觀點|葉興慶:中國特色新型城鎮化的主要特徵與實現路徑
強調城鎮化的「特」和「新」，是在我國城鎮化關鍵節點作出的理性抉擇
對我國究竟應該走什麼樣的城鎮化道路，中央在認識上經歷了一個逐步深化的過程。在新中國成立以後很長一個時期內，我們並沒有意識到實現現代化必須推進城鎮化。直到《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中，才明確提出「實施城鎮化戰略」，首次把城鎮化上升為國家戰略。黨的十六大報告首次提出「走中國特色的城鎮化道路」。黨的十八大報告明確要求，「堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調」。黨的十八屆三中全會《決定》進一步要求，「堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進」。從提出實施城鎮化戰略，到強調「中國特色」，再到突出「新型」，推動認識深化的是城鎮化關鍵節點凸顯出來的、迫切需要解決的深層問題。一般認為，城鎮化率為30%~70%是一個國家城鎮化的快速發展階段。1996年我國城鎮化率首次超過30%，城鎮化步入快速發展階段，隨後中央提出要實施城鎮化戰略；2011年，我國城鎮化率首次超過50%，城鎮化進入快速發展階段的後半場，隨後中央提出要走中國特色新型城鎮化道路。
突出「中國特色」和「新型」，基本出發點是解決「四個不可持續」
1城市二元結構格局不可持續
在城鎮化快速發展階段的前半場，我國不僅沒有消除城鄉二元結構，反而形成新的城市二元結構。從物的形態看，繁華的中心城區和簡陋的棚戶區形成明顯反差；從人的形態看，城市戶籍人口和非戶籍人口形成明顯反差。進入城鎮化快速發展階段後半場後，如果我們不及時解決這個問題，等城鎮化基本完成後再回過頭來解決，所要付出的代價就會大得多。
2城鎮化開發建設籌資模式不可持續
在城鎮化快速發展階段的前半場，我們主要通過「計劃價征地、市場價賣地」來賺取土地的價差用於城市的基礎設施建設。全國國有土地出讓收入，1999年為514億元，2015年達到32547億元，峰值為2013年的43745億元，17年累計27.29萬億元、年均1.6萬億元；土地出讓收入相當於地方財政本級收入的比例，1999年為9.2%，2015年達到39.2%，峰值為2010年的67.62%。在這種籌資模式中，被征地農民難以分享土地城鎮化的增值收益，引發嚴重社會問題。城鎮化建設的另一個籌資方式，是地方政府通過融資平台籌集城市建設資金，但這導致地方債務規模迅速擴大。2013年6月底，全國地方政府負有償還責任、擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務共計17.89萬億元，其中市、縣兩級地方政府佔80%。地方政府債務是我國城鎮化不可承受之重，繼續靠負債籌集城市建設資金的路子越走越窄。
3局部地區的泡沫化格局不可持續
雖然目前我國城鎮化水平仍然滯後於工業化程度和經濟發展水平，但在整體滯後的同時也出現了局部泡沫化的苗頭，突出表現是：在城市定位上，全國600多個城市要走向世界、180多個城市要建設「國際化大都市」；在城市外在形態上，全國現有摩天大樓（超過152米）470多座，在建摩天大樓還有330多座，另有500多座已經完成土地拍賣、設計招標或已奠基，而美國目前為530多座，在建及規劃的摩天大樓只有30座；一些地方出現盲目的「造城運動」，新區數量多、規劃面積大、城市功能弱、產業基礎差，有的甚至淪為「鬼城」；商品房嚴重積壓，三四線城市尤為明顯。城鎮化快速發展過程中出現的這些泡沫化現象，確實應該引起高度警覺。
4城鎮化布局失衡的格局不可持續
從規模結構看，「大的大、小的小」問題突出，大城市優質資源集中，人口總量和佔比持續上升；中小城市和小城鎮基礎設施差、公共服務不足，人口吸納能力不強。從區域布局看，城鎮化水平東高西低，工業化程度高的東部地區，總城市數、縣級城市數明顯多於工業化程度低的中西部地區。京津唐、長三角、珠三角城市群人口佔比持續提高。
城鎮化的「特」和「新」究竟體現在哪些方面
堅定走中國特色新型城鎮化道路的信心，需要搞清楚其科學內涵和具體表現。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路。2015年城市工作會議提出城市工作是系統工程和五大統籌新理念。這些表述既體現了問題導向，是對城鎮化關鍵節點凸顯出的深層問題的歷史反思；又體現了與時俱進，是對創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的深刻把握。中國特色新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，是空間、規模、產業三大結構統籌的城鎮化，是規劃、建設、管理三大環節統籌的城鎮化，是改革、科技、文化三大動力統籌的城鎮化，是生產、生活、生態三大布局統籌的城鎮化，是政府、社會、市民三大主體統籌的城鎮化。具體而言，應體現在以下幾個方面。
城鎮化與新農村建設協調推進。一些國家的經驗表明，在城鎮化快速發展過程中，如果農業、農村和農民問題沒有解決好，極易落入「中等收入陷阱」。2013年7月習近平總書記在湖北考察時強調，即使將來城鎮化率達到70%以上，還有四五億人在農村，農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園；城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰。在城鎮化快速發展階段的後半場，必加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。大中小城市和小城鎮協調統籌。學術界對究竟應該強調城鎮化還是城市化，有不同意見。一種意見認為，應把發展中小城市特別是小城鎮作為我國推進城鎮化的重點，對大城市的規模應嚴加控制。持這種觀點的人往用德國的情況來印證自己的觀點。德國城鎮化率達到74%，共有大中小城市2065座，但人口超過100萬的城市只有3座，82%的城鎮人口居住在10萬人以下的中小城鎮。另一種意見認為，應該發展大城市，大城市產業集聚度、資源要素利用效率高，而且也有助於降低物流成本。持這種觀點的人往往以日本、韓國為例，用東京都市圈和首爾都市圈所聚集的人口、GDP規模，來論證自己的觀點。我們認為，無論大中小城市，還是小城鎮，都有其存在的邏輯。要堅定不移地推進大中小城市和小城鎮協調發展，通過城市群這種形態，把大中小城市和小城鎮有機聯繫起來。
