賣地收入不歸當屆政府支配

賣地收入不歸當屆政府支配

　　新加坡為防範在售地過程中政府貪圖更多收入而犧牲規劃理念特別規定：

　　嬗變·更新城市三舊改造全球探訪行之5

　　新加坡獨立時，市區內破舊房屋連片，如今除了完整保留的幾個片區外，紛紛經過改造成為煥然一新的樓宇。成功秘訣之一正在於規劃向所有人敞開，並不神秘。而從概念伊始到執行落實，新加坡的規劃更處處透著陽光。「尊重規劃」更是新加坡人津津樂道的經驗之談。  

　　「關鍵在要儘早編製具有宏觀及遠期視角的總體規劃方案，這樣也好讓市民信任政府，在徵用土地後，會為市民的福利建造新項目。」 曾任新加坡市區重建局局長與總規劃師、被譽為「新加坡規劃之父」的劉太格近年來經常應內地城市之邀走訪中國各地，在接受本報記者採訪時，他這樣道出自己的心聲。

　　本報特派記者賴偉行 攝影報道

　　規劃公開透明絕無「暗箱操作」

　　兩招防「暗箱」

　　●規劃變更的過程中，其過程和結果都會及時公開。

　　●開發商或市民都可以輕易查閱到每一地塊的規劃情況，再決定是否可以利用以及如何利用，通過陽光規劃以避免規劃的隨意性、亂規劃以及違章建築的出現。

　　新加坡城市博物館與新加坡市區重建局位於同一幢大樓內。除了上網查閱外，所有新加坡的市民和外來遊客，都可以自由來到位於新加坡市區重建局大樓下的展示區內，查閱每一個地塊的規劃情況。而最新的地塊規劃一旦有所變動，都會儘快公布出來。

　　在新加坡市區重建局的展示區，記者隨意翻閱了幾塊最新出爐的市區地塊規劃，不但每塊地塊的規劃日期寫得清清楚楚，地塊內各功能區的容積率和周邊的道路交通規劃都可以輕鬆地看到。而整個規劃全部用文字和圖形表述在一張紙上，簡單易懂，即使是規劃的門外漢也能一看就略知一二。   　  

　　「亞洲不少城市都有非常好的規劃，卻沒有執行落實。」新加坡市區重建局總規劃師兼副局長林榮輝在接受本報記者採訪時說，規劃制定後徹底實施執行，這是新加坡可資借鑒的經驗，而在舊區重建的過程中，政府需要引導私人物業實現規劃意圖，這一過程不可能一蹴而就，一般要10年以上。一般而言，只要確定下來，只有個別地塊的容積率會有所變動。

　　新加坡市區重建局扮演的是一個城市規劃者的角色，大至整個國家未來的發展藍圖，小至一塊土地的規劃，都要由其承擔負責。在新加坡採訪的時候，新加坡正就2011年新加坡概念圖展開專題討論，內容就包括生活素質、人口老化、可持續發展、認同感等課題。這一規劃每10年制定一次，考慮的是整個國家未來40~50年的發展遠景。而每隔五年就檢討修改一次的總體規劃圖，可以確保規劃系統適時地對國家的需要作出及時的回應。林榮輝向記者表示：「概念規劃由許多部門一起參與，大家都會有各自的意見。這些都會交給專門委員會討論，以達成一致的意見。」而在這些大小規劃變更的過程中，其過程和結果都會及時公開，絕對沒有「暗箱操作」。

　　另一方面，新加坡規劃法規定，在進行土地開發之前，所有的開發提議必須獲得主管部門的批准，確保獲批提議符合相關政策。開發商或市民都可以輕易查閱到每一地塊的規劃情況，再決定是否可以利用以及如何利用，通過陽光規劃以避免規劃的隨意性、亂規劃以及違章建築的出現。

