妨害公務罪之立法檢視

發布日期：2013-03-18    文章來源：互聯網【學科分類】刑法學【出處】《法學雜誌》2010年第10期【摘要】妨害公務罪是我國現行《刑法》第277條規定的罪名，其設定對維護國家公務的正常進行具有重要意義。但是妨害公務罪在立法上仍然存在一些值得思考之處。因此，有必要反思其罪名、犯罪對象、客觀要件、刑事責任以及具體立法構架。作者對上述諸問題進行了創造性思考。【關鍵詞】妨害公務罪；對象；客觀要件；罪名；立法；構想【寫作年份】2010年【正文】妨害公務罪是1997年《刑法》新增的罪名，該罪名的設置在保障公務人員的合法權益和國家公務的正常進行方面發揮了極其重要的作用。但是，隨著相關刑事司法實踐的深入展開，尤其是暴力襲警案件的屢屢發生，妨害公務罪的立法缺陷就不斷地顯現出來。有鑒於此，筆者對妨害公務罪的立法進行反思，提出相關立法建議，希望有助於我國《刑法》的完善，促進刑事司法功能的更好發揮。一、關於妨害公務罪犯罪對象之界定在中國共產黨的各級機關、中國人民政治協商會議的各級機關中從事公務的人員能否視作國家機關工作人員，從而成為本罪的犯罪對象？對此，有的學者持肯定態度。[1]此外，事業單位編製的工作人員以及村委會的工作人員是否構成妨害公務罪的犯罪對象也是刑事立法中應當關注的問題。從我國《憲法》關於國家機構的規定中可以看出，中國共產黨在我國處於領導地位，並且指出，中國人民政治協商會議是具有廣泛代表性的統一戰線組織，在今後的政治生活、社會生活和對外友好活動中，將進一步發揮它的友好作用。中國共產黨領導的多黨政治合作和政治協商制度將長期存在發展。儘管如此，從過去全國人大常委會通過的有關特別刑法對國家工作人員的具體解釋來看，上述人員也不在國家機關工作人員範圍之列。因此，如果將他們直接作為國家機關工作人員顯然與我國《刑法》的罪刑法定原則相違背，也是與我國《憲法》相違背的。雖然在《憲法》中沒有將中國共產黨的各級機構列入國家機構中去，但《憲法》中確定了中國共產黨在我國的領導地位，並且在現實政治生活中，中國共產黨的領導無處不在，任何一級國家機構，都是在黨的領導下工作，黨的各級機構對社會生活的各個方面都有領導、組織、管理的權力。雖然這種組織、管理活動在大部分情況下是間接的，但不能否認它的存在。因此，中國共產黨的各級機關應該屬於國家機關的範圍，在上述機關中從事公務的人員應當屬於國家機關工作人員的範圍。政協雖然不是國家政權機關，其活動也沒有強制力與約束力，但政協的民主監督與國家權力機關的監督同是國家監督的組成部分，因此，政協各級機關中從事公務的人員，也應屬於國家機關工作人員的範圍。而各民主黨派都是在中國共產黨領導下為社會主義服務的政治力量，實行著參政、議政的職能，其工作人員的活動也屬於公務活動，也應屬於國家工作人員的範圍。眾所周知，各級黨組織、政協與國家機關一樣，實際擔負著某些管理國家的職能，也經常實施管理國家公務的活動，從這個角度來講，把他們視作國家機關工作人員似乎並不過分。事業編製人員應否納入妨害公務罪的行為客體範圍呢？根據《關於以暴力、威脅方法阻礙事業編製人員依法執行行政執法職務是否可對侵害人以妨害公務罪論處的批複》（以下簡稱《批複》）[2]「對於以暴力、威脅方法阻礙國有事業單位人員依照法律、行政法規的規定執行行政執法職務的，或者以暴力、威脅方法阻礙國家機關中受委託從事行政執法活動的事業編製人員執行行政執法職務的，可以對侵害人以妨害公務罪追究刑事責任。」該《批複》充分考慮到妨害公務罪的本質，認為上述人員只要在事實上依法從事公務，就相應具備了由法律保護其公務活動的條件和必要性，就應當在法律上予以保護。否則，便與刑事立法設立本罪的立法初衷相悖，而且會不利於公務的正常進行，因而有必要將依法執行公務時的國有事業單位人員、國家機關中的事業編製人員納入妨害公務罪的行為客體範圍之中。在筆者看來，最高檢察機關以《批複》的形式將上述人員納入妨害公務的對象範圍，實屬無奈之舉。但是，該解釋與原有立法之間存在的差異不容忽視。