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西漢官制

 西漢(公元前206年—公元9年)官制大都沿襲秦朝而略有更異。中央官最大的變化是內朝的形成,地方官最顯著的特點是分封的王國與郡縣並存。

  (1)中央官

  中央最高職位仍是三公。

  西漢丞相,又稱相國。漢哀帝的時候改名大司徒。漢初丞相多是功臣出身,位望甚隆,有所陳請,皇帝無不允從。朝中大政也多出於丞相。丞相之下有主計,一稱計相,負責郡國上計。上計是地方守、相向朝廷申報一年治狀的一種制度。治狀包括郡國一年租賦、刑獄、選舉等情況。朝廷根據治狀對地方官進行考核,有功者受獎,有過者受罰。相府屬吏有長史、司直及諸曹掾〔yuan院〕屬。長史是屬吏的首領。司直負責糾察違法官吏。諸曹是按各種行政職能而分立的辦事部門。有西曹、東曹、奏曹、議曹、倉曹等,分管官吏任免、郡國事務、章奏謀議、徵集租谷等事。掾屬是各曹的辦事官,掾高於屬。漢武帝以後,丞相權力下降,真正行使相權的是大將軍大司馬領尚書事。

  太尉漢初不常設置,漢武帝時候將其省革。大將軍本是武官,負責領兵征戰。元狩四年(公元前119年),因衛青、霍去病徵伐匈奴有功,漢武帝封衛青為大司馬大將軍,霍去病為大司馬驃〔piao票〕騎將軍。武帝死後,外戚霍光以大司馬大將軍領尚書事。從此,大司馬成為事實上的執政。到漢哀帝的時候,大司馬更出大司徒之上,王莽即以此職奪取西漢政權。大司馬帶將軍稱號則有部曲。部曲是軍事編製,即大將軍營有五部,每部設一校尉;部下為曲,每曲設一軍候。大司馬領尚書事又開府置屬吏。屬吏有長史、司直、掾、史、功曹、議曹、門下吏、主簿、令史等。

  御史大夫在漢初變化不大,漢成帝時更名大司空。御史大夫之下仍設丞、中丞,職務與秦朝相同。御史中丞在漢朝又稱中執法。自御史大夫改大司空後,御史中丞也一度改名御史長史,為蘭台主官,而大司空就不再負有監察百官的責任。御史中丞領侍御史15人,負責宮內、殿中執法,舉劾百官的非法和違失行為。又有皇帝委以特殊任務的御史,如派往軍隊的稱監軍御史,出巡治理重大刑獄的稱繡衣御史或直指繡衣使者,皇帝齋戒時持書而侍的稱治書御史。這類御史因事而設,不成定製。御史大夫的屬吏有御史掾、西曹掾、主簿、少史、御史屬、柱下令等。

  列卿的變化主要有三個方面。

  第一,一部分列卿的官名有所變更,屬官有所增減。具體如下:

  奉常,漢景帝時改名太常。太常除掌管宗廟禮儀之外還兼有管理學校教育的職能。漢初沿秦制設博士,為太常之屬,但數量不大。漢武帝時提倡儒術,下詔置五經博士。同時在長安建立太學。太學是漢代的最高學府,主官為僕射,教師稱五經博士,學生叫博士弟子員,也稱太學生。漢代太學不斷擴大,太學生數量一再增加,成為漢代官僚隊伍的後備軍。

  郎中令,漢武帝時改名光祿勛,主要職掌宮殿門戶的守衛。屬官除丞外,仍設大夫、郎、謁者。其中大夫、郎有所變化。中大夫改名光祿大夫,地位最顯要。太中大夫、諫大夫仍舊。郎除中郎、郎中外,又增設侍郎、議郎。議郎與其他郎官不同,職掌與大夫相近。中郎有五官、左、右三將,地位很高。郎中有車、戶、騎三將。中郎三將分統郎官,負責執戟宿衛。漢代還有虎賁、羽林中郎將。虎賁,原名期門,武帝時候設置,平帝時更名虎賁郎,增設中郎將。羽林,初名建章營騎,後改羽林騎。又把陣亡軍士子孫收養在羽林,稱羽林孤兒。宣帝時置中郎將。虎賁、羽林,負責執兵送從,有時也調往遠方征戰。謁者,是傳達詔令的官員。