　　不要求每箇舊城改造項目都賺錢

　　四招保證舊城改造財務總體平衡

　　●不把城市改造當作一個個分離的項目來經營。

　　●可以根據城市總體規劃的規定，把地塊的住宅功能改為價值較高的商業功能。

　　●可以通過容積率高低不同的兩個項目搭配改造，達到財務上的總體平衡。

　　●不必要求每個項目都實現財務平衡，而是在一個較大的範圍內實現平衡。

　　廣州在三舊改造的過程中，改造後的容積率究竟要多高一直是各界關注和爭議的問題。然而走在新加坡改造過後的舊城區，幾乎隨處可見摩天大樓般的住宅。「新加坡國土面積有限，要實現可持續發展，除了填海造地生產更多新的土地外，只有更有效地利用現有土地，也不可能一直把居住功能往外推。」林榮輝表示，新加坡核心區建築的容積率一般高達13~15左右。

　　不過，高容積率的模式並不貫穿在新加坡市區的每一個地方。位於市區中心的新加坡河綿延3公里長，曾經，它也受到污染，沿河兩岸聚集貧民窟，而今日，這裡變成了充分利用其濱水特質和獨特歷史的生氣勃勃的活動走廊，置身其中，有時會感覺回到了昔日河水異常清澈時的廣州沙面。

　　林榮輝告訴記者，通過上世紀60年代頒布的土地徵用法，新加坡政府獲得部分市區中的土地。不過，為了確保規劃落實，一些重要的區域地塊可能會採取招標的方式，又或者採取雙信封制度：先評估所呈上的設計方案，再從入圍開發商競拍價高者得。更為重要的是，新加坡規定賣地收入不歸當屆政府支配，這決定了政府在售地的過程中不會偏好於更多的賣地收入而犧牲規劃理念，即使在一個較長周期的過程中，也可以確保規劃的落實。

　　而即使改造後的中心區土地可以賣出高價，新加坡政府也沒有把成熟區域的地塊全部出售完畢。「今天的建築老化後也可能需要拆除，這就需要預留中心區的其他地塊進行周轉。」林榮輝說，新加坡不會把中心區全部區域都發展完畢，通常會預留5%的土地作周轉之用，而這些地塊暫時就可以作為公共綠地，為城市增添亮色。     

　　其實，新加坡並沒有把城市改造當作一個個分離的項目來經營。劉太格表示，一方面可以根據城市總體規劃的規定，把地塊的住宅功能改為價值較高的商業功能。另一方面，也可以通過容積率高低不同的兩個項目搭配改造，達到財務上的總體平衡。在這個過程中，不必要求每個項目都實現財務平衡，而是在一個較大的範圍內實現平衡。

　　專家訪談

　　「新加坡規劃之父」劉太格稱：

　　中國舊城改造難在賠償難定

　　「中國內地許多城市現在開始的舊城改造，比當年新加坡要難。」被譽為「新加坡規劃之父」的劉太格近年經常前往中國內地，參與中新廣州知識城規劃的他對於廣州也不陌生。談及當前中國各地開展的舊城改造，在接受本報記者採訪時，他深有感觸。

　　記者：包括廣州在內，珠江三角洲多個城市目前都在積極推進舊城改造，在這一過程中,新加坡最值得我們借鑒的經驗是什麼？

　　劉太格：對於具有歷史價值的建築，新加坡政府並不會猶豫，應該保護的就會把它保護起來，不值得保護就會拆掉。

　　記者：新加坡河的改造是新加坡舊城改造的一大亮點，中國內地許多城市同樣有這樣的濱水地帶，在進行濱水地帶的改造過程中，我們應該注意哪些要點？

　　劉太格：新加坡河沿河的改造過程中，破舊沒保留價值的建築物我們予以拆掉重建，同時通過近20年的時間，對河裡的污水進行處理。作為濱水地帶，沿河不同地段究竟應該發展哪些功能，又與濱水地帶腹地的功能息息相關，不能獨立考慮。中國不少城市的規劃把水系兩岸看做是獨立的項目，這樣往往容易忽視水岸與腹地功能和周邊交通的關係。