現行《刑法》將妨害公務罪的侵害對象作了一定限制，僅包括《刑法》第277條規定的四類人員。《批複》又將新《刑法》中妨害公務罪的行為對象做了擴大，使其恢復到1979年《刑法》規定的範圍，這無疑是對特定刑法條文的否定。當然，最高檢察機關還有其他關於本罪對象的解釋。筆者認為，該《批複》的作出既彌補了刑法立法之欠缺，亦具有促進能動司法之功效。不過，不可否定的是，該《批複》的作出又使司法解釋權和立法權之間出現一定的摩擦。按照刑法解釋許可權的劃分，司法解釋權是不能超越立法權的。但是，通過對兩部刑法關於妨害公務罪的對象規定來看，新《刑法》的明確性和科學性是值得肯定的，但立法難求絕對的完美。1979年《刑法》關於妨害公務罪的犯罪對象的規定，更具有包容性和適應性。從這個角度上講，其關於犯罪對象的規定是更為合理的。妨害公務罪的本質決定了妨害公務罪對象的相對多樣性，無論是對國家機關工作人員在依法執行公務時實施的阻礙行為，抑或是對事業編製人員在依法執行公務時實施的阻礙行為，只要行為人針對的是正在依法從事公務的人員，就應構成本罪。村委會中的工作人員是否屬於國家工作人員問題在我國曾引起熱議。全國人民代表大會常務委員會討論了村民委員會等村基層組織人員在從事哪些工作時屬於《刑法》第93條第2款規定的「其他依照法律從事公務的人員」，解釋如下：村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬於刑法第九十三條第二款規定的「其他依照法律從事公務的人員」：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地徵用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、徵兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。[3]據此，可以確定上述村委會工作人員在從事上述協助政務事務時屬於依法從事公務的人員，妨害他們執行職務時，就構成妨害公務罪。[4]因此，根據現行《刑法》和前述有關解釋，國家工作人員包括國家工作人員和以國家工作人員論的人員。國家工作人員是指國家機關中從事公務的人員，包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍隊中從事公務的人員。在鄉（鎮）以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列人國家機關人員編製但在國家機關中從事公務的人員，也視為國家機關工作人員。以國家工作人員論的人員，包括三類：一是，在國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員。二是，國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體中從事公務的人員。三是，其他依照法律從事公務的人員。具體包括：依法履行職責的各級人民代表大會代表；依法履行審判職責的人民陪審員；協助鄉鎮人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農村和城市基層組織人員。基於前述解釋，筆者認為，對妨害公務罪犯罪的對象問題的關鍵在於把握妨害公務犯罪之實質，即要抓住被侵害的對象是否從事公務，而不應以國家機關工作人員之身份來判斷其犯罪對象之適格性。在這一觀念基礎上，如果不改變現行立法的基本框架，可將妨害公務罪的對象改為「正在依法從事公務的人員」。這樣既可以擺脫犯罪對象範圍界定上的困境，也可以使法條規定更為簡潔。[5]再者，從事疑難案件司法工作的最高司法機關也可免去繁重的解釋任務，並可擺脫司法解釋權與立法權、立法解釋權之間的衝突以及由此而引起的不必要的爭議。二、本罪的客觀方面是否僅限於暴力、威脅妨害公務罪的本罪客觀方面是否僅限於暴力、威脅方法？