早期對於租住公屋的住戶，並沒有設定受資助者經濟狀況改善之後，是否要遷出公屋。自７０年代中期開始，香港經濟高速增長，居民收入普遍增加。許多公屋租戶家庭經濟狀況得到明顯改善，有些公屋住戶甚至擁有私人住宅物業。不加區別地繼續對那些經濟狀況已經大大改善的家庭提供公屋，對那些等候在公屋輪候冊上和租住私人住宅的家庭來說，有失公平。

１９８７年４月起，房委會開始實施公屋租戶資助政策，目的是減低對經濟能力較佳的住戶的資助，確保房屋資助能給予真正有需要的人。根據該政策，在公屋居住滿十年的租戶，須兩年一次申報家庭收入。不申報收入或家庭收入超逾所定限額的租戶須繳付額外租金。１９９６年６月進一步實施維護公屋資源合理分配政策，收入和凈資產值超逾所定上限或不申報收入和凈資產的租戶，須繳交市值租金並於一年內遷出所住的公屋單位。

自從公屋租戶資助政策和維護公屋資源合理分配政策實施以來，房屋署已成功收回約３．４萬個公屋單位，重新編配給有需要的人士入住。同時，現有約１．６萬個公屋住戶需繳交額外租金，數額每年約達１．７億港元。２００４年２月，房屋署成立特遣隊，專責調查濫用公屋單位的富戶，２００４年共約八百多間公屋單位被收回，分別屬於被非法使用、丟空或轉租的單位。

縱觀那些政府直接提供公共房屋，但卻沒有取得預期效果的國家和地區，其問題主要在於政策定位失當、監控機制失靈、分配機制錯位、財政壓力、居住整體質素差而導致公共房屋社區標籤化等。香港公屋計劃之所以能夠持續大規模發展，正是在不斷克服這些難題的基礎上取得的，為內地廉租房計劃提供了很好的借鑒。

首先，香港公屋計劃半個多世紀的成功發展，有賴於專門機構長期有效的執行政府房屋政策，通過多種途徑為不斷增加的龐大公屋單位提供資金及專業有效的運營和管理服務。

其次，香港政府為公屋的興建和發展提供了堅強的後盾。政府不僅從土地政策和資金安排上提供大力支持，而且將公屋納入到整體的城市規劃和地政政策中去，使香港房委會能夠有效率地以較低的成本大規模提供公屋，並避免公屋成為孤立和標籤化的社區。

第三、政府不僅僅是從社會福利的角度去提供公屋，而且從財政安排上考慮成本效益，設法使房委會從政府直接資助的部門轉為自負盈虧的機構，避免了龐大公屋計劃造成巨額財政赤字，這是公屋計劃持續發展的一個重要原因。

第四、房委會在政府總體房屋政策框架下，通過不斷改進、完善公屋住戶准入退出機制，促進有限的公屋單位得到公平合理分配，為有真正住屋需要的人提供房屋，保證了公屋住戶具有一定的流動性和公屋計劃的持續性。

香港房屋署的網站：http://sc.housingauthority.gov.hk/gb/www.housingauthority.gov.hk/b5

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