既積極又穩健。應抓住城鎮化處於快速發展階段的歷史機遇，充分挖掘城鎮化蘊含的巨大需求潛力，為經濟的持續穩定發展提供接續力量。推進城鎮化，妥善解決產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由「鄉」到「城」的重要問題，是個系統工程，不能盲目追求城鎮化率的提高，應把產業發展和就業增加放在突出位置，注重提高城鎮化質量。
集約、智能、綠色、低碳發展。強調集約，意在改變以往那種土地城鎮化快於人口城鎮化、土地資源利用率不升反降的局面，在城鎮化快速發展階段的後半場注重提高土地的集約程度，發展緊湊型城市。強調智能，是同步推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的必然要求，要大力促進信息化與城鎮化深度融合，提高城市運轉和治理的信息化水平。強調綠色，就是要建設生態宜居城市，解決好空氣污染等城市病，提高生活質量和幸福感。強調低碳，就是要從建築到交通出行，都必須節能減排、降低消耗。
以「三個一億人」為抓手促進新型城鎮化健康發展
統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。這是城鎮化以人為本的重要體現。應深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，提高戶籍人口城鎮化率，讓更多的農業轉移人口直接享有城鎮戶籍人口的全部權利。按照《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》的目標，到2020年常住人口城鎮化率為60%、戶籍人口城鎮化率為45%。這意味著屆時有15%的人口儘管長期生活在城鎮，但仍然不能在城鎮落戶。對這部分人，要盡量納入居住證覆蓋範圍，並提高居住證的含金量，使他們依法享有居住地義務教育、就業、醫療等基本公共服務。無論是放寬落戶條件，還是提高居住證覆蓋率和含金量，關鍵在於調動地方政府的積極性。為此，要建立健全「人地錢」掛鉤的激勵機制，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤、財政轉移支付和中央基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤。
推進城鎮保障性安居工程建設，完成約1億人居住的棚戶區和城中村改造。這既是擴大有效投資的重大舉措，又是提高城鎮化質量和中低收入人群生活水平的迫切需要。各地要切實落實棚改計劃，加快工程建設進度，完善管理辦法。多渠道籌集棚改資金，將保障性安居工程作為中央預算內投資的重點，各地也要安排一定比例的配套補助資金，落實相關稅費減免措施；加大企業債券融資對棚戶區改造建設的支持力度；各地應根據「統一評級、統一授信、統借統還」的原則，積極爭取國家開發銀行專項貸款；積極利用商業信貸、社會資本、民間資金等支持棚戶區改造。加大用地保障，將保障性安居工程用地納入住房用地計劃優先安排。在拆遷過程中遵守相關法律法規，努力化解棚戶區改造產生的利益矛盾，尊重棚改居民的合理訴求，接受群眾和社會的廣泛監督，促進棚改拆遷公平公正進行。與棚改區不同，城中村土地屬於集體土地。改造城中村，不僅要解決缺乏科學規劃、基礎設施條件差、人口構成複雜等現實問題，而且會遭遇現行土地徵收制度和集體土地入市制度的限制。為此，需要加大土地制度改革力度，為城中村改造鬆綁。
以產業集聚提升中西部地區城鎮化的內生動力，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。這是促進城鎮化均衡布局的重大舉措。關鍵是要堅持工業化帶動城鎮化的發展戰略，加快產業發展，提升中西部地區城鎮化發展的內生動力。要加強國家重要戰略性、基礎性、支柱性產業在中西部地區的布局。依託現有產業基礎，加大科技、人才、資金的投入，推動產業向價值鏈高端延伸和擴展，做大做強核心優勢產業。充分發掘地區特色優勢資源，改變傳統工業發展模式，支持中西部地區發展生態旅遊、休閑農業、文化創意產業等富民產業、綠色產業，以人氣、資本聚集促進關聯服務業發展和城鎮化水平提升。
完成「三個一億人」任務要求加快推進農村集體產權制度改革。農村土地等集體所有制具有明顯的地域性與封閉性。在城鎮化進程中，大量原農村地區變成了城鎮建成區，大量城鎮建成區以外的農村人口持續流入城鎮，大量農村集體經濟組織成員轉為城鎮居民，農民集體和土地權利的封閉性與集體成員的流動性之間形成矛盾。一定時期內，集體封閉性需要繼續保留，但同時也要顧及農村人口大量流動進城的現實。應適應農民進城落戶和城鎮化發展的需要，在自願基礎上，賦予農民對承包地、宅基地、住房和集體資產股權更大的處置權，探索市場化的有償退出路徑，農民土地等資產可以由集體贖回，也可以轉讓給其他集體成員，為進城落戶農民實現土地等集體資產權益創造條件。
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員
中國鄉村發現網轉自:中國黨政幹部論壇
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