香港的公屋制度始於1953年聖誕前夕的石硤尾大火。
石硤尾大火。 一場意外大火的意外收穫 二戰後，大量難民湧入香港，由於住房緊缺，他們就在山坡和空地上搭建簡易房屋，被稱為寮屋。寮屋區居住環境惡劣，容易發生火災。而石硤尾大火是最嚴重的一次火災，大火導致5萬多居民無家可歸。
當時的港英政府算了一筆賬，發現若給所有居民發放補償金，倒不如建些安置大樓。這樣既減少了經濟開支，又給居民提供了長期居住的場所，避免未來再發生火災。後來，政府在火災發生地建了29棟7層高的徙置大廈，這就是香港的第一個公屋小區——石硤尾邨。
1954年起，逐步建立起來的香港公屋，滿足了大量的中下階層的房屋需求，也在一定程度上干預過熱的房屋市場。從1970年代開始，新界地區被設計為自給自足的新市鎮，也變成了安置公屋的主要場所。
香港的新市鎮建設圖。 作者繪製 時至今日，隨著社會經濟的變遷，香港公屋也出現了新的問題，一些新市鎮發展成了公屋聚集區，聚集了大量低收入人群，卻沒有提供足夠的就業機會，從而導致社會問題的發生。比如，被媒體稱為悲情城市的天水圍。 寸土寸金 香港聞名於其自由的經濟。大衛·哈維曾說：「作為一個所謂的金融和管理的全球城市，香港已經變成了一個財富和特權的投機島，尤其是城市的投機性地產市場已經成為資本累積的主要動力。」那些摩天大樓的玻璃幕牆不光映射出光鮮的現代生活，同時也遮擋了很多普通人的艱難生活。而住房一直是香港城市發展過程中最棘手的問題之一。 香港只有約25%的土地進行了建設，40%的土地是作為國家公園和自然保護區而保留起來。由於多山的地形，要靠挖山平地、填海造田和轉變農耕土地，來獲得更多的建設土地，導致了香港土地的寸土寸金。 從1885年港英政府被要求自食其力開始，土地買賣就是政府的重要收入。本質上，香港所有的土地都是租賃於或者屬於香港特區政府。土地租賃的期限為50年。而土地買賣與房地產的蓬勃發展緊密聯繫起來，被稱為「土地（再）發展制度」。 1968年開始，房地產市場和股票市場綁在一起，房地產市場和土地買賣就變得更加複雜和難以捉摸。很多中資企業開始出現，並依靠房地產的發展，擊敗了外資企業。一些中資企業後來漸漸壟斷了房地產市場，成為香港經濟的主要支柱。市場上的房價隨著政府賣地的變化而發生著劇烈變化。一方面，港英政府因為敏感的政治原因，不願意過多干預蓬勃發展的房地產市場，害怕給香港的未來蒙上陰影。也就是說，政府和發展商為了共同利益而達成了一定共識；另一方面，房地產泡沫在一天天擴大，而公屋成為了政府干預房地產市場的一個手段。
香港公屋的發展歷史
香港有兩種主要的房屋類型：公共房屋（簡稱公屋）和私有房屋。目前，香港約有近一半的人口住在公屋內。在公屋裡，又分為租賃型公屋和補助型居屋。租賃型公屋主要給符合要求的低收入人群，提供一定租金補助。申請者通常要等2-3年，但近年來等待的時間變得越來越長。補助型居屋主要提供給中低收入人群，幫助他們購買自己的房屋，有一系列政策支持公屋的私有化，如「居者有其屋計劃」、「租置計劃」和私人機構參與的「建居屋計劃」等。 香港公屋的政策發展大致可以分為以下幾個階段： 1）1954年以前：沒有政府干預 在這個階段，香港主要是一個轉運港。主要的城市發展是當時位於維多利亞港口地區的CBD。當時，大量難民湧入香港，私自建設了大量寮屋。