根據《刑法》第277條的規定妨害公務罪在客觀方面表現為暴力、威脅方法阻礙公務人員依法執行公務的行為；對國家安全機關、公安機關工作人員的妨害行為不要求暴力、威脅行為，但要求造成嚴重後果。從本條的具體規定來看，筆者認為存在以下兩個具體問題，一是，對前三款工作人員未使用暴力、威脅，但造成了嚴重後果的如何處理？二是，第4款規定對國家安全機關工作人員、公安機關工作人員未使用暴力、威脅，如果使用了暴力、威脅，如何處理？在筆者看來，對本條前三款來說多數是使用暴力、威脅手段，但是並不唯一。如在有些情況下，雖未使用暴力、威脅這些工作人員的方法，但造成嚴重的危害社會的結果。如發生重大自然災害後，堵塞紅十字會工作人員必經的道路，致使救護車輛不能通行，造成人員傷亡等重大結果。此外，用酒灌醉、藥物麻醉或用催眠術導致產生公務無法順利進行的重大危險性或實際危害後果的，該如何處理？對此，如果不予處罰，顯然是不合理的。而該條第4款規定未使用暴力、威脅方法，若使用了暴力、威脅方法又會給司法機關造成更大的麻煩。但由於現行《刑法》堅持罪刑法定原則，對法無明文規定的處罰是一件極其困難的事，也是違背法治文明的。因此，考慮到此種行為的實際危害，在立法中應當考慮刪去「未使用暴力威脅方法」。依據《刑法》第277條的規定，使用暴力、威脅方法，或者未使用暴力、威脅方法，但造成嚴重後果的都構成妨害公務罪。經過筆者反覆思考，仍有一些問題探討：（1）故意阻塞交通（明知執行公務必經之道）的如何處理？（2）破壞（盜竊）公務用車的如何處理？（3）用酒灌醉，用藥物毒昏依法執行公務人員的該如何處理？在第一種情況中，如行為人故意挖毀救災或搶險的通道，或者以其他方法阻塞交通的，如何處理？根據《刑法》第277條的規定，必須是以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員執行職務或全國人大代表依法執代表職務，或在自然災害和突發事件中以暴力、威脅妨礙紅十字會工作人員依法履行職責的行為。第4款不要求用暴力、威脅方法但造成嚴重後果才構成犯罪。如果行為人故意挖毀救災或搶險的通道，對於這種情況，我們可以視情況按照破壞交通工具罪或破壞交通設施罪處罰。但問題是，以其他方法阻塞交通的，如故意停放車輛、形成人牆圍困，使公務車輛難以通行，則這種行為是暴力，還是威脅？筆者認為，這種情況既不是暴力，也不是威脅。但是對這種情況如果不進行處罰，則有可能給國家、社會乃至於國民造成損失。因此，我國立法當對這種情況予以考慮。「如果法律因其對必要的變革所具有的惰性或抵制力而不能逐漸適應或應對新出現的情況或問題，那麼一場社會危機或革命有時就會使法律制度發生一次實質性的改革，或者促使人們對法律制度進行一次大檢查，而這種改革中檢查的目的就在於使這兩大最重要的法律目標進行協調，至少也是使它們（正義與秩序—筆者注）之間的距離縮小。」[6]在筆者看來，對這一問題的解決依賴於應當對本條進行修改。對第二種情況，破壞（或者盜竊）公務用車的，該如何處理？對這種情況，若定妨害公務罪，則應處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金；而按盜竊罪處理，其刑罰比妨害公務罪重；若按毀壞財物罪處理，其刑罰也比妨害公務罪為重。所以，筆者認為，對第二種情況不必按妨害公務罪處理，應以想像競合，以毀壞財物罪或盜竊罪處理即可。第三種情況，是行為人以妨害公務執行的目的，用酒灌醉，用麻醉藥麻醉公務人員，或用催眠術，使公務人員不能正當履行公務，使公務人員不作為的情況。筆者認為，如果行為人主觀上有明確的認識，希望或放任公務人員不履行公務，並且造成了嚴重的危害後果，實際上，具有嚴重的社會危害性。但這種情況在刑法中尚無規定。對這種行為若不加以處罰，則可能給社會造成嚴重後果。有的學者將《刑法》第277條中的暴力解釋為，不僅包括有形暴力，還包括無形暴力，因為實行催眠術，用酒灌醉，用藥物麻醉等無形力與毆打、捆綁、拘禁等有形力一樣，都有導致公務無法正常順利進行的危險性或實際危害性發生。[7]這一做法是為彌補成文之局限而作出的擴張解釋。