  衛尉,漢景帝時一度改名中大夫令,負責保衛皇宮。軍士稱南軍。衛尉與光祿勛雖同司守衛宮殿門戶,但有所區別。衛尉率軍士為兵衛,光祿勛率郎官為郎衛。兵衛晝夜巡警,檢查門籍,與負責京城守衛的北軍相表裡。郎衛則是宿衛、儀衛。

  廷尉,景帝、哀帝時一度改名大理。主持司法斷獄。屬官有廷尉正,左、右監,左、右平。

  典客,景帝時改名大行令,武帝時又改名大鴻臚〔lu盧〕。臚,乃傳呼之義,大鴻臚就是傳達官,主管接待外國少數民族使節。屬官有行人等三令、丞。大鴻臚與秦代典客不同之處是漢代「皇帝建諸侯王,賓諸侯王,皆屬大鴻臚」(《通典》卷二六注引應劭曰),秦代不設諸侯王,當然也不可能有此職能。漢成帝時把典屬國併入大鴻臚。凡邊疆各族降服於漢朝而保留國號的稱屬國。中央派往屬國的官員有都尉、丞、候、千人。

  宗正,平帝時改名宗伯,職掌宗室事務,通常由宗室中聲譽較高者充任。下設丞。屬官有都司空令、丞,掌治宗室罪人;內官長、丞,掌管內官(即侍衛官);公主家令、門衛,主管皇帝女兒家事。

  太僕,除管皇帝車馬外,兼管國家的馬政。漢代官府馬匹分養於各監、廄。各監、廄均有令、丞、尉。

  治粟內史,景帝時改名大農令,漢武帝時又改名大司農。主管全國財政經濟。下設丞,亦稱中丞。漢代著名理財家桑弘羊曾任過此職。

  中尉,武帝時改名執金吾。下設中壘等四令、丞。負責保衛京師長安(今西安)。軍士稱北軍。

  將作少府,景帝時改名將作大匠。下設丞。屬官有左、右中候,負責建築施工。

  水衡都尉,武帝時候始設,掌管上林苑(御苑),兼管皇室財物及鑄錢。

  少府最大的變化是尚書地位的提高。武帝時用宦者主尚書。成帝時罷宦者,仍用士人。以後,士人、宦者兼用。西漢士人任尚書職稱尚書令,用宦者擔任稱中書謁者令。尚書的主要職責是「臣下章奏上尚書,尚書進於天子,乃下丞相;有政事,天子常與之議」(《漢官答問》)。分四曹辦事:常侍曹管丞相、御史大夫之事,二千石曹管刺史、二千石之事,戶曹管庶民上書之事,客曹管外國四夷之事。以後又增加三公曹,主管刑獄之事。其次是宦者的職務增多。有黃門令、丞,是主管禁(皇帝居處稱禁)中的宦者;給事黃門、小黃門,掌侍皇帝左右,遞進尚書奏書,關通禁省內外。

  第二,列卿中又有九卿之稱。九卿後來指太常、光祿勛、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府,地位一般高於其他列卿。

  第三,內朝形成。內朝又稱中朝。漢初隨著丞相權力的發展,皇權與相權之間出現矛盾。漢武帝為了加強皇權,一方面削弱丞相權勢,另一方面提高左右親信臣僚的地位。這些人就是將軍、侍中、中常侍、左右曹、諸吏、散騎等,而以地位極高的大司馬大將軍為主。他們日常在皇帝左右,直接替皇帝出謀劃策,逐漸形成了一個宮內決策系統,稱為「內朝」。內朝與丞相、御史大夫及九卿所構成的官僚體系「外朝」相對應。外朝則逐漸演變為執行系統。皇帝依靠內朝制約外朝,內朝則恃皇帝之重凌駕於外朝之上。由於上下文書由尚書掌管,所以武帝死後又以大將軍大司馬領尚書事。自此以後,大將軍大司馬成為掌握實權的內朝領袖,丞相雖然還有一定地位,但實際職權卻削弱了。