1948年，英國朱敏城市規劃師艾伯克隆比（Abercrombie）為香港政府做了一個規劃，規劃建議在新界開發大片的住宅用地。但這個計劃最終沒有被實施。在這個時期，政府對房屋沒有干預，很多人（包括移民）住在城市周邊的寮屋裡。但是，政府通過香港房屋協會對中低收入家庭進行有限和間接的幫助。 2）1954-1972年：減少火災隱患的安置樓 在這個時期，香港變成了出口導向型的輕工業城市，擁有新的工業區。小型工廠的發展使香港的經濟蓬勃發展，從紡織和制衣業到後期的電子業。觀塘從1954年開始，發展成一個擁有工業區的衛星城。1963年，荃灣地區的發展規劃綱要被制定出來。1969年，「殖民地規劃綱要」提出五個新城鎮的發展計劃，並優先發展荃灣地區。 因為石硤尾大火，政府建設了提供給受災者的安置大樓。後來，因為社區無法承擔寮屋區的火災和健康隱患，以及對公共秩序和公共形象的影響，政府出台了低造價的房屋計劃來安置寮屋區的居民。而且，政府可以藉此機會為未來的城市發展清理土地。 因此，這個時期的公屋建設是為了城市的發展，尤其是新工業區的建設，以保證社會穩定和經濟增長。 3）1972-1987年：工業區的公屋支持工業發展
在這個時期，香港出現了多樣的工業。由於內地的改革開發政策，勞動密集型工業開始向北邊的珠三角地區轉移。香港的主導產業是新市鎮地區的科技密集型工業和CBD地區新興出現的金融產業。
1972-1987年間的公屋分布情況。 作者繪製 為了穩定社會秩序及促進經濟增長，1973年開始實施新城鎮計劃的「十年建屋計劃」。1978年的「居屋計劃」拉開了公屋私有化的序幕。1984年，制定了全港發展策略，重點是香港整個地區內的新市鎮發展，包括住宅區和工業區的發展。 這個時期的公屋主要建設在現有工業區附近，以支持工業的發展，所以，工人階級從房屋政策中受益。政府的公屋政策也減輕了工廠的負擔。 4）1987-2002年：「居屋計劃」滿足中產需求 1984年，中英共同聲明清除了關於香港未來的謠言，這給香港的經濟發展帶來了自信。香港在1980年代成為國際金融中心之一。隨著製造業轉移到了珠三角地區，大量的工業用地被重新規劃，轉變成辦公和其他商業用地。 這一階段，一方面，政府控制土地的買賣，間接促進了市場房價的增長。另一方面，房屋署為低收入人群提供租賃型公屋，同時通過「居屋計劃」為中等收入的居民提供幫助，購買補助型房屋。 但這些政府的干預還是無力冷卻過熱的房地產市場。房屋買賣的投機行為不僅發生在市場里，還發生在公屋裡。房地產泡沫開始逐漸膨脹直到1997年的經濟危機，成千上萬的人瞬間變為負資產。在這一時期，公屋的私有化也不斷加速。 5）2002年至今：低收入人群的租賃住房保障
2030年規劃中，提出香港主要的經濟支柱產業為：金融服務業、貿易物流業、旅遊業及生產和職業服務業。香港主要的工業邨重點是發展新興科技和創新產業。CBD地區通過城市更新而不斷擴展，提供了大量服務性就業，從高端的管理型服務到低端的清潔服務。
1997年金融危機後，房價一直低迷到2003年。政府決定讓房地產市場更自由。房屋政策變為大市場小政府的模式，這意味著政府只負責提供土地給開發商，同時，給低收入人群提供租賃型公屋。