擴張解釋包括對象擴張、行為方法擴張及主體的擴張。顯然，這一擴張解釋屬於行為方法的擴張。擴張解釋應受到限制，不允許其擴張程度超出法律規定用語可能文義的範圍，換言之，擴張解釋可以超出刑法規定用語的應當含義，但不能超出刑法規定用語的可能含義。只有這樣才能防止擴張解釋的泛化，從而維護罪刑法定原則。[8]因此，這種擴張解釋欠缺合理性，筆者認為，為克服這一缺陷，應通過立法的途徑來解決。此外，用藥物毒昏、毒死公務人員的情況可以按照故意傷害罪、故意殺人罪處理，而不按妨害公務罪處理。其實復行為是大陸法系刑法理論的一個概念。妨害公務罪中，行為實施了暴力、威脅行為，妨害了公務，似乎是兩個實行行為。實際上，兩個實行行為，只有一個時空形式，只是一個行為的兩個不同側面。行為人實施暴力、威脅行為與妨害公務的抽象危險之間具有抽象的因果關係。從行為的社會意義上講，只能帶來妨害公務的後果。因而應是單行為而不是復行為。通過前文論述，筆者認為，法律漏洞仍然存在。成文法出現以後，法律漏洞難以避免。究其原因，大概有三個方面：第一，立法具有滯後性，法律永遠跟不上時代的變化；第二，立法固然是集思廣益的產物，然而智者千慮，固有一失，更何況立法者並不都是從天而降的「智者」；第三，成文法需要以語言作為載體，語言本身又具有模糊性、歧義性特點，立法者賦予語詞的意義同其再現出來的意義有可能存在著差異。對妨害公務罪的立法而言，妨害公務罪的客觀行為不應僅限於暴力、威脅。因此，筆者建議在《刑法》第277條關於妨害公務罪的客觀行為即「暴力、威脅方法」之後增加「其他方法」作為「兜底條款」，使妨害公務罪的行為方式更具概括性，更能適應日益變化的犯罪形勢需要。增設「或以其他方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的」規定，使司法認定上的難題迎刃而解，避免理論上不必要的爭議。事實上，不少國家刑法在妨害公務罪立法上並未限定於「以暴力、威脅方法」。如《越南刑法典》第257條第1款規定：「任何人使用武力、以武力相威脅或者使用其他手段阻礙公務人員執行公務或者強迫公務人員實施違法行為的，處三年以下監外改造或者六個月以上三年以下有期徒刑。」如此立法，就可以使採用以暴力、威脅之外的其他方法妨害公務的行為受到刑法的調控。三、關於妨害公務罪的刑事責任設置妨害公務罪的刑事責任立法隨著近年來襲警案的頻發而受到眾多質疑。就在全國各地暴力襲警事件愈演愈烈之時，關於是否設立「襲警罪」的爭論在社會上也引起了強烈的反響。在2003年初，就有35位全國人大代表提交了在《刑法》中增加「襲警罪」的議案。2005年8月28日，全國人大常委會會議審議通過了《治安管理處罰法》，而在審議這部法律草案時有常委會委員建議，在法律明確了警察義務的同時，有必要設立「襲警罪」。呼籲設立襲警罪的關鍵原因就在於對妨害公務罪中犯罪人的刑事責任規定過於輕緩。按照現行《刑法》第277條的規定，犯妨害公務罪的處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。在司法實踐中，如果襲擊民警造成民警傷亡的，司法機關往往是依照《刑法》第232條故意殺人罪或第234條故意傷害罪處罰；如果襲警未造成民警傷亡的，大多依據《刑法》第277條妨害公務罪處罰；其他襲擊民警情節輕微的，依據《人民警察法》或《治安管理處罰法》的規定處罰。筆者認為，無論支持者還是否定者都有自己獨到的立場，襲警罪設立與否必然是一個直接影響到警察權益保護的重大問題。襲警行為具有嚴重的社會危害性。儘管我國逐步實現從警察國向法治國的轉變，但這並不能否定警察在和諧社會構建中的重要作用。襲警行為是對國家法律權威的公然挑戰和破壞，助長了違法犯罪分子的囂張氣焰，降低了廣大群眾的安全感；容易誘發、引發更多的群體性事件；損害了人民警察及其家人的人身權利，妨礙警察在和諧社會建設中積極作用的發揮。事實上，面臨著暴力襲擊，警察流血又流淚。實踐中有的警察被殺、被傷，有的警察面對公眾挨幾十耳光也不還手。