  加官也是擴大內朝力量的一種手段。內朝官中的散騎、中常侍、侍中、左右曹、諸吏,都可成為加官,加官中還有給事中。關於加官,《漢書·百官公卿表》中記載道:

  侍中、左右曹、諸吏、散騎、中常侍,皆加官,所加或列侯、將軍、卿、大夫、將、都尉、尚書、太醫、太官令至郎中,亡員,多至數十人。侍中、中常侍得入禁中,諸曹受尚書事,諸吏得舉法,散騎並乘輿車。給事中亦加官,所加或大夫、博士、議郎,掌顧問應對,位次中常侍。

  也就是說,外朝官不分文武,不論職位高低,只要皇帝親信,即可加侍中、給事中等官,從而得入禁中奏事,一身而兼內、外朝兩種身份。

  西漢宮官也沿用秦制。只是景帝時改將行為大長秋,或用士人,或用宦者,又有中長秋,都是皇后宮官。詹事地位比秦朝有所上升。太子宮官增設太子太傅、少傅,負責輔導太子。

  武官最高層次稱將軍,有大將軍、驃騎將軍、車騎將軍、衛將軍、前後左右將軍、列將軍。列將軍之前的各種將軍均為「重號將軍」,其中最尊者為大將軍和驃騎將軍,可加大司馬。列將軍是指上將軍、游擊將軍、護軍將軍等數十種不同稱謂的「雜號將軍」。將軍有自己的屬吏和幕府。幕府是將軍的辦公機構,屬吏由將軍自辟。低於將軍的是校尉。「校者,營壘之稱,故謂軍之一部為一校」(《漢書·衛青傳》顏師古注)。京師有中壘、越騎、步兵、長水、射聲、屯騎、胡騎、虎賁八校尉,漢武帝時創設,隸執金吾。

  (2)地方官

  漢代地方組織分為兩類,一類是郡縣,一類是諸侯王國。

  京畿地區不同於郡國。漢初設內史,景帝時分置左、右內史,與主爵中尉(後改主爵都尉)同治長安城中,使轄京畿之地。武帝時改右內史為京兆尹,左內史為左馮翊〔pingyi平意〕,主爵都尉為右扶風,合稱三輔。三輔既是官名,又是區域名。三輔還有京都尉、左右都尉,分管三輔治安。武帝還設置司隸校尉。征和元年(公元前92年),有人向武帝告發太子劉據在宮中埋木頭人詛咒皇帝。劉據聞知大怒,發兵殺死誣告者江充。漢武帝派兵鎮壓,劉據自殺。史稱「巫蠱〔gu古〕之禍」。在這一事件中武帝調用了在宮中服刑的徒隸,而司隸正是率領這些徒隸的官員。事後,司隸保留下來。不久正式設立司隸校尉,其職責是督察京師重地及三輔、三河(河南、河內、河東)、弘農七郡,上可糾舉包括三公在內的朝中官吏,下可督察郡國要員,是十分顯要的監察官。

  漢初,郡之組織設守、尉,不置監御史。景帝時改守為太守,尉為都尉。太守是一郡之長,都尉佐助太守,管理武職甲卒。太守屬官有丞、五官掾、主簿、督郵、諸曹掾史。丞是太守的助手。五官掾則有太守「股肱[gong工]」之稱。主簿管文書。督郵主要任務是監察各縣。《三國演義》第二回「張飛怒鞭督郵」故事中的督郵,即是此官。諸曹掾史分管具體事務。都尉屬官也有丞和諸曹掾史。縣級組織仍設令(大縣)、長(小縣)、丞、尉,與秦朝沒有什麼不同。屬官設置大致與郡的掾史相仿。少數民族地區仍設道,相當於縣。