　　記者：舊城改造中的補償非常難確定，新加坡在這方面有哪些好的做法？

　　劉太格：廣州和不少中國城市一樣，舊城改造難就難在賠償難以確定，測算不容易。60年代新加坡獨立時，總人口有190萬人，但是住在破舊房子內的就有130多萬人，舊城改造拆遷量很大。政府也清楚拆遷不容易，所以首先通過頒布拆遷法和土地徵用法，獲得土地。根據新加坡的法律規定，政府如果要徵用土地拆遷房屋，被徵收人不能反對。法律同時規定，給被拆遷戶的補償要按照市價來補償，但是補償土地的市價不是徵用時的市價，而是徵用之前某年的市價，這樣也可以防止有人炒地皮。新加坡的拆遷對於舊房子，按照不同的面積和價值，確定非常明細的賠償率，雙方都沒有太大的爭議，新加坡政府在這方面具有先見之明，做到一清二楚，才令到拆遷比較容易。

　　記者手記

　　規劃不是簡單的數字遊戲

　　走在新加坡市區的路上，除了多元化的建築樣式，最讓人感受深刻的就是無處不在的習習清風，以及路旁的參天大樹。新加坡市區重建局的人士解釋，新加坡一般不會在濱水區域建設高層建築，而直徑超過1米的大樹都需要得到政府批准才能砍伐。舊區重建中除非迫不得已，大樹才會被移掉。 

　　在新加坡，這樣的細節其實都可以追溯到最初的規劃。對新加坡人而言，規劃不是簡單的數字遊戲，而是關乎生活素質、可持續發展、歷史認同以及文化紐帶的綜合工程。

　　由表及裡，新加坡人對待規劃的態度其實是把它看做是整個可持續發展體系的先行一環，所以從規劃時限長達近半個世紀的概念規划到短期的規劃，整個規劃體系異常齊全，每一個具體項目或者地塊更不會被孤立考慮，而是切切實實作為整體的一元被考慮。

　　廣東中旅特約

　　專門委員會決定舊建築去留

　　新加坡河兩岸的沿河步道，綠樹成蔭，不時可以看到有外國遊人在跑步鍛煉。 而這個濱水步道網路並不是政府單獨完成的，是由政府與發展商合作完成的。私人發展商經指導建設各自發展地段前濱水的部分，而政府則負責其他地段以連接起整個網路。市區重建局協調工作的分期建設以確保按時完工，形成完整連貫的網路。正因為在配套設施上政府也沒有大包大攬，所以市區重建局在改造新加坡河的過程中必須考慮商業可行性，使計劃能吸引投資商。

　　這些都決定了要讓新加坡政府包括產業、文化、歷史等因素在內的規劃意圖全部得到落實，政府部門要動更多的腦筋。「售地後地塊就屬於私人的產業，政府只能通過周邊的設置和市場來引導影響，實現自己的規劃目標。」林榮輝表示，一些準備改造的片區內部分建築是屬於政府所有的，政府可以起到一定的導向作用。

　　拆還是留，是各地舊城改造中面臨的第一個問題，也是最重要的問題之一。新加坡同樣難以避免。而為了減少拆或者留的爭議，新加坡會交由一個專門的委員會討論提議，在充分考慮舊建築的歷史價值和建築價值後，再決定如何進行保留改造。對於新加坡最古老的街區，例如1800年到1900年之間的片區，其取向是全面保留，牛車水（華人聚集地）、甘榜格南（馬來人聚集地）、小印度（印度人聚集地）三個區域作為多元文化的見證，被列入完全不準拆除之列。而一些相對次要的街區，例如在1900年至1940年間建成的，一般只保留靠近路邊的建築。而每一個不同的片區都有不同的保留方式。自從新加坡的舊屋保留計劃從1989年開始啟動後，已經有超過7000幢建築被保留，其中60%已經被修復。

　　最近較為成功的案例來自勿拉士巴沙-白沙浮地區。佔地95公頃的勿拉士巴沙-白沙浮地區是新加坡多元文化與傳統相融合的地帶，建築風格也多樣化，因此新加坡市區重建局當初在策劃改造和重建工程時，其中一個重要考量就是如何保留這個地區的獨特文化色彩。該地區的改造方式是通過建築物功能的變更來賦予其新的生命，同時不需要對每一幢舊建築都全面保留，可以通過容積率的調整實現規劃意圖。