回顧我國《刑法》關於妨害公務罪的規定，我們不難發現，現行《刑法》對襲警行為如何進行規制存在明顯的缺陷。「妨礙公務罪」的法定刑明顯過輕，最高刑期才三年；對襲警行為沒有單獨的條款以突出其危害；對襲警行為處罰的起刑點比較高。從理論上講，只要對執行公務的人民警察使用暴力、威脅，妨礙其執行公務的，不管情節如何，均可以構成妨礙公務罪。但在司法實踐中，一般除了要求有暴力、威脅行為外，還要求必須造成嚴重後果，即要求民警的受傷要達到輕傷以上的程度，才能進入刑事司法程序，追究襲警者妨害公務罪的刑事責任。對於其他襲擊民警情節輕微的，依據《人民警察法》或《治安管理處罰法》的規定處罰，但是《警察法》、《治安管理處罰法》也規定太粗，很難操作。司法實踐受「人權保障」、「輕刑化」等司法理念的影響，對襲警行為從輕處理已經成為一種慣例。因此，加大力度打擊襲警行為，保障警察權益應當力度已經成為當務之急。由於對襲警罪設立與否爭議的根源在於妨害公務罪的處罰較輕，在妨害公務罪的犯罪構成能夠涵蓋襲警行為的情況下，修改現行《刑法》的法定刑即可達到從嚴處罰襲警行為的目的。在我們的刑事司法系統明顯沒有贏得「反對犯罪鬥爭」勝利的條件下，這些折中方法是需要的。我們把理想的刑事司法系統設想成巧妙地保持對被告人的公正和社會防衛兩者之間的平衡。[9]筆者認為，可以參考外國關於妨害公務罪的立法，把重傷、死亡的結果考慮在妨害公務罪中，並提高妨害公務罪的法定刑。西方國家將造成死亡、重傷結果的妨害公務罪處以較長的刑期，我們可以考慮將造成嚴重後果的襲警行為視情況處以無期徒刑、死刑。可將《刑法》第277條第4款加以修改，增加「使用了暴力、威脅方法，造成嚴重後果的處3年以上10年以下有期徒刑，造成警務人員重傷、死亡的，處10年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑」的規定。如此，既可以達到從嚴懲處襲警行為的目的，保護警察的合法權益，也能夠較好地保持刑法的內外關係協調，順乎民情民意。四、關於妨害公務罪的《刑法》條文設計鑒於此，筆者認為應對《刑法》第277條加以修改如下：以暴力、威脅或以其他方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務造成嚴重後果的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。以暴力、威脅方法或以其他方法阻礙各級人大代表依法執行代表職務的，依照前款規定處罰。在自然災害和突發事件中，以暴力、威脅或以其他方法阻礙紅十字會工作人員依法履行職責的，依照第一款規定處罰。使用了暴力、威脅方法，妨礙執行，造成嚴重後果的，處3年以上10年以下有期徒刑，造成警務人員重傷、死亡的，處10年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑。【作者簡介】董邦俊，單位為中南財經政法大學。【注釋】[1]鮮鐵可：《新刑法中的危險犯》，中國檢察出版社1997年版，第290 - 291頁。[2]最高人民檢察院於2000年3月21日作出。[3]2000年4月9日九屆全國人大常委會第十五次會議通過。[4]董邦俊、梁遠：《妨害公務罪的犯罪對象研究》，載《江西公安專科學校學報》2002年第4期。[5]如此修改，可以刪除第277條第2款、第3款的規定。[6][美]E·博登海默：《法理學法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社1999年版，第324頁。[7]趙秉志：《擾亂公共秩序罪》，中國人民公安大學出版社1999年版，第46頁。[8]李希慧：《刑法解釋論》，中國人民公安大學出版社1995年版，第110-113頁。[9][美]道格拉斯·N·胡薩克：《刑法哲學》，中國人民公安大學出版社2004年版，第78頁。
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