  縣下的基層組織為鄉、亭、里。鄉置三老、有秩、嗇夫、游徼。亭置亭長,為治安兼驛傳組織。里置里魁。鄉官之設,一直延續到魏晉。魏晉以後雖仍存其名,但實際上已若存若亡。北齊變為鄰、里、黨三長,成為職役,不再屬於官的範疇。

  與郡縣並存的有諸侯王國。漢初曾封七個異姓王國,以後次第翦滅。在消滅異姓王的同時,漢高祖又分封自己的子弟為王,用以藩屏漢室。《漢書·百官公卿表》記:「諸侯王……有太傅輔王,內史治國民,中尉掌武職,丞相統眾官,群卿大夫都官如漢朝。」與中央官的設置幾乎沒有什麼不同。漢景帝平定吳楚七國之亂(公元前154年)以後,規定諸侯王不再治國,改丞相為相,省去御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士等官。漢武帝時候,令諸侯推恩分封子弟為列侯,王國析為侯國,相當於郡。漢成帝又罷內史,令相治民如太守,中尉如郡都尉。到漢元帝時,相更在郡守之下。至此,諸侯王已無君國子民之權,只是衣食租稅取其國內罷了。漢初功臣封列侯的有143人。列侯食縣,也稱國,但居國要接受太守、郡都尉的監督。

  武帝時候,為了加強對郡(國)縣的監察,又把全國分為13個監察區,叫十三州部。每州部包括若干郡國,設刺史一人。刺史官秩不高,僅為六百石,但巡視郡縣,可代表中央監察太守、王國相和強宗豪右。不過刺史不是地方官,也不直接處理地方政務。由於刺史「位卑而命之尊,官小而權之重」,所以能起到「大小相制,內外相維」(《日知錄·刺史》)的作用。成帝時改刺史為州牧,秩位升至二千石。

  西漢時候,中央與西域的聯繫不斷加強,武帝時候開始在這一地區駐兵屯墾,設置官吏。神爵二年(公元前60年),漢宣帝在西域設立都護,治所在烏壘城(今新疆輪台縣東北),使護西域36國,以後增至50餘國。屬官有副校尉、丞、司馬、候、千人。以後,漢元帝又在車師地區設立戊己校尉。屬官有丞、司馬、候。戊己校尉是西域都護下負責屯田事務的官員。說明漢王朝與西域諸國已是中央與地方的統屬關係。

  (3)爵秩

  西漢建國後,逐漸形成三類爵位。一是宗室爵,有王、侯二等。二是功臣爵,沿用秦朝二十等爵位,惟第二十等徹侯,因避漢武帝諱,改名通侯,與第十九等關內侯合稱列侯。三是武功爵,有造士等十一級,只行於武帝一朝。西漢功臣爵的授予比秦朝要寬,不僅獎勵軍功,而且經常施恩賜予。賜爵範圍也由列侯、軍將、軍吏、士卒擴大到民。甚至吏民可輸粟、納錢買爵。有了爵位也就有了一定的政治、經濟特權。高等爵位可獲得食邑,一般爵位可免除賦稅徭役,犯罪也可以按規定減刑。為吏者還可以優先任命官職。自武帝中期起,獲低爵位的人既多且濫,特權也不能兌現,成為空銜,所以爵位逐漸不被人們所重視。

  官秩與官職、俸祿有關,比較重要。秩的等級仍以石為單位。有十七等,依次為萬石、中二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、比八百石、六百石、比六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石、一百石。漢成帝時除八百石、比八百石,存十五等。「中」是滿的意思。「比」是類的意思。古代石與斛〔hu胡〕常通用,斛表示容量,石表示重量。石、斛用在官秩上則有區別,石表示秩的等級,斛表示俸祿之數。但官秩若干石,並不等於俸祿若干斛,如丞相,號稱萬石,其俸月350斛。實際上斛也是虛數,因為西漢以錢為谷祿,如御史大夫,秩中二千石,月俸為四萬錢。秩與職基本一致,所以史書上往往在某官職下標明若干石,表示職位高低。如郡太守,通常稱二千石。但也不是一成不變,政績突出的可以增秩,政績不佳的可以降秩。


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