2002-2011年間的公屋分布情況。 作者繪製 但是，隨著公屋的建設逐漸遠離對經濟增長的支持，而成為一種福利保障，政府對公屋的支出也逐漸減少，甚至成為一種財政負擔。香港的公屋也開始出現新的問題，比如公屋聚集的新市鎮——天水圍。 「圍城」天水圍 天水圍處於香港的城市邊緣，坐地鐵去市中心要一個多小時。由於當地缺少就業機會，不少居民不得不去市中心收盤子或做保安，並且花費昂貴的交通費用。於是，很多人放棄工作，靠政府的失業補貼勉強度日，從而導致各種社會問題。 而天水圍單調的現代主義空間設計加劇了問題，把居民困在這個圍城裡。在不足 5平方公里的範圍里居住了近30萬居民。在天水圍行走，會感受到高密度空間對人的壓迫。當你抬頭的時候，都是30多層的高樓，只能在縫隙中看到藍天。而且每個小區都是封閉的，公屋小區的空間布置也幾乎一樣，就像蓋郵戳一樣，蓋了十幾遍。
天水圍的空間分布圖。 作者繪製
天水圍的街景。 作者拍攝 天水圍本應是一個新市鎮，即有自己的工業和服務設施，也被期望著發展成沙田那樣成功的新市鎮。早在1970年代末，就有開發商購買了一些天水圍的土地，並在1983年做了第一個詳細的規劃，但計劃沒有得到政府的批准。隨著香港房地產業的蓬勃發展。港英政府又花巨資從開發商手中買回了土地，打算和開發商一起建造一個新市鎮。但由於政府不想花更多的錢，開發商就成了主導。近年還被媒體爆出，政府曾和開發商簽訂秘密協議，不準發展其他商業項目，這也就直接導致天水圍的商業發展被大公司所壟斷。
1997年的天水圍鳥瞰圖。
2011年的天水圍鳥瞰圖。 1990年代初，李嘉誠公司旗下的一個私人住宅小區在天水圍建成。但由於位置偏遠，房子銷售不好。開發商對天水圍但興趣變小了。1997年，政府頒布了「八萬五公屋」計劃。1998年，天水圍有了新規劃，計劃建成一個有35萬人口的新市鎮，其中75％為公屋。1999－2005年間，天水圍建造4.8萬套公屋，佔香港公屋建設總量的21％。
天水圍不同小區的建成時間（左圖）與香港公屋政策的發展（右圖）。 作者繪製
天水圍的日與夜
在媒體的報道里，天水圍被描述成一個集結貧窮、自殺、抑鬱症、犯罪等社會問題的悲情城市。李克勤在歌曲《天水圍城》里唱道：尺地寸金，人便會無餘地平和獨舞,要見步行步,無車票又怎去覓去路。 縱觀香港公屋的發展歷史，從港英政府開始，香港公屋就不同於歐洲的福利型社會住宅。香港公屋的出現可以說是一場意外大火的意外收穫，其目的就是為了解決社會問題，促進經濟增長。比如，在工業發展時期，在工業區為工人建設公屋，既保障了就業和住房，又減輕了企業負擔。可以說，當時的公屋制度順應經濟發展和城市發展的趨勢。 時過境遷，當公屋裡的居民不再是城市經濟發展的主力軍，就要被拋棄嗎？許鞍華導演的電影《天水圍的日與夜》提供了一個新的視角：這裡也許存在著被城市快速發展而丟棄的溫暖的人性。
《天水圍的日與夜》里的紡織女工圖片 電影里最讓我感動的是那些紡織女工的照片，就像電影里的母親一樣，這些女工紡織了香港曾經的繁榮經濟，她們資助兄弟姐妹完成學業，幫助他們成為香港經濟轉型後的中產階級，而自己卻像天水圍一樣，成了社會的邊緣。
這個電影的英文名叫作The Way We Are（我們的存在方式）。天水圍就是香港公屋制度中一種獨特的存在方式，需要人們透過那些悲情的表象，去理解造就悲情的原因，以及悲情下面掩蓋的生生不息的頑強。
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